II SA/Łd 177/25

II SA/Łd 177/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-05-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1982/25 - Wyrok NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Dnia 8 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 roku sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. i A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w Ł. oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: u.s.g.; art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 195) – dalej: specustawa mieszkaniowa; Rada Miejska w Łodzi odmówiła ustalenia, na wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem wielostanowiskowym pod nazwą "N." wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi oraz drogami wewnętrznymi na częściach działek nr: [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł.
W uzasadnieniu podjętej uchwały Rada Miejska w Łodzi wskazała, iż o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji inwestorzy wystąpili za pośrednictwem Prezydenta Miasta Łodzi wnioskiem z dnia 28 października 2024 r., uzupełnionym na wezwanie organu w dniu 15 listopada 2024 r. W treści wniosku wskazano, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie historycznego zespołu budowlanego dawnej fabryki T., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Powierzchnia terenu planowanej inwestycji, którego granice przedstawiono na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, wynosi około 5.425,9 m2, z czego powierzchnia planowanej zabudowy nie przekroczy 3.082,20 m2 (56%). Maksymalny wskaźnik zabudowy 2,39, powierzchnia biologicznie czynna minimum 12,9%. Zgodnie z przedłożoną koncepcją urbanistyczno-architektoniczną projektowany budynek o maksymalnej wysokości 22 m, będzie miał 7 kondygnacji naziemnych oraz jedną kondygnację podziemną, w którym przewiduje się od 50 do 199 mieszkań o łącznej powierzchni użytkowej od 5.000 m2 do 9.429,8 m2. Wraz z wnioskiem inwestorzy przedłożyli także analizę powiązania planowanej inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu oraz jej charakterystykę, jak również wskazali na brak sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi oraz na zgodność planowanej inwestycji ze standardami, o których mowa w rozdziale 3 specustawy mieszkaniowej oraz lokalnymi standardami urbanistycznymi. Do wniosku załączono także stosowne oświadczenie, iż nie zachodzi kolizja inwestycji mieszkaniowej z inwestycjami, o których mowa w art. 4 pkt 1-13 ustawy, a które mają pierwszeństwo przed inwestycjami mieszkaniowymi. Powyższe odpowiadało wymogom określonym w art. 7 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 specustawy mieszkaniowej.
Dalej organ wskazał, że przedmiotowy wniosek wraz z informacją o możliwości składania uwag, ich formie, miejscu i terminie udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 20 listopada 2024 r. oraz w lokalnej prasie "[...]" w dniu 27 listopada 2024 r. Ponadto pismem z dnia 21 listopada 2024 r. powiadomiono właściwe podmioty uzgadniające i opiniujące, o których mowa w art. 7 ust. 12 i ust. 14 specustawy mieszkaniowej o możliwości przedstawienia stanowiska. W ustawowym 21 terminie wniosek uzyskał pozytywne opinie: Zastępcy Dyrektora Łódzkiego Ośrodka Geodezji działającego w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi (pismo z dnia [...] listopada 2024 r.), Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego w Łodzi działającego w imieniu Wojewody Łódzkiego (pismo z dnia [...] grudnia 2024 r.), Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodka Zamiejscowego w Ł. (pismo z dnia [...] listopada 2024 r.), Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (uchwała z dnia [...] grudnia 2024 r.), Łódzkiego Powiatowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w Łodzi ( pismo z dnia [...] grudnia 2024 r.). W zakreślonym terminie opinii nie wyrazili: Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi, Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co w myśl art. 7 ust. 13 specustawy mieszkaniowej jest równoznaczne z brakiem zastrzeżeń do wniosku. Ponadto złożony wniosek uzyskał pozytywne uzgodnienie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 3 grudnia 2024 r.) oraz Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi (pismo z dnia 28 listopada 2024 r.).
