II SA/Łd 171/22

II SA/Łd 171/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1622/22 - Wyrok NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 8 pkt 2 lit. a, art. 8a
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 237, art. 238
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 8 ust. 1, ust. 2, art. 32 ust. 1, ust. 2, art. 193
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 7a par. 1, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. H. i M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r., znak [...]. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K.H. i M. H., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "K.p.a.", art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.p.p.u.w.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), orzekło o 1. uchyleniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r., znak [...] w części dotyczącej określenia terminów oraz sposobu wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych, a także pouczenia, że obowiązek ich wnoszenia obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości i w tym zakresie o umorzeniu umorzyć postępowanie pierwszej instancji, 2. w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zaskarżona decyzja pozostała w mocy.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz K. działając na podstawie art. 6 ust 1, w związku z art. 7 ust 2 u.p.p.u.w. oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a., wydał dnia [...] r., decyzję administracyjną znak [...], w której orzekł o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w K., w obrębie [...] przy ulicy A 9, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0645 ha, dla której Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], określanej dalej także w skrócie jako "nieruchomość", na rzecz Gminy K. przez okres 20 lat, w wysokości 553,86 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt trzy złote osiemdziesiąt sześć groszy), począwszy od 2019 roku, płatnych w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z tym że opłata za rok 2019 płatna jest w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Ponadto w decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, opłatę należną za rok 2020 wnosi się w terminie do dnia 30.06.2020 r. oraz, że obowiązek wnoszenia opłaty przekształceniowej obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości, w odniesieniu do której istnieje roszczenie o opłatę, przez okres pozostały do jej wnoszenia.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] roku Państwo K.H. i M.H. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Wówczas opłata za użytkowanie wieczyste nie została naliczona, gdyż została uiszczona z góry za 99 lat użytkowania wieczystego przez poprzednich użytkowników wieczystych, o czym mówi zapis w akcie notarialnym § 4 aktu notarialnego Rep [...] z dnia [...] roku. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie z art. 1 i 2 u.p.p.u.w. użytkowanie wieczystego niniejszej nieruchomości z dniem 01.01.2019 r. przekształciło się w prawo własności. Organ I instancji wskazał, że według art. 8 w.w. u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia opłaty nie wnoszą: osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe w przypadku, gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Państwo K. i M.H. nie podlegają zwolnieniu z wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia, gdyż nabyli użytkowania wieczyste na podstawie umowy sprzedaży Rep. [...].
Organ pierwszej instancji podniósł, że według art. 21 ust 2a u.p.p.u.w., jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.", na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. W dniu [...] r., zawiadomieniem znak: [...], Burmistrz K. ustalił stawkę procentową w wysokości 1,0 % w celu naliczenia opłaty za użytkowanie wieczyste oraz opłatę roczną w kwocie 553,86 zł, Państwo H. odebrali powyższe zawiadomienie w dniu 22.11.2019 r.
Pismem z dnia 04.12.2019 r., Państwo K. i M.H. wnieśli o uchylenie powyższego zawiadomienia. Burmistrz K. przesłał przedmiotowe wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.
SKO w Ł. w dniu [...] r., orzeczeniem znak: [...] orzekło, że ustalenie przez Burmistrza stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] jest nieuzasadnione.
Od powyższego orzeczenia Gmina K. pismem z dnia 18.02.2020 r., złożyła sprzeciw do Sądu Rejonowego w B. Wniesienie sprzeciwu przez Gminę skutkowało utratą mocy orzeczenia SKO, stosownie do art. 80 ust. 3 u.g.n. i przejścia sprawy na etap postępowania sądowego.
Organ pierwszej instancji wskazał w dalszej kolejności, że w postępowaniu sądowym dochodzi do zmiany ról procesowych - użytkownik wieczysty, niezależnie od tego, kto wniósł sprzeciw od orzeczenia, uzyskuje status procesowy powoda, a tym samym jest zobowiązany do uiszczenia opłaty sądowej od pozwu, przy czym za pozew uważa się wniosek złożony do SKO (o ustalenie niezasadności opłaty przekształceniowej). Przewodniczący I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w B. zarządzeniem z dnia 17.04.2020 r., sygn. akt: I C 213/20 zwrócił pozew, to znaczy, że zwrócił małż. H. ich wniosek o ustalenie, że nieuzasadnione jest ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
W konsekwencji w ocenie organu pierwszej instancji należało przyjąć, że ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste przez właściciela nieruchomości jest wiążące, gdyż użytkownicy wieczyści nie dopełnili obowiązków formalnych na etapie sądowym.
