II SA/Łd 1711/03

II SA/Łd 1711/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rosińska
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska p.o.Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant referent stażysta Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. Spółka Jawna w O. na uchwałę Rada Gminy w O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. 1. stwierdza nieważność rysunku planu stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] w części odnoszącej się do działki oznaczonej nr ewid. 3035 w miejscowości S, 2. zasądza na rzecz Przedsiębiorstwa A. Spółka Jawna w O. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Łd l711/03
UZASADNIENIE
Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy w O. uchwaliła zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. .
S. K. , po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, zaskarżył powyższą uchwałę ,ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] , poz. [...], do Sądu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej jego działki w S. przy ul. A. 49 o nr ewid.3035 z uwagi na sprzeczność miedzy treścią skarżonej uchwały a oznaczeniami umieszczonymi na stanowiącym jej integralną część rysunku planu, będącym załącznikiem nr l do uchwały. W ocenie skarżącego na rysunku planu zostały naniesione oznaczenia takie jak np. kościół, sklep, które oddając istniejący stan faktyczny pozostają w sprzeczności z założeniami uchwały. Ponadto § 18 uchwały wskazuje wyraźnie na możliwość prowadzenia na działce nr geod. 3035 działalności gospodarczej w postaci usług związanych z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, zatem oznaczenie na rysunku planu tejże działki jako sklep jest sprzeczne z treścią uchwały. Stan taki według skarżącego narusza jego interes , ponieważ uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu sklepowego na bar.
W odpowiedzi na skargę z dnia 31 grudnia 2003 r. Gmina O. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, iż pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem planu nie ma sprzeczności.
Zgodnie z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie sporządzania zmian do planu , ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały Rady Gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Plan wyodrębnia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej oznaczone na rysunku planu symbolem MN//ML/. W treści uchwały w części opisowej są określone nakazy i zakazy w poszczególnych jednostkach planistycznych. Rysunek planu uściśla zapisy tekstu planu podając funkcję uzupełniającą. Działka nr 3035 położona w S. została zabudowana budynkiem usługowym, dojazdem i
przyłączami instalacyjnymi. Uchwalona zmiana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala dla działki następujące zasady i warunki kształtowania zabudowy:
1) maksymalna wysokość zabudowy budynków gospodarczych i usługowych - jedna kondygnacja,
2) nachylenie połaci dachu 25 %-minimum i 45 -maksimum
Ponadto jako przeznaczenie dopuszczalne plan ustala usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej, związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców, wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Zgodnie z tym planem , Wójt Gminy udzielił S. K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku sklepowego o funkcję mieszkalną.
Do odpowiedzi na skargę załączono także Opinię Biura Rozwoju w Ł. - autora opracowania zmian do planu z której wynika ,że jedyną funkcją uzupełniającą na przedmiotowej działce jest sklep .
Wnosząc o oddalenie skargi Gmina O. podniosła ponadto, iż stosownie do treści art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta w okresie gdy skarżący nie był właścicielem działki w S. przy ul. A. 49 i z tego powodu nie mogła naruszać jego interesu prawnego. Po rozpoczęciu procedury opracowywania zmian do planu zagospodarowania przestrzennego wykonano inwentaryzację układu funkcjonalno-przestrzennego terenu objętego zmianą planu. Z inwentaryzacji wynikało, że na powyższej działce znajduje się sklep spożywczy. Po wyłożeniu planu do publicznego wglądu ówczesny właściciel działki -Gminna Spółdzielnia " Samopomoc Chłopska " w O. nie złożyła protestu ani zarzutu do planu. Wobec powyższego zaakceptowała ustalenia projektu planu.
Skarżący nabywając działkę miał możliwość zapoznania się z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. Przy uchwalaniu zmian do planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy podjęła uchwałę na właściwej podstawie prawnej tj. ustawie o samorządzie gminnym , ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i z zachowaniem wymaganej przepisami procedury. Również organ nadzoru nie stwierdził naruszeń prawa w tym zakresie przez organy gminy. Zaskarżona uchwała została należycie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] . Zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zostały dokonane w granicach władztwa planistycznego gminy. Kształtowanie sposobu zagospodarowania obszaru podlegające temu władztwu, nie stanowi naruszenia interesu ani uprawnień skarżącego.
