II SA/Łd 1667/02

II SA/Łd 1667/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu likwidacji Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
II SA/ Łd 1667/02
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art.33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) - po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 15 maja 2001 r.- zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie B. pozwolenia na budowę Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielogabarytowych w Z. gm. B., w którym będą czasowo deponowane odpady komunalne z grupy 20 z wyłączeniem odpadów określonych kodami: 20.01.12, 20.01.13, 20.01.17, 20.01.19, 20.01.21, 20.03.04 do 1.000 ton rocznie, przyłącza wodociągowego, drogi dojazdowej i instalacji elektrycznej, dz. Nr 61,62,83 według projektu z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył projekt budowlany wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. W., Z. B., R. K., J. i L. K.. Odwołujący się wskazali, iż sprzeciwiają się usytuowaniu obiektu w sąsiedztwie ich nieruchomości, gdyż będzie to miało wpływ na pogorszenie warunków sanitarnych otoczenia. Zdaniem odwołujących się składowisko odpadów powinno być zlokalizowanie w znacznej odległości od gospodarstw domowych.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania J. W., Z. B., R. K., J. i L. K. - zaskarżoną decyzję uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., iż punkt zbiórki odpadów segregowanych i wielogabarytowych zlokalizowany został na obrzeżu jednostki urbanistycznej 3 MR/MN w terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego o niskiej intensywności oraz uzupełniającą zabudową usług wielofunkcyjnych nieuciążliwych. Wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą nr V/30/94 Rady Gminy B. z dnia 2 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Piotr. Nr 28, poz. 165).
Wcześniej na działce nr 61 (we wsi Z.) zrealizowano oczyszczalnię ścieków. Punkt odpadów zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie oczyszczalni.
W projekcie zagospodarowania działki obiekt został zaprojektowany bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej od strony północnej. Z opracowanego projektu jak i opisu technicznego nie wynika, czy inwestycja uciążliwością swoją nie przekracza granic działki.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby zainteresowanym stronom w toku postępowania był zapewniony udział w każdym stadium postępowania.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art.33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie B. pozwolenia na budowę Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych, w którym będą czasowo deponowane odpady komunalne z grupy 20 z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych z grupy 06.06 do 1000 ton rocznie wraz z przyłączem wodociągowym, drogą dojazdową i instalacja energetyczną na działkach nr ewid. 61,62,63 w Z. gm. B.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożył projekt budowlany wraz z niezbędnymi opiniami oraz uzgodnieniami wraz z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...]. Budowa gminnego punktu zbiórki odpadów segregowanych i wielogabarytowych z wyjątkiem składowania akumulatorów, które są zawarte w grupie 06.06 i stanowią odpad niebezpieczny na działce Gminy B. nr 61 w Z. nie spowoduje uciążliwości wykraczającej poza granice ogrodzenia punktu zbiórki odpadów.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli mieszkańcy wsi Z. i ulicy A, którzy wyrazili sprzeciw wobec lokalizacji składowiska odpadów w pobliżu ich posesji. Wskazali, iż sytuowanie wysypiska odpadów w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołujących się zagraża warunkom sanitarnym ludzi i zwierząt, sprzyja rozwojowi wszelkiego rodzaju bakterii, rozmnażaniu się gryzoni, a ponadto zaniża wartość działek położonych w jego pobliżu.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta Powiatowego w B. na podstawie art. 132 § 1 kpa - na skutek odwołania wniesionego przez J. W., Z. B., R. K., J. i L. K. oraz mieszkańców wsi Z. podpisanych w odwołaniu - uchylił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielogabarytowych w Z. gm. B.