Zgodnie z art. 1 ust 1 u.p.p.u.w. ustawy z dniem 01.01.2019 r. prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w K., w obrębie [...] przy ulicy A 9, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], przekształciło się w prawo współwłasności tej nieruchomości.
Powyższe przekształcenie zostało potwierdzone wydaniem w dniu [...] r. zaświadczenia znak:. [...]. Zaświadczenie o przekształceniu zostało doręczone stronom w dniu 27.09.2021 r.
Zgodnie z art. 4 ust 4 ww. u.p.p.u.w. w zaświadczeniu informuje się m.in. o wysokości i okresie wnoszenia opłaty przekształceniowej. W przedmiotowym zaświadczeniu opłata przekształceniowa została ustalona na kwotę 553,86 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt trzy złote osiemdziesiąt sześć groszy), płatną przez okres 20 lat na rzecz Gminy K.
W zaświadczeniu zawarto pouczenie, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w nim informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do Burmistrza K., terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. W dniu 29.09.2021 r., z zachowaniem terminu ustawowego wpłynął wniosek K. i M.H. o ustalenie wysokości i okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji i ustalenie, że opłata przekształceniowa jest nienależna zgodnie z prawomocnym i obowiązującym orzeczeniem SKO w Ł.
Organ pierwszej instancji podniósł, że przy ustalaniu opłaty przekształceniowej byli użytkownicy wieczyści nie mogą powoływać się na orzeczenie SKO, gdyż utraciło ono moc wskutek wniesienia sprzeciwu. Organ I instancji wskazał przy tym, że pogląd prawny wyrażony w orzeczeniu przez SKO jest sprzeczny z orzecznictwem powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.11.2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 1803/20, w którym wyrażono pogląd, że obowiązujące przepisy ustawy nie przewidują, aby uzyskanie prawa do zwolnienia z opłaty, o którym mowa w art. 8 ustawy, mogło powstać na skutek umowy cywilnoprawnej, w tym umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. nie pozostawia wątpliwości, że tylko osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, opłaty za przekształcenie nie wnoszą.
Mając powyższe na uwadze, organ ustalił roczną opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz terminy wnoszenia opłaty.
Od powyższej decyzji K.H. i M.H., określani dalej łącznie jako "skarżący", złożyli odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz braku dokładnego wyjaśnienia tego stanu bez wykorzystania wszystkich dostępnych środków oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 6, 7, 8 pkt 2 lit. a oraz 8a u.p.p.u.w. oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że ustalona przez Burmistrza K. kwota została określona nieprawidłowo i całkowicie bezzasadnie oraz bezprawnie. Skarżący wskazali także, że w przypadku następców prawnych osób, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, brak jest podstaw do ograniczenia na zasadzie analogii z przypadkami wskazanymi w art. 8 ust. 2 lit. b u.p.p.u.w. prawa do nieodpłatnego przekształcenia jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym czyli spadkobierców, z wyłączeniem nabywców prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy. Skarżący podkreślili przy tym, że wskutek wniesienia jednorazowo opłaty za cały okres użytkowania wieczystego, roszczenie właściciela gruntu wobec użytkownika wieczystego z tytułu wynagrodzenia za korzystanie z tego gruntu zostało zaspokojone w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku, znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminów oraz sposobu wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych, a także pouczenia, że obowiązek ich wnoszenia obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zaskarżona decyzja pozostawiona została w mocy.
Organ II instancji odnosząc się do stanu prawnego będącego podstawą zaskarżonej decyzji wskazał, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w.). W myśl art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w. dokumentem potwierdzającym to przekształcenie, stanowiącym podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, jest zaświadczenie, które w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (pkt 3). Potwierdza się w nim przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty. Stosownie do wzmiankowanego już art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w., będącego zasadniczą podstawą prawną rozpatrzenia niniejszej sprawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę (chodzi o roczną opłatę przekształceniową, o której mowa też w art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w.).
