II SA/Łd 179/16

II SA/Łd 179/16 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2733/16 - Wyrok NSA z 2018-11-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 199
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 446
art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Sentencja
Dnia 31 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi W. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 r. nr LI/389/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżącej W. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS
Uzasadnienie
W. N. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 roku, nr LI/389/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Konstantynowa Łódzkiego. Autorka skargi wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w związku z:
1. Błędnym przyjęciem, że uchwała jest wyłącznie zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonanej uchwałą nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 roku, która to dotyczyła jedynie niewielkiej części terenu Konstantynowa Łódzkiego, a obecnie dotyczy całego obszaru Konstantynowa Łódzkiego;
2. Wyznaczeniem w studium jedynie orientacyjnych granic terenu przeznaczonego pod zbiornik retencyjny, w tym na nieruchomości skarżącej oraz brak podstaw do lokalizacji planowanego zbiornika na tym terenie, oraz
3. Niespójności pomiędzy częścią graficzną a tekstową zmiany studium, jak i niespójności w samym tekście, m.in. w kwestii dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W motywach skargi jej autorka podkreśliła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości składającej się z dwóch działek (nr ewid. [...] i [...], obręb [...]) położonych w Konstantynowie Łódzkim przy ulicy A. W dniu 21 grudnia 2015 roku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446, dalej jako: "u.s.g."), złożyła ona wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które jednak Rada Miejska nie odpowiedziała.
Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla całego Miasta Konstantynowa Łódzkiego przyjętego uchwałą nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 roku. Istotnym naruszeniem jest to, że Rada Miejska dokonała zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla całego miasta Konstantynowa Łódzkiego w przypadku, gdy podstawą zmiany była uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 roku, która nie dotyczyła obszaru całego miasta, a jedynie niewielkiego obszaru położonego w Konstantynowie Łódzkim pomiędzy ulicami: od strony wschodniej Zgierską, od strony północnej Niesięcin, od strony zachodniej Klonową, Letniskową, Rszewską, od strony południowej Lutomierską i Jana Pawła II.
Zdaniem skarżącej, potwierdzeniem zasadności tej skargi jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 230/12 wydany na skutek skargi P. N. na uchwałę nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 roku. Z wyroku tego wynika, że właściciele nieruchomości położonych w innych częściach miasta niż wymienione w ww. uchwale, w tym również działek skarżącej, nie posiadali interesu prawnego, gdyż obszar objęty zmianą studium podjęty uchwałą z dnia 25 lutego 2010 roku nie dotyczył terenu ich nieruchomości. Skoro uchwała z dnia 25 lutego 2010 roku dotyczyła tylko niewielkiej części miasta w obszarze wyznaczonych ulic, to nie można było na jej podstawie dokonać zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego kontestowaną uchwałą dla całego obszaru miasta, a należało sporządzić od podstaw nowe studium zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W ocenie strony, w sprawie wystąpiły nieprawidłowości przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu nastąpiło w terminie od dnia 19 marca do dnia 9 kwietnia 2013 roku zgodnie z obwieszczeniem opublikowanym w dniu 11 marca 2013 roku na podstawie uchwały Nr 111/9/10 z dnia 23 grudnia 2010 roku i każdy zainteresowany z obszaru całego miasta miał prawo składania uwag w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 roku. P. N., współwłaściciel nieruchomości złożył uwagę do treści projektu studium odnośnie zmiany przeznaczenia jego nieruchomości, która nie została przez organ uwzględniona.
W studium wyznaczono Obszar Chronionego Krajobrazu, który swym zasięgiem obejmuje teren nieruchomości należący do skarżącej. W treści studium pkt 111.1. wskazano "Obszary i obiekty objęte ochroną" (str. 127) – Obszar Chronionego Krajobrazu "Górnego Neru" – wyznaczony w celu ochrony doliny rzeki Ner, który swoim zasięgiem obejmuje tereny w południowej części miasta – dolinę rzeki Ner. Granice proponowanych obszarów chronionego krajobrazu przedstawione na załącznikach graficznych, są orientacyjnie, a ich uszczegółowienie nastąpi na etapie przygotowywania uchwały sejmiku województwa w sprawie ich wyznaczenia. Wynika z powyższego, iż uchwałodawcza określił przeznaczenie terenów (obszarów) w studium bez wskazania ich dokładnych granic, a jedynie posłużył się określeniem granic orientacyjnych, co – w ocenie skarżącej – niewątpliwie spowoduje w późniejszym czasie przy opracowywaniu miejscowego planu niezgodność ze studium poprzez dowolność wyznaczania granicy określonego terenu. W obecnym stanie prawnym wprowadzony został wymóg zachowania zgodności, który należy interpretować jako obowiązek uwzględniania zapisów studium w ustaleniach planów miejscowych.
