II SA/Wr 305/08

II SA/Wr 305/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2010-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1269/10 - Wyrok NSA z 2011-08-31
II OZ 63/09 - Postanowienie NSA z 2009-01-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 56, art. 57, art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 10 par.1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stosując przepis art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 426 z późn. zm.) oraz powołując się na art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91 poz. 578 z późn. zm.) udzielił Fundacji K. dla P. E. z siedzibą w K. [...] pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi, zlokalizowanego przy ul. K. W. [...] we W.
We wstępnej części uzasadnienia orzekający organ administracji architektoniczno-budowlanej podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]r. na wniosek inwestora, o czym zawiadomiono strony postępowania dla zapewnienia im możliwości czynnego w nim udziału i korzystania z uprawnień wynikających z art. 10 kpa.
Następnie wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W sprawie zakończonej tą decyzją wznowiono postępowanie i zawieszono je postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Fundacji K. dla P. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (wydaną we wznowionym postępowaniu) odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej podstawę do realizowania inwestycji przy ul. K. W. [...] we W.
Z dalszej części uzasadnienia wynika, że w dniu [...]r. stwierdzono przystąpienie do jej użytkowania bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie oraz samowolną zmianę funkcji pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku poprzez wprowadzenie w miejsce funkcji gastronomicznej, przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, funkcji handlowej. Ta kwestia spowodowała konieczność uzyskania w sprawie stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., który przedstawił je w piśmie z dnia [...] r.
W dniu [...] r. stwierdzono protokolarnie – stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zgodność inwestycji, zrealizowanej przy ul. K. W. [...] we W., z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] r. oraz warunkami pozwolenia na budowę, ze zmianami - w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego - naniesionymi, zgodnie z art.57 ust.2 ustawy Prawo budowlane, na kopiach rysunków, wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji, zgodnie z w/w przepisem art.57 ust.2, oświadczenie kierownika budowy, dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zostało potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru. Ponadto ze względu na lokalizację przedmiotowej inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej, wprowadzone przez inwestora zmiany w trakcie jej realizacji, zostały przyjęte przez Miejskiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia [...] r. Organ orzekający wskazał również, że inwestor do wniosku w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu dołączył dokumenty, których obowiązek przedłożenia wynika z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj.:
- oryginały dzienników budowy,
- oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (z wprowadzeniem w trakcie realizacji nieistotnych odstępstw), warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy,
- protokoły badań i sprawdzeń,
- inwentaryzację geodezyjną powykonawczą
i zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu - organy, których obowiązek zawiadomienia wynika z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego.
W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez H.S. i stwierdził, że bezzasadny jest zarzut dotyczący zrealizowania inwestycji z naruszeniem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę ("...rozszerzenie zasięgu inwestycji..."). Porównanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, udostępnionym w dniu 21 grudnia 2001r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, potwierdza bezzasadność tego zarzutu.
Żądanie, dotyczące wyegzekwowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązań podjętych przez Fundację "K." wobec istniejącego w [...] r. Zarządu Gospodarki Komunalnej - nie może być rozpatrywane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ takiej procedury nie przewidują przepisy ustawy Prawo budowlane. Wszelkich roszczeń cywilno-prawnych, w tym odszkodowań za straty i zniszczenia powstałe w trakcie realizacji budowy, należy dochodzić przed sądem powszechnym.
Organ nie ma też uprawnień do badania dokumentów przedkładanych przez inwestora w organach, których obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika z art.56 Prawa budowlanego i nie posiada kompetencji do kwestionowania stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W., który nie zgłasza sprzeciwu do użytkowania inwestycji przy ul. K. W. [...] we W.