Rada Miejska w Łodzi stwierdziła, iż zarówno przeznaczenie projektowanego budynku, jego wysokość, intensywność planowanej zabudowy, jak i sposób zagospodarowania terenu inwestycji, w tym uzupełnienie pierzei ulicy [...], nie są sprzeczne z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjętego uchwałą z dnia 28 marca 2018 r., nr LXIX/1753/18, zmienioną odpowiednio uchwałą z dnia 6 marca 2019 r. , nr VI/215/19 oraz uchwałą z dnia 22 grudnia 2021 r., nr LII/1605/21. Jak wynika bowiem z postanowień Studium, teren planowanej inwestycji znajduje się w jednostce W2b – strefa wielkomiejska, zespoły zabudowy wielofunkcyjnej w dolinie rzeki [...] Dla wskazanego terenu maksymalna intensywność zabudowy - 2,5; minimalna powierzchnia biologicznie czynna – 5%; maksymalna wysokość zabudowy w zespołach zabudowy przemysłowej – w nawiązaniu do wysokości zabudowy historycznej – głównych brył budynków, bez uwzględniania części budynków stanowiących lokalne przewyższenia takich jak wieże i kominy, jednak nie wyżej niż 25 m, z dopuszczeniem przewyższeń ze względów uzasadnionych kompozycyjnie, nie wyżej niż 30 m. Organ stwierdził dodatkowo, iż wskazane we wniosku parametry planowanej inwestycji, z wyjątkiem wnioskowanej maksymalnej wysokości budynku, uwzględniają ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia 12 maja 2021 r., nr XLII/1302/21. Plan dopuszcza bowiem maksymalną wysokość nowej zabudowy do 16 m.
Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Łodzi, odmawiając ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, wskazała, iż podejmując uchwałę brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i sporządzonego na jego podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika konieczność ochrony wpisanego do rejestru zabytków zespołu pofabrycznego. Miedzy innymi poprzez ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy od strony przestrzeni publicznych, w tym ulicy [...], na 16 m, co miało na celu ochronę istniejącej zabudowy historycznej poprzez nawiązanie do wysokości głównych brył budynku, a także zagospodarowania przestrzennego jako świadectwa historii przemysłowej Ł. W ocenie Rady przedłożona koncepcja ingeruje w wygląd pierzei od strony ulicy [...], poprzez wnioskowaną wysokość budynku – 22 m, jak również poprzez nowoczesne elementy budynku, kontrastujące z poprzemysłową zabudową. Tym samym ingerencja w zabytkową, chroniona tkankę kompleksu pofabrycznego nie znajduje uzasadnienia do podjęcia uchwały o ustaleniu wnioskowanej przez inwestorów lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Kwestionując zasadność podjętej uchwały M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucały naruszenie art. 7 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z:
- § 2 ust. 2, § 4 ust. 1, ust. 2, § 23 ust. 1 pkt 5, § 15 ust. 2 i ust. 5 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi stanowiącego załącznik nr 7 do Statutu Miasta Łodzi przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 listopada 2019 r., nr XVI/666/19 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Łodzi;
- § 5 pkt 3 Statutu Miasta Łodzi w zw. z § 4 ust. 5 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi;
- § 14 ust. 1 pkt 1 Statusu Miasta Łodzi w zw. z § 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi;
- § 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych;
- § 28 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi w zw. z § 8 zdanie 1 Statutu miasta Łodzi;
- art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych,
które to naruszenia w ocenie strony skarżącej polegały na procedowaniu przez Radę Miejską w Łodzi projektu zaskarżonej uchwały na posiedzeniu nieprzygotowanym pod względem organizacyjnym, prowadzonym przez Przewodniczącego Rady w sposób uchybiający powadze sesji. Zakres powyższych naruszeń, o charakterze ustrojowym miał w ocenie skarżących istotny wpływ na podjęcie kwestionowanej uchwały.
Strona skarżąca zarzuciła nadto naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust 19 specustawy mieszkaniowej poprzez uzależnienie podjęcia uchwały od spełnienia bliżej nieokreślonych świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów, poprzez wyrażenie przez radnych oczekiwań "wniesienia wiana" przez inwestorów.
