II OSK 1146/05

II OSK 1146/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Eugeniusz Mzyk
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ka 1972/03 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-06-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 51 ust. 1a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Protokolant: Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Ka 1972/03 ze skargi R. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od L. D. na rzecz R. P. kwotę 108 (słownie: sto osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi R. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] czerwca 2003 r., wydaną w powołaniu na art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej - prawo budowlane, a która zezwoliła L. D. na wznowienie robót budowlanych dotyczących adaptacji poddasza na cele mieszkalne zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym - uchylił obydwie wymienione decyzje.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że organy obydwu instancji nie uwzględniły poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2002 r. w sprawie II SA/Ka 896/00, stwierdzającym nieważność uprzednio wydanych decyzji obu instancji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie przedmiotowych robot budowlanych, w którym przesądzono, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi bezwzględną przesłankę dla wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Odstąpienie od tej oceny prawnej, możliwe jest jedynie w razie zmiany stanu prawnego lub faktycznego po wydaniu orzeczenia Sądu. W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, zmiana stanu faktycznego polegała na wykonaniu przez inwestora dalszych robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia 8 lutego 2000 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Śląskiego decyzją z dnia 21 marca 2000 r., które to decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd podniósł, że pogląd organów obydwu instancji, iż roboty te wykonano "legalnie" i wobec tego nie podlegają ich ocenie. Nie uległ bowiem zmianie stan prawny, obowiązujący organy administracji po dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nowelizacja prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie obejmowała spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy w życie, z wyłączeniem art. 48 prawa budowlanego, co wynika z normy intertemporalnej zawartej w art. 7 cyt. ustawy. Oznacza to, iż w sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Tymczasem przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. – stanowił, iż właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, czyli wykonaniu określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tryb z art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego miał zaś odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48, a wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, iż aczkolwiek roboty budowlane, kontynuowane na podstawie decyzji z dnia 8 lutego 2000 r. i w okresie jej obowiązywania, nie podlegają sankcji z art. 48 prawa budowlanego, to jednak obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest ich ocena w aspekcie art. 50 ust. 1, a zwłaszcza pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych (pkt 3 powołanego przepisu).
Decyzje organów obu instancji wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1a prawa budowlanego oraz wiążących wytycznych, zawartych w wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 896/00, podlegały w związku z tym uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy nadzoru budowlanego winny dokonać oceny zgodności wykonanych przez inwestora robót z wymogami prawa budowlanego, zwłaszcza gdy idzie o zachowanie odległości od granicy działki – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2002 r., jednakże z uwagi na zmianę stanu prawnego, dokonanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. oraz kolejną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), likwidacja skutków samowoli budowlanej winna nastąpić na gruncie aktualnego brzmienia art. 51 Prawa budowlanego, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.
Dla stwierdzenia, czy inwestor w istotny sposób odstąpił od warunków określonych w przepisach, miarodajny jest stan prawny z daty prowadzenia spornych robót budowlanych, to jednak doprowadzenie do stanu zgodności z prawem winno odbyć się na podstawie obecnie obowiązującego stanu prawnego. Stąd też dostosowanie odstępstw prawa, winno nastąpić zgodnie z przepisami obowiązującego od dnia 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 680 ze zm.). Z treści przepisów przejściowych i końcowych (§ 331) wynika bowiem, iż utraciło moc rozporządzenie MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Norma intertemporalna zawarta w § 330 tego rozporządzenia nie daje żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku, aby rozstrzygnięcie sprawy na gruncie art. 51 Prawa budowlanego miało nastąpić przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.
Równocześnie sąd podniósł, iż przedmiotem nakazu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w niniejszym postępowaniu, nie może być objęta sprawa usytuowania istniejących uprzednio budynków: mieszkalnego i gospodarczego, a jedynie ich nadbudowa i przebudowa, do których to robót budowlanych stosuje się także przepisy techniczno-budowlane, dotyczące sytuowania budynków (§ 2 ust. 1 rozporządzenia z 1994 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). Z uwagi na brak ustaleń faktycznych co do parametrów i odległości od granicy tych części istniejących obiektów, które objęte były spornymi robotami, a także niedołączenie do odpowiedzi na skargę całości akt postępowania administracyjnego, mimo dodatkowego zobowiązania organu I instancji pismem z dnia 7 czerwca 2005 r., na tym etapie postępowania nie sposób przesądzić kwestii, jakiego rodzaju czynności i roboty budowlane winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł L. D. zarzucając naruszenie:
- art. 51 ust. 1a prawa budowlanego poprzez uznanie, że wnoszący skargę kasacyjną nie spełnił wymogów umożliwiających wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych,
- § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie za wyrokiem NSA z 23 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 896/00, że przepis ten miał zastosowanie także w przypadku wykonywania robót budowlanych w budynkach już usytuowanych,
- § 330 i § 332 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że w sprawie stosowane mają być przepisy tego rozporządzenia, a nie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140).