Dodatkowo w sprawie – zdaniem autorki skargi – należy przypomnieć, że zbiornik retencyjny (jedna z nazw: K. – B.) na tym terenie, jak również na nieruchomości skarżącej był już przewidziany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą nr XVIII/117/92 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 28 lutego 1992 roku obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 roku oraz w kolejno zmienianych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, jak i w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zbiornika tego przez wiele lat, do dnia dzisiejszego nie zrealizowano, a nadal rezerwuje się teren ograniczając inwestowanie nieruchomości.
W kwestionowanej uchwale zmiany studium znajdują się sprzeczności do terenów zagrożonych powodzią, czyli terenów zalewowych. Otóż na str. 128 w pkt.III.2. określono strefy ograniczenia lub zakazu zainwestowania związane z możliwością wystąpienia naturalnych katastrof. Do terenów tych zaliczono tereny zagrożone powodzią obejmujące tereny zalewowe dolin rzek Neru, Łódki i Jasieńca oraz cieku wodnego Lubczyna, oznaczone na rysunku studium jako tereny zalewowe.
Tereny zalewowe w studium generalnie wyklucza się z możliwości realizacji nowych inwestycji kubaturowych za wyjątkiem adaptacji terenów zainwestowanych, wydanych decyzji administracyjnych i innych określonych w studium. Na tych terenach możliwa jest realizacja obiektów przeznaczonych dla celów rekreacyjnych, budowy urządzeń wodnych związanych z prowadzeniem prawidłowej gospodarki wodnej oraz liniowych urządzeń celu publicznego. Wyjątkowym terenem są tereny zalewowe w "Józefowie", gdzie wykonanie wału przeciwpowodziowego pozwala na zabudowę. Tereny zalewowe wyznaczone w studium nie są "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią" wyznaczonymi zgodnie z przepisami Prawa wodnego, a jedynie terenami, które wytypowano na podstawie materiałów gminy. Z zapisu w tekście studium w pkt XI. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszaru osuwania się mas ziemnych (str. 152) wynika, że na terenie miasta nie ma udokumentowanych obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych, a z drugiej strony wymienia się strefy ograniczenia lub zakazu zainwestowania związane z możliwością wystąpienia naturalnych katastrof i do terenów tych zaliczono tereny zagrożone powodzią obejmujące tarasy zalewowe, m.in. dolin rzek Neru.
Jak wskazała skarżąca, z powyższego wynika brak konsekwencji organu i niespójność w zapisie studium. Nieuzasadnione jest również wprowadzanie ograniczeń związanych z zakazem inwestowania z powodu wystąpienia naturalnych katastrof. Obecnie obowiązują przepisy prawa dotyczące określenia terenów zalewowych (zagrożonych powodzią) i gmina nie może ustalać samodzielnie tych terenów na podstawie bliżej nieokreślonych materiałów, ograniczając tym samym prawo własności w zakresie inwestowania nieruchomości w studium, które musi być zgodne z późniejszym planem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w dniu 21 grudnia 2015 roku W. N. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 15 lutym 2016 roku złożyła skargę.
Jak zapewnił organ, całe postępowanie prawno – administracyjne związane z opracowaniem dokumentu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zostało przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy, z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur.
Skarżąca jest współwłaścicielką działek nr ewid. [...] i [...], w obrębie [...], zlokalizowanych w studium na terenie oznaczonym symbolem Rz – tereny trwałych użytków zielonych oraz częściowo na terenie Ws – tereny zbiorników wodnych.
Zdaniem skarżącej, organ nie mógł dokonać zmiany studium dla całego miasta, gdyż podstawą zmiany była uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 roku, która nie dotyczyła obszaru całego miasta, a jedynie jego części w ściśle określonym terenie. Odnosząc się do tej kwestii organ powołał treść art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako: "rozporządzenie"), który stanowi, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, również radzie miejskiej do uchwalenia przedkłada się ujednolicony projekt uchwały.