Z uwagi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących spółek solidarnie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik wnosił nadto o przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z załączonych do skargi dokumentów, na okoliczność wykazania zasadności stawianych zarzutów.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej wykazywał na przysługującą skarżącym spółkom legitymację procesową, wskazując w tym zakresie na powiązanie skarżących spółek ze spółkami macierzystymi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz K. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego terenu planowanej inwestycji. Pełnomocnik skarżących przedstawił obszerną argumentację, co do zasadności stawianych zarzutów naruszeń trybu procedowania projektu kwestionowanej uchwały przez Radę Miejską w Łodzi podkreślając w szczególności na brak umieszczenia projektu w porządku obrad w dniu 15 stycznia 2025 r., a tym samym brak podania porządku obrad do publicznej wiadomości; brak przekazania radnym projektu uchwały co najmniej 5 dni przed terminem wyznaczonej sesji; brak skierowania, bez uzasadnionej przyczyny, projektu uchwały pod obrady komisji ( w szczególności Komisji Planowania Przestrzennego i Komisji Transportu i Ruchu Drogowego); uniemożliwienie wnioskodawcom udziału w obradach komisji, tym bardziej, że jak wynika z protokołu obrad ich nieobecność została potraktowana jako przejaw lekceważenia Rady i stanowiła, zdaniem skarżących jedną z przesłanek podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca wskazywała nadto na wadliwe prowadzenie obrad przez Przewodniczącego Rady w szczególności poprzez brak reakcji na wystąpienie p.o. Dyrektora Biura Architekta Miasta prezentującego projekt uchwały w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi, które to wystąpienie w ocenie strony skarżącej postrzegać należy jak naruszające zasadę bezstronności urzędnika, przedstawiające nieprawdziwe informacje w zakresie upływu ustawowego terminu do podjęcia uchwały, mimo, że uchwała mogła zostać podjęta na kolejnej sesji w dniu 12 lutego 2025 r., jaki w zakresie położenia i parametrów planowanej inwestycji mieszkaniowej, w tym co do przesłaniania dominaty przestrzennej (istniejącej wieży fabrycznej) przez inwestycję.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosiła o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik organu odniósł się do każdego ze stawianych zarzutów skargi podkreślając, iż tryb procedowania złożonego wniosku, tak na etapie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Łodzi, jak i na etapie obrad Rady Miejskiej w Łodzi odpowiadał obowiązującemu prawu.
W dniu 8 maja 2025 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących spółek popierał wniesioną skargę oraz wywiedzione w niej zarzuty. Podkreślał, że całokształt istotnych naruszeń Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi winien skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie strony skarżącej radni nie mieli wiedzy, co do projektu, którego dotyczyły głosowane uchwały, a stronnicze zaprezentowanie tego projektu radnym przez p.o. Dyrektora Biura Architekta Miasta, miało wpływ na wynik głosowania. Pełnomocnik skarżących wnosił o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu – protokołu sporządzonego w formie aktu notarialnego, na okoliczność wykazania, że 60 dniowy termin, o którym mowa w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rozpoczął swój bieg od dnia 15 listopada 2024 r., to jest od momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku inwestorów z dnia 28 października 2024 r. Powyższe pełnomocnik skarżących wywodzi z treści art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej.
Obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi wnosił o oddalenie skargi argumentując, jak w udzielonej odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że w jego ocenie pomimo uzupełnienia porządku obrad Rady w dniu 15 stycznia 2025 r. o projekty uchwał w sprawie przedmiotowej inwestycji, tuż przed rozpoczęciem tych obrad, radni mieli możliwość zapoznania się z niezbędną dokumentacją, w tym z projektem planowanej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniły uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 stycznia 2025 r., nr XIII/326/25 o odmowie ustalenia, na wniosek w/w spółek, lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem wielostanowiskowym pod nazwą "N." wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi oraz drogami wewnętrznymi na częściach działek nr: [...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł.
Podstawę prawną podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: u.s.g. oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.) – dalej: specustawa mieszkaniowa, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie bowiem z art. 70 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących opracowania i uchwalania uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, o których mowa w przepisach ustawy zmienianej w art. 45, albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 2 pkt 3, 7 i 8, art. 7 ust. 7 pkt 7a, art. 17 ust. 4a-4d ustawy zmienianej w art. 45, które stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Wskazać na wstępie należy, że przysługująca spółkom M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 15 specustawy mieszkaniowej, który stanowi, iż skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g. może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. W myśl art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto stosownie do art. 16 ust. 1-2 specustawy mieszkaniowej do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skargę kasacyjną rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia jej wniesienia.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, iż skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zaskarżona uchwała lub zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej; 2) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.
Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy mieszkaniowej należy kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w myśl, którego kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Konkretny charakter podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, dotyczący konkretnej inwestycji mieszkaniowej wyklucza bowiem możliwość uznania tego rodzaju aktu za akt prawa miejscowego.
Natomiast odnośnie wymogu wykazania interesu prawnego we wniesieniu skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Przy czym związek ten polega na tym, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podkreśla się również, że reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Niemożność wykazania posiadania interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżące spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. są powiązane, tak osobowo, jak i kapitałowo ze spółkami macierzystymi, odpowiednio M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. oraz K. Sp. z o.o. z w Ł., którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym planowano realizację przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Jak wynika z akt sprawy skarżące spółki powołane zostały jako spółki celowe do realizacji inwestycji mieszkaniowej na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., a nadto są właścicielami praw do koncepcji zagospodarowania przedmiotowego terenu, stanowiącej podstawę wniosku z dnia 28 października 2024 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała o odmowie ustalenia, na wniosek skarżących lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej narusza indywidualny interes prawny skarżących, gdyż ma realny wpływ na możliwość wykonywania przez skarżące spółki przysługującego im ograniczonego prawa rzeczowego do gruntu, co w konsekwencji uprawniało je do wniesienia skargi do sądu.
Dalej przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że powołana na wstępie specustawa mieszkaniowa określa w sposób kompleksowy zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji" (art. 1 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Przy czym co wymaga podkreślenia, do postępowania określonego ustawą nie mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wprost wynika z art. 14 specustawy mieszkaniowej. Co również istotne, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej). Warunki formalne wniosku oraz niezbędne załączniki ustawodawca określił w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii przez organy określone w art. 7 ust. 12 oraz występuje o uzgodnienie do organów wskazanych w art. 7 ust. 14 ustawy, w terminie 21 dni. Nieprzekazanie opinii w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń (art. 7 ust. 13 ustawy), natomiast brak przedstawienia stanowiska w zakresie uzgodnienia poczytuje się jako dokonanie uzgodnienia (art. 7 ust. 15 specustawy mieszkaniowej). Następnie organ wykonawczy gminy przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej). Rada gminy podejmuje w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku uchwałę o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji lub o odmowie jej - biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej). Jeżeli uchwała o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, nie może być podjęta w terminie określonym w ust. 4, przewodniczący rady gminy jest obowiązany w tym terminie powiadomić inwestora, podając powody opóźnienia oraz wskazując nowy termin podjęcia uchwały, nie dłuższy jednak niż 30 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 4. (art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy uchwały - przekazuje ją inwestorowi wraz z informacją o nieprzedstawieniu opinii lub stanowiska w wyznaczonym terminie (art. 7 ust. 18 specustawy mieszkaniowej).
W sprawie bezsporne pomiędzy stronami postępowania, jak i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu rozpoznającego skargę, są te ustalenia, z których wynika, że wniesiony przez skarżące spółki w dniu 28 października 2024 r. wniosek, uzupełniony na wezwanie organu w dniu 15 listopada 2024 r., był kompletny i spełniał wszystkie wymagania formalne, określone w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej, co umożliwiało jego dalsze procedowanie. Nie jest również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, iż po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, w przewidzianym prawem terminie został on zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Łodzi (w dniu 20 listopada 2024 r.) oraz w lokalnej prasie "[...]" (w dniu 27 listopada 2024 r.) wraz z informacją o możliwości i formie, jak i terminie składania uwag, a sam wniosek uzyskał wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Nie ulega także wątpliwości, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących spółek, iż kwestionowana skargą uchwała podjęta została w przewidzianych prawem terminach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, wobec braku możliwości podjęcia uchwały w 60 dniowym terminie, o którym mowa art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, nastąpiło jego przedłużenie o kolejne 30 dni, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 7 ust. 5 ustawy, o czym pełnomocnik inwestorów został poinformowany pismem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 grudnia 2024 r. (doręczonym w dniu 2 stycznia 2025 r.). W piśmie tym wskazano na przyczyny, które uniemożliwiły podjęcie uchwały w podstawowym, 60 dniowym terminie, jak również poinformowano, iż projekt uchwały zostanie wprowadzony pod obrady Rady w terminie 90 dni od daty złożenia wniosku z dnia 28 października 2024 r. Wskazano jednocześnie, że najbliższa sesja Rady Miejskiej w Łodzi odbędzie się w dniu 15 stycznia 2025 r.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Sąd rozpoznający przedmiotową skargę dostrzega naruszenie art. 7 ust. 5 specustawy mieszkaniowej, bowiem powiadomienie pełnomocnika inwestorów o przedłużeniu terminu podjęcia uchwały nie nastąpiło w 60 dniowym terminie, od dnia złożenia wniosku, który upływał z dniem 27 grudnia 2024 r. Jednakże w ocenie Sądu stwierdzone w powyższym zakresie uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestionowana skargą uchwała z dnia 15 stycznia 2025 r. podjęta została przed upływem 90 dniowego terminu, który upływał z dniem 26 stycznia 2025 r.
