II SA/Łd 179/23

II SA/Łd 179/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 31 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 31 marca 2023 roku sprawy ze sprzeciwu G. z siedzibą w Ł. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 stycznia 2023 roku Nr 3/2023, znak: WOP.7721.1107.2022.RW w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku handlowo-usługowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz strony wnoszącej sprzeciw – G. z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 179/23
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw G. z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 stycznia 2023 r. (Nr 3/2023, znak: WOP.7721.1107.2022.RW), którą uchylono w całości decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku handlowo-usługowego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 6 września 2018 r. mieszkańcy ulicy [...] wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z prośbą o sprawdzenie czy G. z siedzibą w Ł. przedłożyła dokumentację związaną ze zmianą sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...]: z pierwotnego przeznaczenia na sklep spożywczy na obecne przeznaczenie: salę bankietową na 300 osób. Ponadto wnioskodawcy wskazali na stan obiektu zagrażający bezpieczeństwu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził 30 października 2019 r. czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] znajduje się budynek handlowo-usługowy wybudowany na podstawie decyzji z 19 czerwca 1988 r. (Nr 89/88, znak: II.AB/8381/94/88), którą Urząd Dzielnicowy Łódź-Górna Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego udzielił Spółdzielni "[...]" pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - jako inwestycji tymczasowej do 2000 roku - bez prawa do odszkodowania, zaś pismem z 16 września 1991 r. przyjął do wiadomości zgłoszenie do użytkowania w/w pawilonu handlowego. Dla budynku prowadzona jest książka obiektu od maja 1997 r. Przedstawiono aktualne protokoły - kominiarski, instalacji gazowej. Ustalono również, że w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza związana z prowadzeniem restauracji - sala bankietowa "V." przez B.Z., który dzierżawi budynek. Za zgodą właściciela obiektu i stosownych aneksów do umowy dzierżawy, przystosował pomieszczenia w budynku na potrzeby prowadzonej działalności. Przedmiotowy budynek jest budynkiem trzykondygnacyjnym: niski parter posiadający salę bankietową, wc (damski, męski), zmywalnię, pomieszczenie gospodarcze oraz klatkę schodową; wysoki parter posiadający salę bankietową, kuchnię, magazyn , korytarz, wc (damski, męski) oraz klatkę schodową; piętro posiadające salę bankietową, szatnię i wc (dwie kabiny). Budynek posiada schody zewnętrzne - od frontu w konstrukcji stalowej i wylewane od strony ogrodu. Stan schodów zewnętrznych jest zły - schody od frontu wymagają wymiany elementów stalowych (stopnice, podnóżki), od strony ogrodu uszkodzone lub brak okładziny z płytek terakotowych.
Ponadto wnioskiem z 2 maja 2019 r. K. i W. P. wystąpili o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu w związku z upływem terminu jego użytkowania oraz w sprawie niezgodnego z prawem zaniechania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.
Zdaniem organu I instancji, z uwagi na czasowy charakter inwestycji określony w pozwoleniu na budowę, należy uznać, iż sporny budynek handlowo-usługowy od 1 stycznia 2000 r. działa nielegalnie, bez pozwolenia na budowę i bez pozwolenia na użytkowanie. W rezultacie organ uznał, że należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i pismem z 15 października 2021 r. zawiadomił strony postępowania, że toczy się wszczęte z urzędu uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej budowy budynku handlowo-usługowego (sale bankietowe) zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...] , obręb [...]), a następnie postanowieniem z tej samej daty nałożył na G. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów legalizacyjnych.
Jednocześnie postanowieniem z 15 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. i W. P. z 24 maja 2019 r. w zakresie rozbiórki spornego obiektu w związku z upływem terminu jego użytkowania oraz w sprawie niezgodnego z prawem zaniechania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że już wszczęto z urzędu uproszczone postepowanie legalizacyjne, którego stronami są również wskazani wyżej wnioskodawcy, zaś zdaniem organu w sprawie nie ma zastosowania art. 71a Prawa budowalnego. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to nie zostało zaskarżone.