Zatwierdzony uchwałą nr XLIX/512/10 z dnia 25 lutego 2010 roku dokument w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta został opracowany w oparciu o obowiązujące przepisy prawa z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur i był dokumentem obowiązującym dla całego miasta, na podstawie którego dokonano zmiany uchwałą nr LI/389/2014 z dnia 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Obowiązujący dokument zmiany studium również został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zachowaniem niezbędnych procedur.
Skarżąca podniosła również kwestię wyznaczenia w studium obszarów chronionego krajobrazu, z których jeden obejmuje swym zasięgiem teren nieruchomości skarżącej. W studium, na str. 127, zamieszczono zapis, iż zgodnie z aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w ramach tworzenia spójnego systemu obszarów chronionych, studium wskazuje na obszarze miasta tereny proponowane do objęcia ochroną prawną ze względu na cenne walory krajobrazowe. W ramach systemu obszarów chronionych, studium wyznaczyło na terenie miasta dwa obszary chronionego krajobrazu, czyli "Puczniewsko – Grotnicki" Obszar Chronionego Krajobrazu (który swoim zasięgiem będzie obejmował tereny w północno – zachodniej części miasta, w tym kompleks leśny "Żabiczki") oraz Obszar Chronionego Krajobrazu "Górnego Neru" (wyznaczony w celu ochrony doliny rzeki Ner, swoim zasięgiem obejmuje tereny w południowej części miasta – dolinę rzeki Ner). Granice proponowanych obszarów przedstawione na załącznikach graficznych są orientacyjne, a ich uszczegółowienie nastąpi na etapie przygotowywania uchwały sejmiku województwa w sprawie ich wyznaczenia. Taki zapis – zdaniem organu – jest zgodny z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 627 ze zm.), który wskazuje, że ustalenie ostatecznych granic przebiegu obszaru chronionego krajobrazu leży w kompetencji sejmiku samorządowego, a nie Rady Miejskiej, która w tej procedurze jest jedynie organem opiniującym. W planach miejscowych opracowywanych na podstawie uchwalonego studium nie można ujawniać granic obszarów chronionego krajobrazu, które nie zostały ustanowione uchwałą sejmików samorządowych i dla których nie określono zakazów w zakresie gospodarowania terenem.
Projektowana budowa zbiornika wodnego Konstantynów – Bechcice, oznaczonego w studium symbolem Ws wynika z zapisów aneksu Wojewódzkiego Programu Małej Retencji dla województwa łódzkiego sporządzonego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego wykonanego w 2002 roku zaktualizowanego we wrześniu 2010 roku (uchwała nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010 roku opracowanego przez Biuro Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego).
Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustaleń strategii rozwoju i planu zagospodarowania województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Wobec tego, brak naniesienia lokalizacji projektowanego zbiornika, wyznaczonego w planie zagospodarowania województwa, byłoby rażącym naruszeniem podstawowych przepisów ustawy regulującej zasady opracowania dokumentu studium oraz podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 30 października 2014 roku.
Wyznaczenie w studium orientacyjnych granic terenu przeznaczonego pod zbiornik wynika z faktu przeniesienia zasięgu jego występowania z planu województwa – opublikowanego w skali 1:200.000 oraz na podstawie materiałów uzyskanych z urzędu marszałkowskiego w skali 1:50.000. Studium opracowywane jest na mapach w skali 1:10.000. Dla projektowanego zbiornika brak jest jakichkolwiek projektów budowlanych. Ewentualna realizacja zbiornika wodnego wynika zatem z dokumentu wyższego rzędu i z tego względu został on wniesiony do studium.
Władze gminy na podstawie przygotowanych w trakcie opracowania projektu studium, uwarunkowań rozwoju miasta, w tym informacji o możliwości ustanowienia na ich terenie obszarów chronionych, mają prawo wziąć pod uwagę te informacje przy ustaleniu polityki przestrzennej miasta oraz przy ustaleniu przeznaczenia poszczególnych terenów.