Tym samym, argumentacja strony skarżącej, co do możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej na następnej sesji Rady Miejskiej w Łodzi, w dniu 12 lutego 2025 r. nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących spółek nie sposób uznać, iż ustawowy termin do podjęcia uchwały rozpoczął swój bieg od dnia 15 listopada 2024 r., co strona skarżąca wywodzi, jak wskazywał obecny na rozprawie pełnomocnik z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej. Z załączonych do skargi akt sprawy bezspornie wynika, iż wszelkie zmiany odnośnie do złożonego w dniu 28 października 2024 r. wniosku stanowiły jego uzupełnienie, zgodnie z uwagami zawartymi w wezwaniu organu z dnia 31 października 2024 r., nie zaś jego modyfikację. Modyfikacji złożonego wniosku nie stanowiły również składane do akt sprawy przez pełnomocnika inwestorów pisma z dnia 12 grudnia 2024 r. oraz z dnia 20 grudnia 2024 r.
Należało zatem stwierdzić, że określony przepisami specustawy mieszkaniowej tryb postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej został dochowany. Powyższe nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego skargę, jak też nie zostało skutecznie zakwestionowane przez stronę skarżącą.
Dalej wskazać należy, iż uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego, co jednak nie oznacza, że rada która ją podejmuje, może działać dobrowolnie, bez konieczności wskazania na konkretne, przekonujące przesłanki, którymi się kierowała podejmując uchwałę. Jak już bowiem wcześniej wskazano, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, rada przed podjęciem uchwały zobowiązana jest rozważyć stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy jednocześnie wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne. Zarówno powołany przepis, jak i żaden z pozostałych przepisów specustawy mieszkaniowej nie pozwala na stwierdzenie, że nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek określonych w ustawie, rada zobowiązana jest do podjęcia uchwały uwzgledniającej żądanie inwestora. Mimo, iż omawiana ustawa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany planu miejscowego, to ani nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła. Przepisy ustawy miały bowiem na celu poszerzenie spektrum środków przysługujących gminie w analizowanym zakresie, poprzez jak stanowi art. 5 ust. 3 ustawy, możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś udzielenia inwestorom instrumentu, za pomocą którego mogliby przymusić gminy do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji. Nawet więc pomimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, rada gminy władna jest odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jeśli występuje kolizja wniosku z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r.; II OSK 3942/19; z 24 listopada 2021 r., II OSK 1279/21; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21; z 7 lutego 2023 r., II OSK 658/.22; z 6 lipca 2023 r., II OSK 642/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanych orzeczeniach.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż jej podjęcie poprzedziła ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i sporządzonego na jego podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo, iż co pozostaje bezsporne pomiędzy stronami, charakter planowanej inwestycji, jaki wskazane parametry, w tym także wysokość projektowanego budynku, co jak się wydaje pozostaje jedną z zasadniczych kwestii spornych, obok kontrastujących z istniejącą historyczną zabudową, nowoczesnych elementów budynku, nie pozostają w sprzeczności z kierunkami obowiązującego Studium Zagospodarowania Miasta Łodzi dla tego terenu, Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe argumentowała koniecznością ochrony wpisanego do rejestru zabytków, zespołu pofabrycznego dawnego T., w tym w zakresie wyglądu pierzei od strony ulicy [...], poprzez nawiązanie do wysokości głównych brył budynku. Stanowisko to, pomimo niezasadnego nawiązania przez Radę również do postanowień obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania, pozostaje zgodne z kierunkami zagospodarowania tego terenu w Studium, które w zakresie zabudowy przestrzennej nakazuje uzupełnienie historycznej kompozycji przestrzennej w zespołach zabudowy poprzemysłowej na zasadzie kontynuacji charakterystycznych ciągów, układów zabudowy; zachowanie historycznej wysokości kształtującej sylwetę miasta; a w zakresie wskaźnika wysokości nowej zabudowy w zespołach poprzemysłowych, co do zasady nakazuje nawiązanie do wysokości zabudowy historycznej – głównych brył budynków, max. 25 m, w szczególnych okolicznościach 30 m. W ocenie Sądu przedstawione przez Radę uzasadnienie podjętej uchwały, mimo, iż zwięzłe w treści, niewątpliwie odnosi się do potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jako takie nie przekracza zdaniem Sądu granic uznania administracyjnego.