Podnoszona przez H. S. w piśmie z dnia [...] r. uciążliwość budynku Fundacji "K.", spowodowana hałasem emitowanym do środowiska przez urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne zamontowane na dachu tego budynku – została wyeliminowana. Przeprowadzone w dniu [...] r., przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W., pomiary kontrolne wykazały, że poziom hałasu emitowany do środowiska w czasie pracy urządzeń wentylacyjnych, w porze dziennej, kształtuje się na poziomie nie wskazującym na przekroczenie poziomu dopuszczalnego, a w porze nocnej urządzenia są wyłączane zegarem czasowym.
Decyzja opisana powyżej została w toku instancyjnym zaskarżona przez H. S. , która w odwołaniu zarzuciła, że decyzja Prezydenta W. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji została zaskarżona do sądu administracyjnego i nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o użytkowaniu budynku. Zdaniem odwołującej się decyzje wydane w sprawie inwestycji i sama jej realizacja naruszały prawo oraz interes osób trzecich i właścicieli mieszkań. Ponadto postanowieniem nr [...] wstrzymano wykonanie pozwolenia na budowę w związku z przedłożeniem przez inwestora projektu zagospodarowania terenu bez prawa do dysponowania terenem działki nr [...] na cele budowlane. Na działce tej inwestor wybudował drogę dojazdową do wnętrza blokowego w odległości 30 cm od budynku mieszkalnego, która nie spełnia warunków drogi przeciwpożarowej. Wskazała również, że pozwolenie na budowę zostało poszerzone na działkę nr [...] z naruszeniem uprawnień do służebności przechodu i przejazdu. Straż pożarna nie wyraziła opinii o drodze przeciwpożarowej, a sprawa emisji hałasu nie uległa zakończeniu. Do odwołania H.S. dołączyła odpis pisma zarządcy budynku sąsiedniego do organu nadzoru budowlanego, dotyczącego niedotrzymania przez inwestora ustaleń w zakresie zapewnienia przejścia i przejazdu oraz ponownego zamontowania urządzeń zabawowych po zakończeniu budowy parkingu podziemnego, oraz szkód wywołanych budową i odpis pisma własnego do organu na temat braku w aktach opinii Straży Pożarnej odnośnie drogi przeciwpożarowej oraz braku aktualnej opinii dotyczącej emitowania hałasu.
Decyzją Wojewody z dnia [...] r. postępowanie odwoławcze uległo umorzeniu. Decyzja ta została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] r. z zaleceniem rozpatrzenia odwołania skarżącej. Wobec zmiany właściwości rzeczowej organów, sprawa została przekazana organowi nadzoru budowlanego właściwemu instancyjnie tj. D. Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego, który po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wyjaśnił przede wszystkim kwestię swojej właściwości w sprawie wskazując na przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), a następnie przedstawił istotne w sprawie okoliczności prawne, przywołując przepisy art. 59 ust. 1 i 57 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego wszystkie wymagania określone w art. 59 ust.1 oraz art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego zostały spełnione, co obliguje właściwy organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
W jego ocenie z akt wynika, że organ l instancji zapewnił stronom, w tym H.S., czynny udział w prowadzonym postępowaniu, o wszczęciu którego zawiadomił pismem z dnia [...] r. H. S. w postępowaniu tym zgłaszała swoje uwagi wnioski i zastrzeżenia, które były na bieżąco wyjaśniane. Do zarzutów skarżącej organ I instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji, co nastąpiło po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku inwestora, po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich zarzutów i zajęciu (na wniosek organu I instancji) stanowiska w sprawie braku sprzeciwu co do użytkowania spornego obiektu przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w formie postanowienia (z dnia [...]r.). Kwestie podnoszone przez skarżącą zostały ponadto wyjaśnione w pismach z dnia [...] r. w odpowiedzi na pisma strony z dnia [...]i [...] r. oraz [...] r. Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu, że biorąc pod uwagę, iż wniosek inwestora dotyczył wyrażenia zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, a jako taki nawiązywał do regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust.1 Prawa budowlanego i podlegał rozpoznaniu na podstawie powołanego przepisu, oraz to, że zostały spełnione przez inwestora wymagania, o których mowa w art. 59 ust.1 oraz art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jako oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego dokonanej przez organ I instancji, jest zgodna z prawem.
Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała H. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W skardze zarzuciła istotne naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 84 k.p.a., naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego w związku z art. 144 k.c. i art. 59 ust. 1 i 2 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 32 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nadal toczy się postępowanie wznowieniowe. Wskazała też, że złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie o przekazaniu odwołania do organu nadzoru budowlanego, zatem zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, przed jednoznacznym rozstrzygnięciem kwestii właściwości organu odwoławczego w tej sprawie. Wyjaśniła, że nie wiedziała, do którego organu zgłosić oświadczenie się co do dotychczasowych materiałów sprawy oraz wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność stanu technicznego budynku, w którym ma mieszkanie. W ocenie skarżącej organ powinien nakazać inwestorowi usunięcie szkód powstałych z jego winy. H.S. zarzuciła również, że inwestor budował garaż podziemny bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto właściciele budynku nie wyrazili zgody na usytuowanie ściany garażu w odległości mniejszej niż 3 metry, przy czym inwestor nigdy nie posiadał pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] (obecnie po podziale nr[...]), zatem zdaniem skarżącej budowa ta była niezgodna z pozwoleniem na budowę i stanowiła samowolę budowlaną.
W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.
Wyrokiem z dnia 21 września 2006r. (sygn. akt II SA/Wr 619/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. S. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...] , którą udzielono Fundacji K. dla P. E. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego z garażami podziemnymi zlokalizowanego przy ul. K. W. [...] we W.
Oddalając skargę Sąd stwierdził, że zakres okoliczności istotnych w sprawie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyznaczał przepis art. 59 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane nakazujący właściwemu organowi zbadanie poprzez protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy, a ponadto zbadanie, czy inwestor dołączył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że ustalenie przez organ zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę, w sposób wystarczający przekonywało o spełnieniu przez oddawany do użytkowania obiekt wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów ustanowionych w art. 35 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ w niniejszej sprawie nie powtarzał sprawdzania okoliczności istotnych dla wydania decyzji poprzedzających ani nie kontrolował ich legalności. W fazie udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu organ dokonuje bowiem tylko oceny, czy obiekt jest zdatny do normalnej eksploatacji i użytkowania. Na obecnym etapie wiążąca była ocena organu architektoniczno-budowlanego o zgodności zamierzenia budowlanego inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 i 35 Prawa budowlanego), zaś rozstrzygająca dla oceny była treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym.
Wyrok opisany powyżej został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008r. (sygn. akt II OSK 349/07) wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. S., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny właściwości organu odwoławczego, uzupełnienia materiału sprawy o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Nr [...] z dnia [...] r.) i decyzję o pozwoleniu na budowę (Nr [...] z dnia[...]r.) oraz skonfrontowaniu materiału zebranego w postępowaniu instancyjnym z decyzjami powyżej opisanymi, celem sprawdzenia czy istniały podstawy prawne dla wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
W pismach wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz na rozprawach w dniach [...] r. i [...] r. strony podtrzymywały swoje dotychczasowe stanowiska, wnioski i twierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że orzekając kasacyjnie nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczącego nielegalnego zainwestowania części działki oznaczonej w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę numerem geodezyjnym[...] , AM-[...], obręb S.M., uznając go za niesłuszny. Zważyć bowiem należy, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż część tej działki, stanowiącej własność Gminy W., o powierzchni 632 m2 była od dnia 1 stycznia 1999r. (zatem przed zatwierdzeniem projektu i udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu) oddana na podstawie umowy z dnia [...] r. przez Gminę W. Fundacji "K." dla P.E. do bezpłatnego używania do czasu załatwienia spraw formalno-prawnych związanych z przejęciem tej części działki w użytkowanie przez Fundację.