Organ II instancji wskazał także, że w art. 8 u.p.p.u.w. ustawodawca określił zamknięty katalog wyłączeń z obowiązku uiszczania ww. opłaty, m.in. w myśl pkt 2 lit. a tego przepisu za przekształcenie opłaty nie wnoszą osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.
Organ II instancji podniósł, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, że przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, w piśmie z dnia [...] r. znak: [...], prawidłowo doręczonym współwłaścicielom działki nr [...] w obrębie [...] miasta K., Burmistrz K. ustalił w trybie art. 21 ust. 2 i 2a u.p.p.u.w. stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu (1%) oraz - konsekwentnie - wysokość tej opłaty (553,86 zł), która następnie posłużyła mu jako podstawa wymiaru rocznej opłaty przekształceniowej. Konieczność dokonania tych czynności wywiódł z faktu, że wobec jednorazowej zapłaty opłat rocznych za cały okres użytkowania wieczystego przez poprzedników prawnych K. i M. H., przy ustanowieniu tego prawa, na dzień przekształcenia nie była ustalona stawka procentowa i nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość tej opłaty została ustalona z uwzględnieniem art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień 1 stycznia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.
Kolegium w dalszej kolejności wskazało, że aktualni współwłaściciele gruntu zaskarżyli powyższe czynności w trybie uregulowanym w art. 77-81 u.g.n., do którego odsyła art. 21 ust. 2 u.p.p.u.w., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu ich wniosku, wydało orzeczenie z dnia [...] r. nr [...], w którym stwierdziło, że ustalenie przez Burmistrza K. zarówno stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jak i samej opłaty, jest nieuzasadnione. Burmistrz K. nie zgodził się z tym stanowiskiem i w terminie określonym w art. 80 ust. 1 u.g.n. wniósł sprzeciw od orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w B. Wskutek tego zaskarżone orzeczenie utraciło moc (art. 80 ust. 3 u.g.n.), a sprawa ustalenia stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została przekazana do wskazanego sądu powszechnego. Postępowanie cywilne w tej sprawie zostało zaś prawomocnie zakończone zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w B. z dnia 17 kwietnia 2020 r. sygn. akt I C 213/20 o zwrocie pozwu, czyli wniosku K.H. i M.H., złożonego do Kolegium w oparciu o art. 78 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 u.p.p.u.w. (zob. art. 80 ust. 2 u.g.n.).
Organ II instancji stanął na stanowisku, że przedstawione okoliczności prowadzą do uznania, że zakwestionowane uprzednio przez Kolegium czynności Burmistrza K., polegające na ustaleniu stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] w obrębie [..] miasta K., odzyskały skuteczność prawną. Jak bowiem podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt V CSK 147/15 (publ. www.sn.pl), z mocy art. 130 § 2 ustawy z dnia 17 kwietnia 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.) zwrócony pozew nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a tym samym jeżeli w sprawie o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (analogicznie - w sprawie ustalenia tej opłaty w trybie art. 21 ust. 2 i 2a u.p.p.u.w.) użytkownik wieczysty nie uzupełnia braków formalnych pozwu, którym jest wniosek kierowany przez niego do kolegium, to jest to wyrazem jego rezygnacji ze skontrolowania zaproponowanej przez właściwy organ opłaty (art. 78 ust. 3 u.g.n.).
Kolegium stwierdziło, że współwłaściciele gruntu będącego przedmiotem postępowania nie spełniają ustawowych przesłanek zwolnienia od obowiązku ponoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, w szczególności wymienionych w art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. Nie są bowiem osobami fizycznymi ani spadkobiercami osób fizycznych, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, od których nabyli to prawo na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. Rep. [...].
Kolegium uznało, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której organ pierwszej instancji wykroczył poza wynikające z treści art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. granice rozstrzygnięcia uregulowanej w nim sprawy administracyjnej. Dotyczy to mianowicie tej części decyzji, w której Burmistrz K. dodatkowo orzekł o terminach i sposobie wnoszenia opłat rocznych za poszczególne lata, a także wskazał, że obowiązek ich wnoszenia obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie tylko jest pozbawione podstawy prawnej, ale też całkowicie zbędne, w sytuacji gdy objęte nim kwestie są unormowane w przepisach u.p.p.u.w. i nie wymagają władczej konkretyzacji w decyzji administracyjnej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący zaskarżyli decyzję Kolegium w całości i zarzucili tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie, obrazę przepisów postępowania obrazy przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i w konsekwencji nie odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, a ponadto naruszenie prawa materialnego tj. art. 8a u.p.p.u.w., poprzez naruszenie reguły wynikającej z tego przepisu poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że treść tego artykułu stanowi "hipotezę" dotyczącą "innych stanów faktycznych niż występujący w niniejszej sprawie" oraz ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w prawo własności z pominięciem obowiązku zakreślonego art. 8a u.p.p.u.w.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz nakazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących.