Natomiast, co do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z wskazanymi przez pełnomocnika skarżących przepisami Statutu Miasta Łodzi, Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do treści art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż Statut Miasta Łodzi jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 u.s.g.) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, to już takiego charakteru nie ma powoływany przez stronę skarżącą Regulamin Pracy Rady Miejskiej w Łodzi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż regulacje zawarte w regulaminie pracy rady gminy nie dotyczą problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz dotyczą kwestii związanych z organizowaniem pracy i obsługą rady gminy. Regulamin stanowi dokument wewnętrzny, którego naruszenie nie stanowi podstawy do orzeczenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy nie podnosi zaś tego dokumentu do rangi statutu ze sfery ustrojowej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174/95; wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., II SA 1525/00; wyrok WSA w Kielcach z 20 listopada 2013 r. , II SA/Ke 888/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do wskazanych unormowań Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi, co istotne w ocenie Sądu w dużej mierze zasadne, jednakże jako pozostające poza kontrolą sądu administracyjnego, pozostają bez wpływu na wynik sprawy.
Zamierzonego przez stronę skutku nie mogą również przynieść stawiane w skardze zarzuty, co do naruszenia § 8 zdanie 1, § 5 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 Statutu Miasta Łodzi. Powołane regulacje odnoszą się bowiem do ogólnych kwestii ustrojowych gminy, związanych z zakresem działania Miasta, jak i uprawnień i zakresu działania Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi oraz powołanych w ramach Rady komisji.
Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skargi, co do naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przepis ten zalicza się do przepisów prawa pracy określających status prawny pracowników samorządowych (art. 1 ustawy), a jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej.
Wbrew pełnomocnika skarżących w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 19 specustawy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji, w tym protokołu z sesji Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 stycznia 2025 r., mimo wypowiedzi niektórych radnych uczestniczących w obradach, nie wynika, aby wydanie pozytywnej dla inwestorów uchwały Rada uzależniała od uprzedniego spełnienia przez skarżących świadczeń, czy też warunków niewynikających z odrębnych przepisów.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Załączona do skargi jako dowód, obszerna dokumentacja odnosiła się w zasadzie do kwestii dotyczących przysługującego skarżącym spółkom interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, jak również do zarzucanych naruszeń, które jak już wcześniej wskazano odnosiły się do procedowania projektów uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z naruszeniem obowiązującego Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi. Powyższe okoliczności znajdowały odzwierciedlenie w przesłanej przez organ, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę dokumentacji sprawy. Stąd też Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Sąd postanowił dopuścić natomiast, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgłoszony przez pełnomocnika skarżących, na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. wniosek dowodowy z dokumentu – protokołu sporządzonego w formie aktu notarialnego, na okoliczność wykazania, że 60 dniowy termin, o którym mowa w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rozpoczął swój bieg od dnia 15 listopada 2024 r., to jest od momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku inwestorów z dnia 28 października 2024 r. Wynik dokonanej przez Sąd oceny powyższego wniosku przedstawiony został w treści niniejszego uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.