Następnie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na działki o numerach: [...] (o powierzchni 616m2) i [...] (o powierzchni 76 m2). Umową z dnia [...] r. (Repertorium A Nr[...]) działka nr [...] została przez Gminę W. oddana Fundacji "K." dla P. E. w użytkowanie wieczyste w celu budowy garażu podziemnego stanowiącego jeden kompleks z budynkiem biurowo-hotelowo-gastronomicznym, realizowanym na działkach sąsiednich, zgodnie z decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r.
W tych okolicznościach faktycznych nie można zaakceptować zarzutu podnoszonego przez H. S. o nielegalnym dysponowaniu przez inwestora wskazywaną nieruchomością i zabudowaniu jej garażem podziemnym, stanowiącym część inwestycji określonej w opisanej powyżej decyzji Prezydenta W. udzielającej pozwolenia na jej budowę.
Nie są też zasadne twierdzenia skarżącej kwestionujące właściwość D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej Fundacji "K." dla P. E. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi, zlokalizowanego przy ul. K. W. [...] we W. Wskazać należy, że z przepisu art. 7 ust. 4 i ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wcześniej powoływanej, wynika iż właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tzn. przed dniem [...]r.) a niezakończonych decyzją ostateczną określa się na podstawie przepisów tej ustawy. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 83 ustawy – Prawo budowlane nadanym mu treścią przepisu art. 1 pkt 62 wskazanej powyżej ustawy zmieniającej organami właściwymi instancyjnie w sprawach dotyczących wydawania pozwoleń na użytkowanie są powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Oznacza to, że kompetencję orzeczniczą organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przejął D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Ponadto – zdaniem Sądu – istotne też jest, że orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd związany był stosownie do przepisu art. 190 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w kasacyjnym wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r., w tym m.in. dotyczącą zakresu i formy kontroli przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu.
Przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznaczonego w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jako budynek biurowo-hotelowo-gastronomiczny z parkingiem – garażem podziemnym, realizowany przy ul. K. W. [...] we W. na działkach nr[...],[...]i[...], AM-[...], obręb S. M. W pkt 3 decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Realizując ten obowiązek inwestor zawiadomił właściwe organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i w dniu [... r. złożył do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wówczas właściwego w sprawie, wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dołączając dokumenty wymagane przepisem art. 57 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie ostatecznego orzekania w sprawie.
W przepisu art. 57 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 tj. organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Sąd w toku prowadzonych w sprawie czynności zwrócił też uwagę, że zawiadomienie z dnia [...] r. /data wpływu do organu) o zakończeniu budowy i zamiarze rozpoczęcia użytkowania skierowane przez pełnomocnika inwestora dotyczy tylko budynku biurowo-hotelowego i w takim zakresie składały oświadczenia organy jednostek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz Miejski Konserwator Zabytków z wyłączeniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który w swoim postanowieniu z dnia [...]r. wypowiedział się w odniesieniu do wielofunkcyjnego budynku biurowo-hotelowego z garażem podziemnym. (W aktach sprawy brak jest oświadczenia organu Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] r. powołanego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji).
Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika jednak, że organy działające w trybie powołanego powyżej przepisu art. 56 ustawy – Prawo budowlane nie zgłaszając sprzeciwu lub uwag w sprawie nie zajęły stanowiska w odniesieniu do tej części inwestycji jaką stanowią garaże podziemne, ograniczając swoją wypowiedź do budynku biurowo-hotelowego. Zdaniem Sądu takiego działania nie można traktować jako niezgłoszenia sprzeciwu lub uwag, o jakim mowa w ust. 2 powołanego przepisu w zakresie dotyczącym garaży podziemnych, bowiem nie jest to sytuacja tożsama w niezajęciem stanowiska, przez które należy rozumieć całkowitą bierność czy inaczej milczenie organu w przedmiocie wskazanym przez ustawodawcę.
Jeżeli organy jednostek wskazanych w art. 56 ust. 1 pkt 1-4 zajęły stanowisko w formie pisemnej, to ich oświadczenia powinny objąć obiekt określony w zawiadomieniu o zakończeniu budowy i wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie, a wątpliwość co do ich treści powinna być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie.