W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że w dniu 17 grudnia 2002 roku nabyli użytkowanie wieczyste nieruchomości od P. i J. małż. M. wraz z opłatami rocznymi za cały okres użytkowania wieczystego, na długo (16 lat wcześniej) przed uchwaleniem i wprowadzeniem w życie ustawy przekształceniowej. Skarżący wskazują, że art. 8 ust. 2 lit. a) u.p.p.u.w. ma w stosunku do nich zastosowanie oraz, że w przypadku następców prawnych osób, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, brak jest podstaw do ograniczenia na zasadzie analogii z przypadkami wymienionymi w art. 8 ust. 2 lit. b prawa do nieodpłatnego przekształcenia jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym (spadkobierców), z wyłączeniem nabywców prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy. Skarżący podkreślili, że wskutek wniesienia jednorazowo opłaty za cały okres użytkowania wieczystego, roszczenie właściciela gruntu wobec użytkownika wieczystego z tytułu wynagrodzenia za korzystanie z tego gruntu zostało całkowicie i w pełni zaspokojone.
Skarżący wskazali także, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została dokonana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skarżący powołali się także na zmianę przepisów u.p.p.u.w., a mianowicie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Skarżący podnieśli także, że wobec uiszczenia całej należności za użytkowanie wieczyste skarżący są bezprawnie zobowiązywani do nieuzasadnionego podwyższania opłat i uzyskiwania przez gminę nieuzasadnionych korzyści, a nawet do bezprawnego nierozliczenia ze skarżącymi opłaty wniesionej za cały okres użytkowania wieczystego zwaloryzowanej według tych samych zasad co aktualizacja tych opłat.
Skarżący dodatkowo w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. skierowanym do Sądu, wnieśli o uwzględnienie treści art. 8a u.p.p.u.w.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna z przyczyn wskazanych niżej.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach w.w. kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zauważyć należy, iż skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wedle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
W niniejszej sprawie Burmistrz K. działając na podstawie art. 6 ust 1, w związku z art. 7 ust 2 u.p.p.u.w. oraz art. 104 § 1 i 2 K.p.a., wydał dnia [...] r., decyzję administracyjną, znak [...], w której orzekł o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w K., w obrębie [...] przy ulicy A 9, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0645 ha, dla której Sąd Rejonowy w B. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K.H. i M.H. orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r., w części dotyczącej określenia terminów oraz sposobu wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych, a także pouczenia, że obowiązek ich wnoszenia obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości i w tym zakresie o umorzeniu postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej ustalenia wysokości i okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie na podstawie decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w K. dnia [...] roku, znak [...], orzeczono o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat J.M. działki położonej w K. nr [...] o powierzchni 649 m² z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego (nieruchomość). W decyzji tej określono, że opłata roczna za użytkowanie wskazanej wyżej działki wynosić będzie 129,80 zł oraz że opłata roczna za użytkowanie wskazanej wyżej działki winna być wpłacona z góry za 99 lat przed spisaniem umowy notarialnej w łącznej kwocie 12.850 zł.
W wykonaniu wskazanej wyżej decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste, dnia [...] roku sporządzony został akt notarialny, nr [...] - umowa użytkowania wieczystego, na podstawie której prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte przez P. i J. małż. M. na prawach wspólności ustawowej. W § 2 tego aktu wskazano, że użytkowanie wieczyste ustanawiane jest na okres 99 lat, to jest do 9 marca 2081 roku, zaś w § 4 znajduje się oświadczenie, że opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego za cały okres 99 lat w łącznej kwocie 12.850 zł zostały zapłacone. Powyższe niechybnie oznacza, że poprzedni użytkownicy wieczyści (poprzednicy prawni stron postępowania administracyjnego) uiścili opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w pełnej wysokości za cały okres trwania użytkowania wieczystego, co jest okolicznością bezsporną.