Konkluzja skargi zawiera wniosek:
- zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R. P. ewentualnie,
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarga kasacyjna podnosi błędny pogląd Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy na gruncie art. 51 prawa budowlanego winno odbywać się w oparciu o przepisy techniczno budowlane obowiązujące w dniu wydania decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy tego rozporządzenia są normami prawa materialnego i nie nadano im mocy wstecznej i wobec tego nie będą one miały zastosowania do budów rozpoczętych i legalnie prowadzonych przed wejściem jego w życie. W przedmiotowej sprawie będą więc miały zastosowanie wyłącznie przepisy § 12 ust. 6 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja Prezydenta miasta J. zezwalająca wznowienia robót budowlanych zawierała wszelkie cechy decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz zatwierdzała projekt budowlany i w związku z tym stosownie do § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy tego rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania do przedmiotowej budowy z tego powodu, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 1997 r., a więc przed wejściem rozporządzenia w życie.
W ocenie skargi kasacyjnej przepis § 12 rozporządzenia MGBiB z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) nie może mieć zastosowania do rozbudowy. Przepis § 2 tego rozporządzenia, określający jego zakres nie może mieć znaczenia rozstrzygającego. Norma § 12 dotyczy wyłącznie usytuowania budynku tj. posadawiania na gruncie budynku nowego, zaś swym zakresem nie obejmuje on rozbudowy budynku w oparciu o istniejące gabaryty. Jeżeli na działce znajduje się budynek, wybudowany kilkadziesiąt lat temu, w odległości mniejszej od granicy niedopuszczona w rozporządzeniu, to wykonywanie w nim robót budowlanych nie wymaga zastosowania wymogów przewidzianych w § 12 rozporządzenia, gdyż nie mamy wówczas do czynienia z usytuowaniem budynku.
Pełnomocnik skarżącej R. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących zwrot kosztów dwukrotnego przyjazdu do Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie jest uzasadniony zarzut, że zaskarżony wyrok zapadł z obrazą art. 51 ust. 1a prawa budowlanego przez uznanie, że wnoszący skargę kasacyjną inwestor nie spełnił wymogów umożliwiających wydanie decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych.
Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji były niedziałania inwestora o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii spełnienia bądź nie, przez inwestora - wymagań wynikających z tego przepisu lecz wskazał, że organy nadzoru budowlanego ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że dotychczas wykonane roboty konstrukcyjne są w dobrym stanie technicznym i wykonanie ich legalnie w oparciu o uprzednio wydane decyzje zwalnia organ administracji od oceny ich zgodności z prawem. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie uprzednio wydanych pozwoleń na budowę nie ma zastosowania art. 48 prawa budowlanego, to obowiązkiem organu administracji była ocena zgodności z przepisami wykonanych robót w aspekcie wymagań art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, a zwłaszcza pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Słusznie też podniósł Sąd I instancji brak poczynienia przez organ nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych co do parametrów technicznych obiektów, zwracając przy tym uwagę, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji nie nadesłał całości akt postępowania i wobec tego nie można przesądzić kwestii jakiego rodzaju czynności i roboty budowlane winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na żądanie Sądu organ administracji nadesłał część akt postępowania, jednak niezawierających projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 marca 1997 r., co uniemożliwia jakąkolwiek ocenę zakresu pierwotnego pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku, a w następstwie nie pozwala na ocenę czy i na ile inwestor odstąpił od warunków tego pozwolenia.
Z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje które uprawniały inwestora do wykonywania rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku, słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że w toku dalszego postępowania będą miały zastosowanie uregulowania art. 51 prawa budowlanego w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wobec treści art. 2 ust. 1 tej ustawy. Ten brak w obrocie prawnym pozwolenia na budowę pociąga za sobą konieczność doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie wydawania decyzji przewidziany w art. 51 prawa budowlanego, a zatem stosowanie uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej § 330 i § 332 wymienionego rozporządzenia, gdyż wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego wymaga doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania i odnosi się to również do przepisów wykonawczych obejmujących warunki techniczne. Zwrócić należy uwagę, że brak jest uregulowania, na podstawie którego przy braku pozwolenia na budowę, możnaby stosować przepisy uprzednio obowiązującego rozporządzenia.
Podzielić należy natomiast stanowisko skargi kasacyjnej, że nadbudowa dokonywana w obrysie gabarytu istniejącego budynku nie jest nowym usytuowaniem obiektu w terenie i w związku z tym jej dopuszczalność nie wymagała zachowania wymagań § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią. Natomiast jej dopuszczalność winna być w zakresie ochrony interesów osób trzecich rozważona w aspekcie ewentualnego zacieniana pomieszczeń w budynkach usytuowanych na działkach sąsiednich, a więc przy zbadaniu wymagań § 13 i § 60 tego rozporządzenia.
Podzielenie trafności tego stanowiska skargi kasacyjnej pozostaje jednak bez wpływu na trafność zaskarżonego wyroku, skoro w sprawie niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 51 ust. 1a prawa budowlanego oraz przy braku poczynienia w sprawie wymaganych ustaleń faktycznych.
Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 ppsa – orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa orzeczono o zmianie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wydatki przyjazdu pełnomocnika na rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.