Jak zaakcentował organ, opracowanie studium składa się z dwóch części: uwarunkowań rozwoju i kierunków rozwoju (opracowanych na podstawie tych uwarunkowań). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Uwzględniając te wymogi w opracowanych na potrzeby studium uwarunkowaniach rozwoju zostały wskazane tereny zalewowe rzek: Ner, Łódki, Jasieńca oraz Lubczyny. Zostały one wyznaczone na podstawie analiz i materiałów będących w posiadaniu gminy (m.in. przekazów ustnych oraz opracowań z tej dziedziny wykonach na zlecenie urzędu gminy). Informacje te wraz z innymi uwarunkowaniami, m.in. warunkami gruntowo – wodnymi, rzutowały na sposób przeznaczenia terenów pod rozwój zabudowy. Logicznym się wydaje, że urbanizacja nowych terenów na obszarze miasta powinna rozwijać się przede wszystkim na terenach, pod każdym względem dla tej funkcji najbardziej korzystnych. O takich terenach mówi punkt III.2 na stronie 128 kwestionowanej uchwały.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwanie się mas ziemnych, co oznacza, że w studium należy wskazać tzw. tereny szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczone na podstawie opracowań wykonanych przez Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej (RZGW), zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm.). Są to tereny, na których zagospodarowanie terenu może się odbywać zgodnie z przepisami tej ustawy. Wskazane w studium tereny zalewowe nie dotyczą jakiegokolwiek z obszarów, o których mowa w art. 4a pkt 2 Prawa wodnego. Prawdziwe jest również zawarte w tekście studium na stronie 152 w pkt XI stwierdzenie, że na terenie miasta nie wyznacza się terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, gdyż dla płynących przez teren miasta rzek RZGW nie opracował materiałów, na podstawie których można, zgodnie z Prawem wodnym, takie tereny wyznaczyć.
Reasumując organ napisał, że uchwała nr XLIX/512/10 z dnia 25 lutego 2010 roku, która nie dotyczyła obszaru całego miasta oraz uchwała nr LI/389/2014 z dnia 30 października 2014 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych – zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. –zostały przedstawione Wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa i otrzymały pozytywną ocenę. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawny lub uprawnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 P.p.s.a.
Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż Sąd uwzględniając skargę, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., może stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu w całości lub w części.
Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało przedstawione powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż z mocy art. 94 ust. 1 u.s.g. istnieje ustawowe ograniczenie w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.
Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.
W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż skarga wywiedziona przez W. N. jest formalnie dopuszczalna i została wniesiona z zachowaniem terminu. Wniesienie skargi w sprawie zostało bowiem poprzedzone skierowaniem przez skarżącą do organu administracji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie skarżąca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała do organu w dniu 21 grudnia 2015 roku, zatem sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi ekspirował z dniem 19 lutego 2016 roku. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona, za pośrednictwem organu, w dniu 15 lutego 2016 roku.
Powołana już uprzednio ustawa planistyczna określa procedurę uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 10 i nast. u.p.z.p.). W szczególności przepisy tejże ustawy regulują właściwość i obowiązki organów uczestniczących w procesie planistycznym, kolejność podejmowania poszczególnych czynności, a w końcu także niezbędne elementy uchwały stanowiącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności, z uwagi na to, że Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), uwaga składu orzekającego winna być skupiona na przeanalizowaniu procedury planistycznej, mimo iż zarzuty skargi nie odnoszą się do tych zagadnień. Autorka skargi w jej argumentacji skupia się w pierwszej kolejności na podważeniu możliwości zaplanowania w studium zbiornika retencyjnego na nieruchomości stanowiącej jej współwłasność, co ogranicza prawo właściciela w zagospodarowaniu jego nieruchomości.