Na podstawie umowy sprzedaży dnia [...] roku, nr Rep. [...], strony postępowania administracyjnego (K.H. i M.H.) nabyły od P. i J. małż. M. prawo użytkowania wieczystego. W tym miejscu Sąd podkreśla, że prawo użytkowania wieczystego zostało "nabyte" z opłatami rocznymi uiszczonymi za cały okres użytkowania wieczystego, czyli za 99 lat, a więc nabycie nastąpiło bez obciążeń finansowych w postaci opłat rocznych, co, zgodnie z zasadami obrotu rynkowego, bez żadnych wątpliwości nie pozostało bez wpływu na cenę sprzedaży oraz na ewentualne inne skutki z tym nabyciem związane.
Orzekając w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę (art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w.), a wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w.). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 u.p.p.u.w.).
Jednocześnie organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu, który wprowadza zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej, a mianowicie art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w., stosownie do treści którego za przekształcenie opłaty nie wnoszą osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.
Zasadniczy problem, który pojawia się w niniejszej sprawie, sprowadza się do wykładni art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w., a mianowicie czy przepis ten obejmuje wyłącznie wskazane w nim podmioty czyli osoby fizyczne lub ich spadkobierców w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, czy również nabywców użytkowania wieczystego od wskazanych wyżej osób na podstawie umowy.
Sąd w niniejszym składzie ma pełną świadomość tego, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się pogląd, iż przepis art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. ze względu na to, iż stanowi on wyjątek od obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej, powinien być interpretowany w sposób wąski, to znaczy, że zwolnione z tego obowiązku są tylko te osoby, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego oraz spadkobiercy takich osób (Wyrok NSA z 28.04.2022 r., I OSK 2382/21, CBOSA). W orzecznictwie znaleźć można pogląd, że katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów u.p.p.u.w. Inne podmioty, niezależnie od tego, czy ciążył na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, są zaś bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu (Wyrok WSA w Łodzi z 2.09.2021 r., II SA/Łd 637/21, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższych poglądów.
W ocenie Sądu za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w., której rezultatem jest wyłączenie zwolnienia od obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej w sytuacji, gdy obecny użytkownik wieczysty nabył użytkowanie wieczyste na podstawie umowy od użytkownika wieczystego będącego osobą fizyczną, który wniósł jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Wynika to z przyczyn, o których mowa niżej.
Nie ulega wątpliwości, że sprzedaż prawa użytkowania wieczystego, do którego stosownie do przepisu art. 237 Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy o przeniesieniu własności, nie ma charakteru nabycia pod tytułem ogólnym, a jest formą następstwa prawnego pod tytułem szczególnym. Nabywca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki swego poprzednika prawnego. Warto na marginesie zauważyć, że stosownie do art. 238 K.c. wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną.
Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie (np. Wyrok NSA z 10.01.2014 r., II FSK 381/12, CBOSA), w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07, LEX nr 531916; wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, LEX nr 595821; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007/5/112; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i nast.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; R. Mastalski, Wprowadzenie do prawa podatkowego, Warszawa 1995, str. 106).
W ocenie Sądu oparcie się w przedmiotowej sprawie wyłącznie na wykładni językowej art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. prowadzi do wniosków, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą demokratycznego państwa prawnego, praworządności i równości, wyrażonych w art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. W przypadku, gdy rezultat wykładni językowej nie da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to zdaniem Sądu, konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej. Nie budzi wątpliwości, że odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni prawa stanowi przejaw zarówno systemowego jak i celowościowego interpretowania.
Jak podnosi się w doktrynie, znaczenie przepisu zależy nie tylko od językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników poza językowych takich na przykład jak cele, funkcje regulacji prawnej, przekonania moralne, sytuacja społeczna różne czynniki kulturowe (kontekst funkcjonalny) (tak: L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).
Słusznie zauważono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, iż normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Punktem odniesienia do określenia jej treści jest bowiem obowiązujący system prawny. Przy czym materią do jej kształtowania mogą być zarówno przepisy ustawowe jak i podustawowe, a także treść obowiązującej Konstytucji (Wyrok TK z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 91).