W uzasadnieniu wskazano ogólnie, iż decyzja z dnia [...] zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a postępowanie w niniejszej sprawie podlega zawieszeniu zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Gminie B. dokonanie likwidacji wybudowanego wraz z towarzyszącą infrastrukturą Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych zlokalizowanego we wsi Z., gm. B. przez wykonanie:
1. rozbiórki sieci wodociągowej Ø 90mm o całkowitej długości 174,5m,
2. rozbiórki przyłącza wodociągowego Ø 32mm długości 4,5m,
3. rozbiórki kablowego przyłącza energetycznego
4. rozbiórki trwałego ogrodzenia wykonanego z płyt betonowych wygradzającego plac składowy punktu zbiórki odpadów wraz z bramą wjazdowa konstrukcji stalowej,
5. rozbiórki 4 sztuk boksów stalowych wykonanych z płyt betonowych,
6. rozbiórki utwardzenia placu składowego wykonanego z kostki betonowej na podkładzie typu "ciężkiego",
7. rozbiórki nowo wybudowanej drogi dojazdowej o całkowitej długości 209m,
8. demontażu tymczasowego, kontenerowego obiektu budowlanego o pow. zabudowy 3,0m x 6,0m,
9. likwidacji wolnostojących zbiorników do gromadzenia odpadów znajdujących się na placu.
W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż na wniosek L. K., B. W., J. W., Z. B., J. K., M. K., R. K., M. G., P. G., T. W., G. C., E. B., E. S., D. C., K. K., Z. K., M. U., J. U., S. R., T. R., A. R., J. S., C. G., K. C. w dniu 18 czerwca 2002 roku przeprowadzono oględziny wykonanych robót budowlanych związanych z budową Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą we wsi Z., którego inwestorem i właścicielem pozostaje Gmina B.
W wyniku tych oględzin stwierdzono, iż na działce nr 61 we wsi Z. wybudowany został Gminny Punkt Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych o pow. 19,7m x 22,95m.
Na podstawie przedstawionej do wglądu przez inwestora dokumentacji ustalono, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego punktu zbiórki odpadów wraz z towarzyszącą infrastrukturą zostały zgodnie z zapisem dokonanym w dzienniku budowy nr [...] rozpoczęte w dniu 4 czerwca 2001 roku (z uwzględnieniem postanowienia z dnia [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej) na podstawie pozwolenia na budowę znak : [...] z dnia [...] wydanego przez Starostę Powiatu [...], które zostało przez organ II instancji uchylone w całości decyzją znak : [...] z dnia [...] z orzeczeniem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie wydana w dniu [...] decyzja znak : [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego punktu zbiórki odpadów została po jej wydaniu uchylona w zakresie własnym przez organ I instancji decyzją znak : [...] z dnia [...], a postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę punktu zbiórki odpadów zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] znak : [...]. W tej sytuacji uznano, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest równoznaczne z brakiem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Z tych względów nie była przedmiotem rozpoznania sprawa ewentualnych uciążliwości dla terenów sąsiednich ( użytkowane działki rolne ), jak również sprawa zgodności powstałej w ich granicy inwestycji w odniesieniu do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy B., co rozpatrywane jest na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Stwierdzono, iż budowa Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą została zakończona i odebrana (protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji zadania inwestycyjnego - Gminny Punkt Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych w Z. z dnia 20 czerwca 2001 roku ), a przedmiotowy punkt na dzień kontroli nie był użytkowany.
Ponieważ za równoznaczne z brakiem pozwolenia na budowę należy traktować wykonywanie robót budowlanych w sytuacji, gdy co prawda pozwolenie na budowę zostało udzielone, lecz nie stało się ono ostateczne, co miało miejsce w tym konkretnym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Gminny Punkt Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Dyspozycja art. 28 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 przywołanej ustawy. Przedmiotowy obiekt budowlany nie jest objęty przepisem art. 29 wobec czego nie jest zwolniony od obowiązku wynikającego z art. 28 ustawy. Pomimo wybudowania punktu zbiórki odpadów wraz z infrastrukturą inwestor do dnia dzisiejszego nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu w świetle przepisu art. 48 Prawa budowlanego musi skutkować nakazem rozbiórki. W takim przypadku ustawodawca przewidział jednoznaczne i bardzo radykalne rozwiązanie - bezwzględny nakaz przymusowej rozbiórki każdego obiektu (lub jego części) zrealizowanego (lub realizowanego ) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie występuje w tym przypadku tzw. uznanie administracyjne. skutki rozbiórki, a także skutki ekonomiczne. Racje ekonomiczne i gospodarcze inwestora nie mogą stanowić przesłanki do zmiany niniejszej decyzji, gdyż byłoby to rażące naruszenie obowiązującego prawa.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niesłusznej i zapadłej z naruszeniem przepisów prawa materialnego / art. 48 Prawa budowlanego /.