W ocenie Sądu w okolicznościach zaistniałych w sprawie nie można uznać, że inwestor spełnił warunek określony w przepisie art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.
W rozpoznanej sprawie istotne jest również to, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym podziela, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, na którym organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób zgodny z prawem oraz – stosownie do przepisu art. 59 ustawy – Prawo budowlane stwierdza tożsamość wybudowanego obiektu i przedmiotu określonego w decyzjach wydanych we wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego (decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę) zarówno co do parametrów technicznych, jak i funkcji.
Uznano przy tym, że narusza przepis art. 59 Prawa budowlanego decyzja pozwalająca na użytkowanie innego obiektu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005r., sygn. art. VII SA/Wa 225/05, Lex nr 19134; wyrok NSA z dnia 10 marca 2006r. sygn. akt II OSK 617/05, Lex nr 198201).
Z tych względów należy uznać, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie musi dotyczyć tego samego obiektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę.
Z akt sprawy wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiekt objęty zamierzeniem inwestycyjnym określony zostały jako budynek biurowo-hotelowo-gastronomiczny z parkingiem podziemnym (w decyzji o warunkach zabudowy) i z garażami podziemnymi (w decyzji o pozwoleniu na budowę), natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie określa go jako budynek biurowo-hotelowy z garażami podziemnymi.
Zdaniem Sądu takie ograniczenie charakteru i funkcji zrealizowanego obiektu byłoby dopuszczalne w ramach zachowania tożsamości inwestycji na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego, ale w rozpoznawanej sprawie należy za istotne uznać to, że w toku podjętych przez właściwy organ czynności procesowych ustalono, że inwestor – niezależnie od przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia – samowolnie zmienił przeznaczenie pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku, wprowadzając w miejsce uwzględnionej w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę funkcji gastronomicznej, funkcję handlową.
W ocenie Sądu stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do organu pierwszej instancji nie eliminowało obowiązku uwzględnienia w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie także funkcji handlowej, po uprzednim dokonaniu oceny w odniesieniu do tej funkcji w zakresie wymogów określonych w przepisie art. 57 i art. 59 ustawy – Prawo budowlane.
Zważyć przede wszystkim należy na treść przepisu art. 59 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy, w którym ustawodawca uzależnił możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego od protokolarnego stwierdzenia zgodności jego wykonania m.in. w warunkami pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu wymóg określony tym przepisem obligował właściwy organ orzekający w tej sprawie do szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji rozbieżności pomiędzy obiektem objętym pozwoleniem na budowę, a obiektem zrealizowanym, objętym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z uwzględnieniem przepisów prawa regulujących kwestię samowolnych działań inwestora i ich skutków, stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa. Takich rozważań uzasadnienia decyzji wydanych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym nie zawierają.
Ponadto należy też zwrócić uwagę, że powoływany powyżej przepisu art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że "Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
2) uporządkowania terenu budowy".
W uznaniu Sądu przeprowadzona w trybie tego przepisu kontrola budowy jest istotną w sprawie czynnością i właściwy organ powinien uwzględnić przy jej podejmowaniu zasadę zawartą w art. 10 § 1 kpa i poprzez stosowne zawiadomienie o terminie jej przeprowadzenia umożliwić stronom prowadzonego postępowania (zawiadomionym o jego wszczęciu) uczestniczenie w niej. Uprawnienia strony w zakresie przyjętym przez przepis art. 10 § 1 kpa, gwarantujący prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie można ograniczyć do samego umożliwienia jej zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie i złożenia wyjaśnień. Jest to bowiem tylko jedna z form, w jakiej realizowana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej.
Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że o terminie omawianej czynności zawiadomiony (i wezwany do stawiennictwa) był tylko inwestor, co uchybia zasadzie sformułowanej w art. 10 § 1 kpa.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika.
H.B. 2.03.2010r.