Odnosząc się do możliwości oceny przez Sąd danego przepisu pod kątem zgodności z Konstytucją, w pierwszej kolejności należy wskazać na zasadę nadrzędności norm konstytucyjnych oraz bezpośrednie ich stosowanie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Jak wskazuje się w orzecznictwie formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania ( tak np. Wyrok NSA z 1.3.2006 r., II OSK 293/05, CBOSA).
Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Jednakże przewidziana w tym możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego nie oznacza, że Sąd zwolniony jest od obowiązku z badania, czy przepis, który ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją RP.
Jak zauważa się w literaturze jedną z form stosowania przepisów Konstytucji RP jest współstosowanie Konstytucji RP i innych aktów normatywnych, w szczególności ustaw – forma ta może przybierać różne postaci. Przede wszystkim polega na dokonywaniu wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją RP. Wykładnia ta w wersji ekstensywnej polega na odrzuceniu takiego rezultatu wykładni ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją RP. W wersji intensywnej chodzi o wybór rezultatu wykładni przepisów ustawy, który w największym stopniu jest zharmonizowany z Konstytucją RP (M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Komentarz do art. 8, Warszawa 2016). Konstytucja ma przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji (Wyrok NSA z 27.08.2019 r., I OSK 2707/17, CBOSA). Pogląd ten podzielany jest również w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów następcy prawnego użytkownika wieczystego pod tytułem szczególnym należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, podobnych należy traktować podobnie i nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Tak rozumiana sprawiedliwość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym jednak że różne traktowanie powinno być uzasadnione (zob. wyroki TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 6/1997, poz. 70, s. 502 i z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243–244).
Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Odnosząc się wynikającej z w.w. przepisów Konstytucji RP zasady równości, rozpocząć należy od stwierdzenia, iż sam Trybunał Konstytucyjny (Postanowienie TK z 24.10.2001 r., SK 10/01, OTK 2001, nr 7, poz. 225) stwierdził, że stanowisko zakładające, iż art. 32 Konstytucji RP stanowi jedynie "zasadę ustrojową" nie jest w pełni prawidłowe. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis ten wyraża jednocześnie szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, w postaci prawa do równego traktowania. Treścią tego prawa miałoby być uprawnienie do "bycia potraktowanym" w ten sam sposób, jak osoby znajdujące się w analogicznej (co do swoich istotnych elementów) sytuacji. Podmiotami prawa do równego traktowania oraz zakazu dyskryminacji są wszystkie podmioty konstytucyjnych praw i wolności. Wynika to wyraźnie z użycia we wskazanym przepisie sformułowań "wszyscy" (art. 32 ust. 1 zd. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz "nikt" (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) (tak: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016). Adresatem prawa określonego w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP są "władze publiczne". W orzecznictwie zauważa się, że przepis ten adresuje tę zasadę "zarówno do organów stosujących prawo, jak i do organów stanowiących prawo" (wyr. TK z 24.10.2001 r., SK 22/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 216).
Nie można oczywiście wykluczyć, że ustawodawca wprowadza zróżnicowanie określonych kategorii podmiotów prawa. Wśród kryteriów umożliwiających zróżnicowanie pozycji prawnej pomiotów wyróżnić należy zwłaszcza te, które mogą być uznane za fundamenty rozdz. I Konstytucji RP, a więc zasady dobra wspólnego oraz demokratycznego państwa prawnego (tak: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016). Jak podkreślono w orzecznictwie, że ta ostatnia zasada nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną. Z całą mocą Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej [...] (Tak Wyrok TK z 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK 1999, Nr 2, poz. 24). Niemniej jednak z unormowania art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w., ani też innych przepisów tej ustawy, nie wynikają jakiekolwiek kryteria o charakterze konstytucyjnym lub innym, które uzasadniałyby wprowadzenie tego szczególnego rozróżnienia.