Odwołujący się wskazał, iż Gmina B. uzyskała pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji - decyzja Starosty [...] z dnia [...] Nr [...].
Przed przystąpieniem do budowy zgłoszono zamiar rozpoczęcia robót budowlanych i wystąpiono o wydanie dziennika budowy. W dniu [...] organ wydający pozwolenie na budowę wydał dziennik budowy nr [...].
Dziennik ten został wydany po 14 dniach od daty wydania pozwolenia na budowę. W dniu 4 czerwca 2001 roku inwestor rozpoczął budowę, którą zakończył w dniu 18 czerwca 2001roku - zgodnie z zapisem w dzienniku budowy.
Gmina B. rozpoczynając budowę, była przekonana, że roboty budowlane przeprowadzone są zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Otrzymała przecież dziennik budowy i działała w przekonaniu, że decyzja na budowę jest ostateczna.
O tym jak istotnym dokumentem jest dziennik budowy i o prawidłowości rozumowania gminy B. świadczy, wydane wprawdzie później, bo 19 listopada 2001 roku rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki oraz tablicy informacyjnej /Dz. U. nr 138, poz. 1555/.
Od tej pory ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdza się w jeden sposób: organ udzielający pozwolenia na budowę wydaje dziennik budowy. Bez tego kierownik budowy nie rozpocząłby robót budowlanych.
O odwołaniu mieszkańców wsi Z., datowanym na 29 maja 200l roku, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Gmina B. powiadomiona została pismem znak: [...] z dnia 19 czerwca 2001 roku.
Pismo powyższe wpłynęło do urzędu Gminy w dniu 22 czerwca 2001 roku tj. po zakończeniu pełnego zakresu robót przy budowie Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych zlokalizowanego we wsi Z.. Budowę zakończono 18 czerwca 2001roku.
W świetle przytoczonych faktów, strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor - Gmina B. wykonała ciążące na niej obowiązki w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę i uzyskała dziennik budowy będący podstawą rozpoczęcia robót budowlanych.
Zaniedbanie organu administracji nie może powodować negatywnych skutków dla inwestora.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1999 roku w sprawie IV SA 397/97 (Wspólnota 1999/18/25) stwierdził wyraźnie, że w wypadku gdy wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków - na przykład nie powiadomienia inwestora o złożonym przez inną stronę odwołania oraz przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych, doręczonego po upływie terminu do wniesienia przez inwestora odwołania doszło do zrealizowania obiektu nie powinno się stosować art.48 Prawa budowlanego lecz art.59 dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że działanie inwestora rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, lecz jest w istocie wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji.
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 1998r., IV SA 1399/96 - (Murator nr 7/219/2002 ) stwierdzając, że inwestor który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli decyzja ta została później wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej ani jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw prawnych do orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę, choćby wadliwego. Inwestor nie może bowiem ponosić konsekwencji błędnych rozstrzygnięć organów administracji.
Strona podkreśliła także, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na działce stanowiącej własność Gminy B., bezpośrednio przy istniejącej oczyszczalni ścieków, której uciążliwość zamyka się w granicach terenu przeznaczonego na ten cel, a ustalenia planu w żaden sposób nie naruszają prawa własności i sposobu zagospodarowania sąsiednich terenów. W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 202 z dnia 17 sierpnia 2002 roku została opublikowana Uchwała Rady Gminy B. nr XXXIII/23 4/2002 z dnia 8 lipca 2002roku w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., której przedmiotem ustaleń była przedmiotowa działka przeznaczona pod gminny punkt zbiorki odpadów segregowanych i wielkogabarytowych. Nadto strona wskazała, że coraz częściej publicznie kwestionowany jest przepis art.48 prawa budowlanego a Rząd RP postanowił zastąpić go innym rozwiązaniem normatywnym mającym zlikwidować tzw. samowolę budowlaną.