Ponadto w odpowiedzi na skargę Gmina O. wskazała na możliwość odrzucenia skargi z uwagi na fakt, iż skarżący przed wniesieniem skargi w przedmiotowej sprawie , złożył uprzednio skargę do NSA na decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] odmawiającą P. A. Spółka Jawna wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego pawilonu sklepowego na bar . Pomiędzy złożonymi do NSA skargami zachodzi podobieństwo podstawy faktycznej żądań i żądania ochrony prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.97 § l i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.l271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak wynika z akt sprawy - skargi, odpowiedzi na skargę i innych pism ,skarżący spełnił formalny wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wniósł skargę w terminie. Zaskarżenie do Sądu decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy O. o odmowie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania części lokalu sklepowego na bar nie pozbawiało skarżącego prawa do zaskarżenia określonych postanowień uchwały Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy O. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] ,poz.[...] -na marginesie należy wskazać, że w podstawie prawnej uchwały wskazano pomyłkowo niewłaściwy rok wydania tekstu jednolitego ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.). Prawo do zaskarżenia, naruszających czyjeś interesy prawne lub uprawnienia, uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej jest prawem odrębnym od prawa zaskarżania decyzji administracyjnych, wydawanych w innym trybie i na innych podstawach prawnych. Nie zachodzi także w tych przypadkach tożsamość przedmiotu zaskarżenia, czym innym jest bowiem zaskarżenie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu sklepowego a czym innym, jakościowo i treściowo, zaskarżenie podejmowanej w szczególnym ustawowym trybie, uchwały zmieniającej miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego i zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące .
Prawa do zaskarżenia tej uchwały nie pozbawia też skarżącego fakt, że właścicielem działki nr ewid.3035 w S. przy ul. A. 49 stał się już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały a ówczesny właściciel - Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska " w O. - nie składała protestów ani zarzutów do projektu zmiany planu. Publiczne prawo podmiotowe do zaskarżania uchwał organów gminy naruszających interes prawny lub uprawnienie nie jest ograniczone ramami czasowymi (te ramy wynikają dopiero z ustawowego trybu ich zaskarżania) i nieuczestniczenie we wcześniejszym etapie ich przygotowywania i uchwalania - prawa tego nie pozbawia. Warunkiem jak wskazano, wniesienia skargi na uchwałę jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący istnienie naruszenia interesu prawnego wykazał a wyjaśnienia złożone na rozprawie przez pełnomocnika Rady Gminy potwierdziły zasadność skargi. Jednocześnie , w związku z art.87 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,poz.717 ),orzekanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe.
Na wstępie należy wyjaśnić , że ustawowo określony tryb przygotowywania i uchwalania zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania został przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zachowany.
Działka skarżącego znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu stanowiącego załącznik nr l do zaskarżonej uchwały symbolem 62 MN. Z treści § 18 zaskarżonej uchwały wynika ,że m.in. dla terenu tak oznaczonego plan m.in. ustala:
l/adaptację, modernizację, rozbudowę oraz wymianę istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, gospodarczej i letniskowej, 2/ realizację nowej zabudowy jednorodzinnej na podstawie określonych zasad i warunków podziału nieruchomości, 3/ dla terenów rozbudowywanej i nowej zabudowy mieszkaniowej plan ustala zasady i warunki kształtowania zabudowy dotyczące jej maksymalnej wysokości, nachylenia połaci dachu, dopuszczalnego materiału dla dachów i jednolitej kolorystyki dachów, 4 / plan ustala także wielkość powierzchni biologicznie czynnej oraz 5/ jako przeznaczenie dopuszczalne plan przewiduje : l/ budynki gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące do 35 m2 powierzchni użytkowej, 2/garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, 3/ usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. Na rysunku planu na terenie działki skarżącego znajduje się oznaczenie " sklep " a , jak wynika z odpowiedzi na skargę, oznaczenie to jest wynikiem inwentaryzacji układu funkcjonalno-przestrzennego terenu na etapie procedury zmierzającej do zmiany planu. W czasie tej inwentaryzacji na działce znajdował się sklep spożywczy.
W myśl art.8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy a rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. W związku z powyższym wymóg niesprzeczności obu części planu - treści uchwały i rysunku planu jest oczywisty (określenie "integralny" oznacza "nierozerwalnie związany z całością, stanowiący całość, nienaruszalny, całkowity", Słownik Języka Polskiego PWN. Tom I, Warszawa 1978 ,s.797.).