Sąd zauważa także, że tego rodzaju kryterium nie zostało też wskazane uzasadnieniu do u.p.p.u.w. W uzasadnieniu tym (Druk Sejmowy 2673, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2673) wskazano jedynie, że, cyt.: "Za zwolnieniem z odpłatności za przekształcenie praw pierwszej grupy dotychczasowych użytkowników wieczystych [czyli osób fizycznych lub ich spadkobierców oraz spółdzielni mieszkaniowych, które na podstawie przepisów dotychczasowych wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego – przyp. Sądu] przemawia brak obowiązującej na dzień przekształcenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, która na mocy projektowanej ustawy staje się opłatą przekształceniową". Skoro więc sam ustawodawca wskazuje, że za zwolnieniem przemawia brak obowiązującej na dzień przekształcenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego [brak tej opłaty wynika z faktu uiszczenia wszystkich opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego za cały okres jego trwania – przyp. Sądu], nie wskazując przy tym żadnych dodatkowych argumentów przemawiających za zwolnieniem tylko i wyłącznie tej jednej kategorii użytkowników wieczystych, to tym bardziej brak jest podstaw odmiennego traktowania tych użytkowników wieczystych, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy od użytkownika wieczystego będącego osobą fizyczną, który uiścił wszystkie opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego.
Naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej przejawia się w niniejszej sprawie na kilku płaszczyznach.
Po pierwsze, wskazać należy nierówne traktowanie użytkowników wieczystych, którzy uiścili wszystkie opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego i ich spadkobierców, w stosunku do tych użytkowników wieczystych, którzy nabyli od w.w. osób użytkowanie wieczyste na podstawie umowy sprzedaży. Brak jest bowiem w ocenie Sądu podstaw do nakładania na nabywców użytkowania wieczystego obowiązku ponoszenia opłat z tytułu przekształcenia tego użytkowania w prawo własności, skoro poprzednicy prawni nabywców uiścili opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, tym samym nabywcy tego prawa nie mają obowiązku uiszczania opłat rocznych.
Na marginesie Sąd rozpatrujący tę sprawę zauważa (chociaż wskazane poniżej stany faktyczne nie były podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy), że przepis art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. może budzić dodatkowo również wątpliwości w sytuacji, gdy potencjalni spadkobiercy nabędą użytkowanie wieczyste od potencjalnych spadkodawców, czyli przykładowo dzieci od rodziców, czy to na podstawie umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy. Wówczas zgodnie z przyjętą przez organy administracji koncepcją wykładni art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w., również i te osoby będą traktowane sprzecznie z zasadą równości wobec prawa, a to z tego powodu, że będą zobligowane do uiszczenia opłaty przekształceniowej, pomimo że ich wstępni uiścili opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania wieczystego.
Po drugie, obecni użytkownicy wieczyści, którzy nie uiścili wszystkich opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, są traktowani w uprzywilejowany sposób w stosunku do tych użytkowników wieczystych, którzy te opłaty uiścili w całości, a następnie prawo użytkowania wieczystego zbyli, a to z tego powodu, że zobligowani są do ponoszenia opłat przekształceniowych, które w wielu, być może nawet w przeważającej większości przypadków będą dla nich korzystniejsze, niż ponoszenie wszystkich opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Skoro bowiem opłata przekształceniowa wynosi 20-krotność opłat rocznych, to w każdej sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty uiścił opłaty roczne za faktyczny czas trwania użytkowania wieczystego, na przykład za pięć lat, to po uiszczeniu opłaty przekształceniowej w wysokości 20-krotności opłat rocznych, stał się de facto właścicielem danej nieruchomości za 25-krotność opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Dodatkowy argument przemawiający w ocenie Sądu za tym, że art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. jest sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, wynika z treści art. 8a u.p.p.u.w., zgodnie z którym jeżeli przed wydaniem przez właściwy organ zaświadczenia dotychczasowy użytkownik wieczysty wniósł opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego za 2019 rok lub następne lata, opłaty te podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet opłaty lub opłaty jednorazowej, o czym właściwy organ zawiadamia dotychczasowego użytkownika wieczystego. W przypadku gdy wniesione opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego przewyższałyby wysokość opłaty lub opłaty jednorazowej, właściwy organ dokonuje, z urzędu, zwrotu nadpłaty w terminie 30 dni, licząc od dnia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 9.