Po sprawdzeniu pierwotnie przedłożonych przez G. oraz uzupełniających dokumentów legalizacyjnych organ I instancji stwierdził, że stan techniczny spornego budynku handlowo-usługowego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i nie pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym, jak i zamierzonym sposobem użytkowania. Wobec powyższego decyzją z 26 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, nakazał G. na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] rozbiórkę budynku handlowo-usługowego (sale bankietowe) na nieruchomości przy ul. [...] w Ł.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. zwróciła uwagę, że powyższa decyzja zapadła po przeprowadzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, wszczętego z urzędu, uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem strony brak było podstaw prawnych do wszczęcia takiego postępowania w stosunku do spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż budynek ten powstał legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z 19 czerwca 1988 r. Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się z oceną, że sporny obiekt jest w złym stanie technicznym.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylono w całości decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest w istocie zmiana sposobu użytkowania budynku aktualnie wykorzystywanego jako sala bankietowa. Organ wskazał, iż niewątpliwie na budowę spornego pawilonu handlowego wydano pozwolenie na budowę. Co prawda w decyzji określono, że dotyczy ona "inwestycji tymczasowej do 2000 r.", to rozstrzygnięcie to nie ma w zasadzie żadnego uzasadnienia, co uniemożliwia ustalenie powodów określenia takiego, a nie innego czasu istnienia budynku oraz przesłanek zakwalifikowania pawilonu handlowego "jako tymczasowego". Na powyższe ustalenia, z uwagi na ogólność zapisów, nie pozwala również treść uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi z 28 marca 1977 r. (Nr V/31/77) przywołanej w pozwoleniu na budowę. Dalej organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie inwestor nie podejmował żadnych działań prawnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej okresu w jakim obiekt może istnieć (nie wskazano czy organ miał na myśli początek czy też koniec roku 2000 ) czy w części określającej inwestycję jak o tymczasową, to organ nadzoru powinien mieć na uwadze, że zawiadomienie o "zgłoszeniu do użytkowania" zostało przyjęte be z sprzeciwu i nie wskazano okresu "obowiązywania" tego zgłoszenia. Nie można zatem ad hoc wykluczyć, że kwestia tymczasowości obiektu "upadła" z uwagi na zmiany ustrojowe i zamierzenia planistyczne, co niewątpliwie organ winien mieć na uwadze i podjąć stosowne wyjaśnienia w tym zakresie.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że: "w przypadku legalności obiektu, rozumianej jako budowa na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i dalszego nie podejmowania działań przez właściwy organ egzekucyjny uprawniony do wykonania obowiązku wynikającego z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przyjąć należy, że z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych przez mieszkańców ul. [...] w Ł., art.71 a u.p.b., a nie przepisy o budowie bez pozwolenia na budowę. Tym samym przepisy art .49 f - 49 i u.p.b. nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie."
W ocenie organu II instancji, w pierwszej kolejności należało ustalić, które z nieprawidłowości odnoszą się do kompetencji powiatowego organu nadzoru budowlanego, a następnie podjąć działania mające na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. W takim stanie sprawy, wymagającym ustalenia, które z nieprawidłowości mieszczą się w zakresie działań pozostających we właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obligowany był do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazani a sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Od powyższej decyzji G. z siedzibą w Ł. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona przywołała argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto podniosła, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ ten dysponował wystarczającą wiedzą do rozstrzygnięcia tej sprawy zgodnie z wnioskiem zawartym w uzupełnieniu odwołania. Zdaniem strony wskazano tamże już wszystkie niezbędne fakty i przepisy, które były wystarczające do uchylenia przez organ II instancji ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i umorzenia postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak podstaw prawnych do rozstrzygania w sprawie rozbiórki wymienionego na wstępie budynku.
Ponadto strona wskazała, że skoro w niniejszej sprawie w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1988 r. określono maksymalny termin użytkowania obiektu, to skutki prawne dla obiektu po upływie tego okresu należy wyprowadzać z art. 38 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, której art. 29 stanowił też podstawę wydanego pozwolenia. Skutkiem tym jest obowiązek jego rozbiórki nie jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., ale jako obiektu, którego czas istnienia upłynął. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 Prawa budowalnego z 1974 r., wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę. A zatem, skoro funkcjonuje już w obrocie prawnym decyzja równoznaczna z nakazem rozbiórki (takie skutki udzielonego w 1988 r. pozwolenia na budowę wynikają z art. 38 ust. 2 ustawy z 1974 r.), to mamy do czynienia z sytuacją, w której byt prawny spornego budynku już raz został ostateczną decyzją oceniony. Nie może to nastąpić powtórnie, bowiem miałoby miejsce w warunkach kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wydanie decyzji ostatecznej w sprawie już raz ostatecznie zakończonej). Zatem stwierdzić należy, że decyzja z 26.10.2022 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. została wydana w sprawie już raz ostatecznie zakończonej oraz z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego i wydania w tym trybie decyzji.
Zdaniem skarżącej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie błędnie uznał też, że przedmiotem prowadzonego przez niego postępowania jest w istocie zmiana sposobu użytkowania budynku aktualnie wykorzystywanego jako sala bankietowa (str. 3 decyzji, 3 akapit od góry), bowiem przedmiotem postępowania odwoławczego była prawidłowość orzeczenia przez organ I instancji rozbiórki obiektu budowlanego, o jakim mowa na wstępie, w oparciu o przepis art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie skarżącej brak jest uzasadnienia do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co do którego istnieje już nakaz rozbiórki, orzeczony ostateczną i funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją.
W ocenie skarżącej zupełnie niezrozumiałe są również dywagacje organu odwoławczego w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego, jako nie mające nic wspólnego z przedmiotem prowadzonego przez organ II instancji postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że "bezpodstawnie uznano, że inwestycja może być zakwalifikowana jako zrealizowana bez pozwolenia na budowę; skoro obiekt powstał legalnie (na podstawie pozwolenia na budowę) i nadal nie będą podejmowane działania przez właściwy organ egzekucyjny uprawniony do wykonania obowiązku wynikającego z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zastosowanie znajdzie art. 71a u.p.b., a nie przepisy o budowie bez pozwolenia na budowę. Prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie, to jest jako samowoli budowlanej w pełni uzasadniało uchylenie w całości decyzji nakazującej rozbiórkę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem tego rodzaju wady nie mogły zostać konwalidowane jedynie poprzez uzupełniające postępowanie wyjaśniające."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu G. z siedzibą w Ł. uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 11 stycznia 2023 r., którą uchylono w całości decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku handlowo-usługowego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ustawy p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b ustawy p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ustawy p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).