W rozpoznawanej sprawie organy gminy (najpierw Wójt Gminy O. w decyzji odmawiającej zgody na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu na sklep i w wielu innych pismach skierowanych do skarżącego a następnie Rada Gminy w odpowiedzi na skargę i w wyjaśnieniach na rozprawie) uznały że jedynym dopuszczalnym, w świetle postanowień zmienionego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. , sposobem użytkowania gospodarczego działki jest sklep. To stanowisko dodatkowo "wzmocniono" powołaniem się na " opinię urbanistyczną " dotyczącą działki nr 3035 w S. sporządzoną przez Dyrektora Biura Rozwoju w Ł. . W opinii tej, powtarzającej przepis art.8 pow. ustawy i ustalenia planu wynikające z treści uchwały wyjaśniono dodatkowo, że rysunek planu uściśla zapisy tekstu planu podając funkcję uzupełniającą - w tym przypadku funkcja ta została określona jako sklep. Wyjaśniono również, że bary, kawiarnie, hotele itp. obiekty są określone i pokazane na rysunku planu i są zlokalizowane w innym obszarze miejscowości S. .
W tym ostatnim zakresie opinia jak i interpretacja organów gminy O. dotycząca rysunku planu w odniesieniu do działki o nr ewid.3035 pozostaje istotnie w sprzeczności z ustaleniami § 18 uchwały Nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma możliwości prawnej wydawania , wzorem Trybunału Konstytucyjnego, orzeczeń interpretacyjnych . Nie mogąc zatem wskazać i przyjąć za jedynie zasadny takiego sposobu interpretacji rysunku planu w odniesieniu do działki nr 3035, ozn. jako sklep, który nie byłby sprzeczny z postanowieniami § 18 zaskarżonej uchwały należało uznać zasadność skargi.
Uznawanie, wynikłego z inwentaryzacji, przeznaczenia działki skarżącego na sklep i wynikłego stąd oznaczenia "sklep" na rysunku planu, za jedyną możliwą funkcję uzupełniającą ,narusza postanowienia powołanego § 18 ust.5 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania gminy O. ustalającego dla terenu ozn. symbolem 62 MN jako przeznaczenie dopuszczalne m.in. usługi przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego, a tym samym narusza przepis art.8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i interes prawny skarżącego. Uzyskał on uprzednio zgodę na zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę pawilonu sklepowego na cele mieszkalne a jego obecne zamierzenie gospodarcze, którego realizacji mu odmówiono z powołaniem na postanowienia rysunku planu - prowadzenie baru w części pawilonu sklepowego - w pełni odpowiada , wskazanemu w treści uchwały jako dopuszczalne, przeznaczeniu terenu (usługi związane z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców).
Okoliczność , że bary, kawiarnie, hotele są określone i pokazane na rysunku planu dotyczącym innego obszaru miejscowości S. , nie może w świetle powołanych ustaleń planu dopuszczających - pod pewnymi warunkami - także inne, niż mieszkaniowe i letniskowe. przeznaczenie działek na obszarze ozn. symbolem 62 MN - prowadzić do przypisywania działce nr 3035 jako jedynej funkcji uzupełniającej - funkcji "sklep" i do negowania możliwości użytkowania tej działki na cele z planem zgodne - w tym przypadku prowadzenie baru w części pawilonu sklepowo-mieszkalnego .Dodać należy, że z wyjaśnień na rozprawie mogłoby wynikać , że także rezygnacja z funkcji "sklep" byłaby z planem niezgodna i że z planem niezgodne byłoby prowadzenie na innych działkach działalności gospodarczej (dopuszczonej przecież jako uzupełniająca) w obszarze ozn. symbolem 62 MN. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności, jego uchwalanie jest wyrazem władztwa planistycznego gminy. Dążenie do wykorzystywania oznaczonej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu zawartymi w treści uchwały władztwa tego nie narusza. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, podlegać może ustawowym ograniczeniom w tym ograniczeniom wynikającym z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest zarazem prawem umocowanym konstytucyjnie i podlega ochronie (art.64 Konstytucji RP). Oznaczenie przeznaczenia działki na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób, który narusza ustawowo ustaloną integrację obu części planu i uniemożliwia zastosowanie do niej ustaleń wynikających z opisowej części planu , prowadzi także - poprzez naruszenie art. 8 powoływanej ustawy - do naruszenia prawa własności .
Zważywszy zatem, że zaskarżony rysunek planu stanowiący załącznik nr l do uchwały Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] w części odnoszącej się do działki ozn. nr ewid.3035 w miejscowości S. naruszał prawo, należało - na podstawie art.147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.l270 ) stwierdzić w tym zakresie jego nieważność.
Z uwagi na przedmiot skargi brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art.97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.).