Gmina rozpoczęła budowę Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów po uzyskaniu dziennika budowy, działała zatem w przekonaniu że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Rozpoczęcie wykonywania obiektu budowlanego oraz jego odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy jest możliwe o ile decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Jest nią zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzja, od której nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji. Natomiast wybudowanie obiektu budowlanego albo jego budowa prowadzona bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą budowlaną i podlega sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest działaniem bezprawnym, podejmowanym na wyłączne ryzyko inwestora, który winien liczyć się z konsekwencjami prawnymi takiego działania.
O świadomym złamaniu przez inwestora art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. świadczy nie tylko wykonywanie robót bez uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na ich prowadzenie, lecz również fakt złożenia w dniu 2 października 2001 r. powtórnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego punktu zbiórki odpadów (po wcześniejszym uchyleniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę) wówczas, gdy sporna inwestycja została już zrealizowana.
Odnosząc się do argumentów powołanych w odwołaniu i przytoczonego orzecznictwa NSA stwierdzono, iż nie mogą one uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenia NSA dotyczą odmiennej sytuacji faktycznej, gdy decyzje ostateczne o pozwoleniu na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania wyroku, zarzucając organom administracji naruszenie prawa materialnego przy wydaniu decyzji.
Strona skarżąca ponowiła argumenty zbieżne z zawartymi we wcześniejszym odwołaniu. W szczególności wskazano, iż Gmina B. rozpoczynając budowę była przekonana, że roboty budowlane przeprowadzane są zgodnie z przepisami prawa budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na działce stanowiącej własność Gminy B., bezpośrednio przy istniejącej oczyszczalni ścieków, której uciążliwość zamyka się w granicach terenu przeznaczonego na ten cel, a ustalenia planu w żaden sposób nie naruszają prawa własności i sposobu zagospodarowania sąsiednich terenów.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wywodząc zbieżnie z motywami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze strona wyjaśniła, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w odniesieniu do niniejszej sprawy w pełni zastosowanie ma art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, stanowiący jedyną obowiązującą sankcje wobec ewidentnych przejawów samowoli budowlanej, która to samowola ma miejsce w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:
- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy .
Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.
Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7, art.77 § 1 kpa ), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera c) powołanej na wstępie ustawy.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.
Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie do "wybiórczej" kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzestał na wypowiedzeniu się co do niektórych zarzutów strony skarżącej.
Nadto organ II instancji nie uzasadnił w dostateczny sposób przyczyn, z powodu których uznał, że zaistniały podstawy materialno - prawne do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego jak i nie dokonał ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mimo zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy nie ustalił i nie rozważył okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczących daty wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] - pozwolenie na budowę, powiadomienia inwestora o wniesionym odwołaniu i daty tego powiadomienia, zgłoszenia przez inwestora zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych objętych powyższą decyzją i reakcji organu I instancji na dokonane zgłoszenie, wydania dziennika budowy.
Odnosząc się do argumentów powołanych w odwołaniu i przytoczonego orzecznictwa NSA organ II instancji stwierdził ogólnikowo, iż nie mogą one uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż orzeczenia NSA dotyczą odmiennej sytuacji faktycznej. Takie stanowisko organu odwoławczego budzi uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza w aspekcie pierwszego z orzeczeń przytoczonych przez stronę skarżącą w odwołaniu - wyrok NSA z dnia 26 lutego 1999 roku, IV SA 397/97.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.).
Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obliguje organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.
Warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu.
W myśl art. 28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.
Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji - § 2.
Jednocześnie art. 131 kpa stanowi, iż o wniesieniu odwołania przez jedną stronę organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, jest obowiązany zawiadomić pozostałe strony.