Podkreślić też należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie nieustalenia "które z nieprawidłowości odnoszą się do kompetencji powiatowego organu nadzoru budowlanego". Jednocześnie jednak organ odwoławczy stanowczo wypowiedział, że "z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych przez mieszkańców ul. [...] w Ł., art. 71a u.p.b., a nie przepisy o budowie bez pozwolenia na budowę. Tym samym przepisy art. 49f - 49i u.p.b. nie mogły znaleźć zastosowania w sprawie". Na marginesie warto dostrzec jedynie, że powyższe zdanie okazało niekompletne i w odpowiedzi na sprzeciw organ - w sposób nieuprawniony- podjął się niejako sprostowania motywów decyzji wskazując, że w sprawie "zastosowanie znajdzie art. 71a u.p.b., a nie przepisy o budowie bez pozwolenia na budowę. Prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie, to jest jako samowoli budowlanej w pełni uzasadniało uchylenie w całości decyzji nakazującej rozbiórkę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".
Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny w toku postępowania ze sprzeciwu) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego jasno wynika, iż uchylenie decyzji organu I instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego. To zaś nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ ten powinien orzec merytorycznie w sprawie.
Sąd w składzie orzekającym doszedł zatem do przekonania, że motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie wskazują i nie uzasadniają okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji uniemożliwia wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, względnie nie mógł zostać uzupełniony w trybie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które w praktyce mogłyby posłużyć organowi odwoławczemu do dokonania własnych ocen w zakresie prowadzonego postępowania. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że organ odwoławczy stanowczo wskazał jakie wnioski wyciąga z faktu istnienia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego obiektu. Zatem zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione.
Ponadto podkreślenia również wymaga, że uwadze organu odwoławczego umknęła istotna okoliczność, iż decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę spornego obiektu na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydana została w toku postępowania wszczętego z urzędu (tj. w wyniku zawiadomienia z 15 października 2021 r.). Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego organ powinien określić przedmiot tego postępowania i wskazać przepisy prawa materialnego, według których zamierza prowadzić postępowanie. Wskazanie stosownych przepisów ustawy (prawa materialnego) w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego jest niezbędne ze względu na konieczność poinformowania o tym uczestników postępowania; poza tym postępowanie administracyjne nie może się toczyć wyłącznie na podstawie przepisów postępowania, chyba że są podstawy do jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.). Ponadto w tym miejscu warto przytoczyć pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 10 czerwca 2019 r., II OSK 1424/18, iż przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania stron. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organów istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, które swym szerszym zakresem obejmowałoby postępowanie wszczęte na wniosek, to organ winien z urzędu wszcząć odrębne postępowanie w zakresie wykraczającym poza wniosek, względnie, stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., w kolejnym zawiadomieniu poinformować strony o zmianie (rozszerzeniu) przedmiotu toczącego się postępowania. Nie jest natomiast dopuszczalne wykroczenie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby bez nowego zawiadomienia.
Wspomniane zawiadomienie z 15 października 2021 r. wszczynające kontrolowane postępowanie wskazywało jasno granice prowadzonego postępowania: uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej budowy spornego obiektu.
Niezaprzeczalnie w aktach znajdują się dwa wnioski: wnioskiem z 6 września 2018 r. mieszkańcy ulicy [...] wystąpili o sprawdzenie dokumentacji związanej ze zmianą sposobu użytkowania spornego budynku oraz jego stanu technicznego, zaś wnioskiem z 2 maja 2019 r. K. i W. P. wystąpili o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu w związku z upływem terminu jego użytkowania oraz w sprawie niezgodnego z prawem zaniechania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Postanowieniem z 15 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania z wniosku K. i W. P. z 24 maja 2019 r. Natomiast obecnie nierozpoznany pozostał wniosek z 6 września 2018 r., niemniej jednak wniosek ten nie dotyczył uproszczonego postępowania legalizacyjnego, którego zasadność zakwestionował organ odwoławczy.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że rzeczą organu odwoławczego było przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji i podjęcia ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął próby wykazania dlaczego na bazie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe podjęcie się merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz - co nie mniej istotne - że okoliczności wymagające wyjaśnienia nie mogą zostać ustalone w drodze postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Przypomnieć należy, ze rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.
Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e ustawy p.p.s.a., nie jest władny do poddania kontroli stanowiska wyrażonego przez organy, w szczególności tego, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 105 k.p.a., względnie czy treść obowiązku nałożonego na stronę decyzją organu I instancji jest zasadna.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosownie do art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
is