Przede wszystkim dostrzec wypada, iż Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 października 2014 roku stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/368/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 4 września 2014 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki z powodów merytorycznych. Wojewoda w motywach przywołanego rozstrzygnięcia nadzorczego zwrócił uwagę na brak zaplanowania stref ochronnych wokół turbin wiatrowych, brak wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania oznaczonych konkretnymi symbolami terenów, sprzeczność między zapisami tekstowymi, a rysunkami oraz negatywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatem uzyskało przymiot prawomocności. Z akt administracyjnych nie wynika by organ w niezbędnym zakresie ponowił procedurę planistyczną. Tymczasem uwzględniając rodzaj uchybień rozważyć należało powtórzenie procedury już od sporządzenia studium, czyli od czynności wymienionych w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Organ tych czynności nie podjął, co oprócz dokumentów załączonych do akt administracyjnych potwierdza także zestawienie czasowe między wydaniem przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego, a podjęciem kontestowanej w skardze uchwały. Dla przypomnienia rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 10 października 2014 roku, a studium uwarunkowań organ uchwalił w dniu 30 października 2014 roku. Upływ 20 dni kalendarzowych nie pozwolił na ponowienie w procedurze uchwalania studium uwarunkowań, określonych czynności. Jedyne co w tym okresie poczynił organ to wystąpił ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie, który ponownie (pismo z dnia 24 października 2014 roku) zajął negatywne stanowisko. Pomimo to organ podjął kwestionowaną w skardze uchwałę.
W tym miejscu podkreślić wypada, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 in fine u.p.z.p. w przypadku gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, zobowiązuje to uchwałodawcę do ponowienia w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawa i podjęcia czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. Powołany przepis posługuje się zwrotem "procedurę ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 roku, II SA/Kr 1718/11; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby, przy powtórnym wyłożeniu projektu uchwały, zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu nie będzie niezbędne (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 roku, II OSK 2517/12). Innymi słowy, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Tym samym, za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono parametry zabudowy dozwolonej na tym terenie (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 roku, II OSK 505/13, z dnia 5 października 2011 roku, II OSK 1435/11; z dnia 23 września 2011 roku, II OSK 1281/11).
Podsumowując powyższe i sięgając do treści prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że na skutek jego wydania niezbędne było dokonanie zmian w zapisach studium (na przykład w zakresie stref ochronnych wokół turbin i wskaźników zabudowy), co łączy się z koniecznością dokonania ponownych obwieszczeń i powtórzenia procedury począwszy od czynności przewidzianych w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, iż ustalenia studium określają przyszły sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zmiana przeznaczenia terenu będąca wynikiem uwzględnienia prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego winna zatem być podana do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez ponowienie wyłożenia projektu studium. Jak wskazano wcześniej organ nie podjął tych czynności, co przemawia za stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa wobec treści art. 28 ust. 2 in fine u.p.z.p.
W odniesieniu do negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podkreślić wypada, iż gdy uchwałodawca nie podzielał stanowiska organu opiniującego powinien wystąpić z zażaleniem na to postanowienie (art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.), a nie podejmować kontestowaną uchwałę. Jednocześnie, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie stanowi miejsca na polemikę ze stanowiskiem organu opiniującego.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2012 roku, II SA/Łd 30/12 oddalił skargę P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 roku, nr XLIX/512/10 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że skoro kwestionowana uchwała nie odnosiła się do terenu całego miasta, w jedynie do określonego jego fragmentu, to skarżący – P. N. będący współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się poza terenem objętym zapisami uchwały, nie miał interesu prawnego w jej kwestionowaniu, co przesądziło o oddaleniu jego skargi. Wbrew twierdzeniom skargi, z tego wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że skoro kwestionowana wówczas uchwała z dnia 25 lutego 2010 roku dotyczyła tylko ograniczanego obszaru miasta, to organ nie mógł na tej podstawie dokonać zmiany studium dla obszaru całego miasta. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie chociażby z tego powodu, że podstawą zainicjowania w niniejszej sprawie procedury planistycznej była uchwała nr III/9/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 23 grudnia 2010 roku o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego", zatem inny akt niż w przypadku uchwały z dnia 25 lutego 2010 roku.
Ponadto – wbrew argumentom autorki skargi – okoliczność, iż P. N. w terminie wyznaczonym przez organ złożył uwagi do projektu uchwały nie obligowało organu do ich uwzględnienia, a jedynie do ich rozważenia.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, które mają charakter merytoryczny, podkreślić wypada, iż wobec konieczności ponownego sporządzenia studium, ustosunkowanie się do nich jest przedwczesne.
Z opisanych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz przy zastosowaniu art. 94 ust. 1 u.s.g. i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. stwierdzając, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Konsekwencją natomiast uwzględnienia skargi było orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania zawarte w punkcie drugim wyroku, w którym Sąd postanowił na art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
LS