W doktrynie podkreśla się, że samo zawiadomienie stron o wniesionym odwołaniu nie czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 kpa. Organ administracji publicznej powinien albo dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania, albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z odwołaniem.
(por. B. Adamiak (w:)B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 569; A. Wróbel[w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.715 ).
W literaturze prezentowany jest także pogląd, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, nie zaś strony.
(por. Z. J.owicz, Komentarz, 1995, s. 314)
Reguła, zgodnie z którą wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2) ma zastosowanie wówczas, gdy przynajmniej jedna ze stron przystąpiła do wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a inna ze stron złożyła w tym terminie odwołanie. Strona wykonująca decyzję jest obowiązana zaprzestać jej wykonywania w dniu, w którym otrzymała zawiadomienie organu administracji publicznej o wniesieniu odwołania przez inną stronę (inne strony).
(A. Wróbel[w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.712 i n.).
Inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę jest obowiązany, stosownie do art. 41 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie, zawiadomić właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączając na piśmie dokumenty wyszczególnione w tym przepisie.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 1998 roku, IV SA 397/97 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują obowiązku nadania każdej decyzji ostatecznej lub podlegającej wykonaniu natychmiastowemu klauzuli wykonalności. Inwestor nie ma więc obowiązku uzyskania od organu administracji potwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i może być wykonywana.
Organ ma jednak obowiązek powiadomienia strony o tym, że przez inną ze stron zostało wniesione odwołanie.
W wypadku gdyby wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków - na przykład niepowiadomienia inwestora o złożonym przez inną stronę odwołaniu oraz przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych, doręczonego organowi po upływie terminu do wniesienia przez inwestora odwołania - doszło do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować przepisu art.48 ustawy Prawo budowlane, lecz art.59 dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że działanie inwestora rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, lecz w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji.
( wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 roku, IV SA 397/97, Wspólnota 1999/18/25)
W niniejszej sprawie inwestor powiadomił Starostę [...] o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i uzyskał dziennik budowy w dniu 1 czerwca 2001 roku. Z załączonej kserokopii tegoż dziennika wynika, iż roboty budowlane rozpoczęto w dniu 4 czerwca i zakończono w dniu 18 czerwca 2001 roku.
W aktach sprawy znajduje się kserokopia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie B. pozwolenia na budowę Gminnego Punktu Zbiórki Odpadów Segregowanych i Wielkogabarytowych. Powyższe odwołanie zostało wprawdzie sporządzone w dniu 29 maja 2001 roku, lecz nie wynika z tego dokumentu, aby data ta była też dniem wniesienia odwołania. Na kserokopii widnieją dwie daty : 4 czerwiec i 6 czerwiec 2001 roku i obok tych dat nieczytelne adnotacje. W tej sytuacji nie można w sposób niewątpliwy przyjąć, że data 29 maja 2001 roku jest datą wniesienia odwołania. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia a pomocne mogą okazać się akta sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Jak podnosi strona skarżąca - i co zdają się potwierdzać akta sprawy - o wniesieniu odwołania Starosta [...] zawiadomił inwestora dopiero pismem z dnia 19 czerwca 2001 roku – jest to pismo o przesłaniu odwołania adresowane do Wojewody [...]. Według twierdzeń skargi pismo to doręczono stronie w dniu 22 czerwca 2001 roku. Z powyższego wynika, że organ powyższe pismo sporządził w dniu, kiedy roboty budowlane były już zakończone. Powyższe okoliczności nie zostały należycie rozważone przez organy obu instancji przed podjęciem decyzji w niniejszej sprawie.
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.
Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Naruszenie przez organy obu instancji zasad postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 kpa skutkuje uchylenie zaskarżonej decyzji.
Na marginesie wskazać należy, iż § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 roku w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia przewiduje, iż organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje dziennik budowy w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem / Dz. Nr 108, poz.953/, podobnie jak wcześniejsze rozporządzenie z dnia 19 listopada 2001 roku sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki oraz tablicy informacyjnej /Dz. U. Nr 3, poz.1555/.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w sentencji.
W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.