Jak wynika z cyt. wyżej zdania drugiego art. 8a u.p.p.u.w., jeśli wniesione opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego przewyższałyby wysokość opłaty lub opłaty jednorazowej właściwy organ z urzędu dokonuje zwrotu nadpłaty. Powyższe niechybnie oznacza, że w sytuacji, gdyby tenże użytkownik wieczysty wniósł opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego za cały okres jego trwania, to w związku z przekształceniem użytkowania wieczystego we własność otrzymałby zwrot kwoty przekraczającej wartość opłaty przekształceniowej, czyli 20-krotności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Należy zauważyć, że ani ten, a nie inny przepis u.p.p.u.w. nie reguluje kwestii zwrotu opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty, który je wniósł za cały okres użytkowania wieczystego, zbył następnie prawo użytkowania wieczystego. Wychodząc z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, należałoby przyjąć, że w sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty, które uiścił wszystkie opłaty roczne, zbył prawo użytkowania wieczystego, to w przypadku przekształcenia użytkowania wieczystego we własność po zbyciu, powinien on otrzymać stosunkowy zwrot wniesionych opłat rocznych.
Nie można też nie dostrzec, że dopuszczenie do sytuacji, w której użytkownicy wieczyści, którzy nabyli użytkowanie wieczyste od osób, które wniosły wszystkie opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, są zobowiązani do uiszczania opłat przekształceniowych skutkuje de facto także tym, że właściciel nieruchomości, w tym wypadku gmina, dwukrotnie uzyskuje wynagrodzenie: po pierwsze, z tytułu wszystkich opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, po drugie, z tytułu opłaty przekształceniowej. Takie "podwójne" świadczenie na rzecz gminy nie można pogodzić z elementarnie pojmowaną sprawiedliwością społeczną i tym samym zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. W takim więc wypadku opłata przekształceniowa staje się de facto dodatkowym przysporzeniem majątkowym na rzecz gminy, które z punktu widzenia prawa nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął, że materialnoprawnym wzorcem kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego są przepisy Konstytucji RP, w szczególności zaś art. 2 i 32 Konstytucji RP. Unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W ocenie Sądu przyjęta w tej sprawie przez organy administracji literalna wykładnia art. 8 pkt 2 lit. a u.p.p.u.w. nie uwzględnia w.w. norm konstytucyjnych i wynikających z nich zasad. W powyższym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego realizacja gwarancji konstytucyjnych powinna przejawiać się - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - w rezygnacji z tego zakresu jego stosowania, który naruszałby prawa pokrzywdzonego, i w konsekwencji wybór takiego środka proceduralnego, który pozwoli najlepiej na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (Wyrok TK z 18.05.2004 r., SK 38/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 45).
Nie można w związku z tym ograniczać prawa obecnego użytkownika wieczystego, Który nabył użytkowanie wieczyste na podstawie umowy, do skorzystania z tego zwolnienia w sytuacji kiedy wszystkie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały uiszczone przez jego poprzednika prawnego.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe rozważania, niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości oraz sprawiedliwości społecznej byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do skorzystania ze zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej tylko do tych osób, które faktycznie wniosły wszystkie opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego oraz ich spadkobierców i wyeliminowanie z tego kręgu nabywców użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym od w.w. osób fizycznych. Skoro bowiem doszło do nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, to nabywca wszedł we wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tego nabycia, w tym i te prawa, które są związane z uiszczeniem opłat rocznych za cały okres użytkowania wieczystego.
Na koniec należy także wskazać na treść art. 7a § 1 K.p.a. Przepis ten wprowadza zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak podnosi się w doktrynie nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Organ administracji publicznej nie może zatem poprzestać na jednej preferowanej metodzie wykładni, zwłaszcza językowej, i uznać, że mimo jej zastosowania pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, lecz powinien skonfrontować rezultat tej wykładni z wykładnią funkcjonalną i systemową, a także innymi metodami wykładni, które uznaje za normatywnie nakazane, np. wykładnią celowościową, aksjologiczną, zgodną z prawem unijnym, zgodną z Konstytucją RP. (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 7a). Zdaniem Sądu organy administracji, mając na uwadze zwłaszcza stanowisko strony postępowania administracyjnego, w tym prezentowane w odwołaniu od decyzji, rozpatrując sprawę winny były uwzględnić w.w. przepis K.p.a.
W ocenie Sądu organy wydając w tej sprawie decyzje administracyjne naruszyły przepisy materialnego, a mianowicie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni, zwłaszcza w kontekście wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych.
Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
ES