II SA/Łd 160/23

II SA/Łd 160/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162 par 1 pkt 1, art. 107 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2022 r., nr SKO-4160.276.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 grudnia 2022 r. nr SKO-4160.276.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 27 października 2022 r. nr 2/W/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 26 października 2017 r. nr 91/2017 Prezydent Miasta Łodzi ustalił opłatę adiacencką w wysokości 13.000,00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez S. P. współwłaściciela w 4/6 części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 5510 m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej cz. KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...].
Na skutek rozpoznania odwołania S. P., decyzją z 12 kwietnia 2018 r. nr SKO-4160.11.2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego S. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Łd 609/18 oddalił skargę.
Wyrokiem z 9 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 842/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. P. od wyroku Sądu pierwszej instancji.
W dniu 20 czerwca 2022 r. S. P. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o stwierdzenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 października 2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wnioskodawca podkreślił, że wykonanie wspomnianej decyzji stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), ponieważ 13 czerwca 2022 r. usiłował wykonać obowiązek określony w decyzji i wpłacił kwotę 13 000 zł na wskazany w tej decyzji numer rachunku bankowego. Jednak przekazane na rachunek Urzędu Miasta Ł. środki zostały mu zwrócone z adnotacją, że "rachunek [...] jest zamknięty". Wobec powyższego - zdaniem wnioskodawcy -realizacja ciążącego na nim obowiązku jest niemożliwa. Nadto stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie strony, ponieważ nie dojdzie do uszczuplenia aktywów strony w kwocie 13 000 zł.
Decyzją z 27 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 104 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z 26 października 2017 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. powtórzył argumentację z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Jego zdaniem stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest nieprawidłowe. Wskazanie numeru rachunku bankowego w sentencji decyzji, wbrew temu co przyjął organ pierwszej instancji, nie miało charakteru informacyjnego lecz rozstrzygający.
Powołaną na wstępie decyzją z 6 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej. Zgodnie z tą zasadą, decyzji ostatecznej przysługuje domniemanie legalności czyli zgodności z prawem, decyzja ta obowiązuje i podlega wykonaniu. Naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Zasada ta jednak nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Ustawodawca poprzez art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a. dopuścił możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, jednak wyraźnie zastrzegł, że zmiana takiej decyzji, jej uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź stwierdzenie wygaśnięcia czy też wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest możliwe, ale wyłącznie w przypadkach określonych przez ustawodawcę w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego bądź w ustawach szczególnych.
Jak wskazało następnie Kolegium instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższej normy prawnej wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) decyzja stała się bezprzedmiotowa,
2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji.
W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, wówczas stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym. Reasumując bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Zdaniem organu drugiej instancji bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). Celem postępowania prowadzonego w trybie 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już uprzednio decyzji z punktu widzenia spełnienia przesłanek w tym przepisie określonych.
Wobec powyższego Kolegium, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie, nie zostały spełnione przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, nie ma bowiem przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w przypadku zmiany numeru konta bankowego, na który miałaby być dokonana wpłata z tego tytułu i nie leży to w interesie społecznym.
Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Bezprzedmiotowość możemy rozpatrywać zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. W pierwszym wypadku decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Natomiast w drugim - wystąpi w sytuacji, gdy podmiot, którego decyzja dotyczyła, utracił wymagane kwalifikacje lub gdy przestał istnieć. W orzecznictwie przykładowo wskazuje się, że brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogę być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia (np. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 794/14; wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r. II OSK 2218/16). Bezprzedmiotowość decyzji mogą powodować też sytuacje, kiedy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku prawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki dwu podmiotów stosunku prawnego, które prawo materialne łączy w taki sposób, że w określonych warunkach faktycznych sytuacja prawna jednego podmiotu jest w określony sposób związana z sytuacją prawną drugiego.
W ocenie Kolegium na gruncie rozpoznawanej sprawy, bezprzedmiotowość decyzji w takim rozumieniu nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na skutek zmiany numeru konta bankowego nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku prawnego. Decyzją z 27 października 2017 r. ustalono opłatę adiacencką wobec właściciela, na wniosek którego dokonano podziału nieruchomości i który osiągnął z tego tytułu korzyść majątkową w postaci przyrostu majątku po jego stronie i na którym ciążą z tego tytułu określone zobowiązania. W tej sytuacji bez znaczenia dla bytu prawnego tego skonkretyzowanego zobowiązania pozostaje późniejsza zmiana numeru konta bankowego, na który wpłata opłaty adiacenckiej winna być dokonana i, która ma w tym zakresie jedynie charakter porządkowy i techniczny. Oczywistym jest, iż organ wydając decyzję administracyjną w 2017 r., poinformował stronę o aktualnym numerze konta bankowego, na który opłata winna być uiszczona i nie mógł poinformować o numerze, który będzie obowiązywał 5 lat później po wyczerpaniu przez stronę całego toku kontroli instancyjnej. W stanie faktycznym sprawy nie można również uznać, by podmiot, którego decyzja dotyczyła, przestał istnieć. Niewątpliwie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej leży w interesie strony, lecz byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, strona mocą własnej woli wpływałaby na zmianę nawiązanego wcześniej stosunku prawnego i to w jednym tylko celu, a mianowicie zwolnienia się od obciążeń z niego wynikających.
Zdaniem Kolegium niezasadne jest podniesione w odwołaniu stanowisko S. P., że realizacja ciążącego na nim obowiązku jest niemożliwa, a tym samym wydana decyzja jest niewykonalna. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją, a niewykonalność techniczna, gdy istnieją ku temu fizyczne przeszkody nie do usunięcia. W omawianym przypadku, taka sytuacja nie zachodzi. Nie doszło bowiem do takiej zmiany stanu faktycznego albo prawnego, która uniemożliwiałaby wykonanie decyzji.
Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Łodzi, w wyniku procesu zmiany operatora bankowego obsługującego Urząd Miasta Ł., wszystkie rachunki bankowe prowadzone przez poprzedniego operatora (w tym rachunek bankowy wskazany w decyzji nr 91/2017 z 26 października 2017 r.) z dniem 31 marca 2022 r. zostały zamknięte. Urząd Miasta Łodzi po zmianie operatora bankowego założył nowe rachunki bankowe, zarówno ogólne (obowiązujące dla całego Urzędu Miasta Ł.) jak i indywidualny rachunek do obsługi decyzji nr 91/2017 z 26 października 2017 r. O aktualnym numerze rachunku bankowego strona została poinformowana w piśmie z 6 lipca 2022 r. Skoro strona dokonała wpłaty opłaty adiacenckiej 13 czerwca 2022 r. na "stary" numer konta bankowego, to znaczy, że akceptowała i godziła się z zobowiązaniem wynikającym z decyzji, w świetle czego zmiana numeru konta nie powinna stanowić żadnej przeszkody formalnej, do tego, by wpłaty takiej dokonać ponownie. W ocenie Kolegium, wskazanie numeru konta w decyzji, niezależnie od tego czy będzie ono elementem rozstrzygnięcia czy uzasadnienia z oczywistych względów zawsze będzie miało charakter czysto informacyjny.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po wydaniu tej decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. W omawianym przypadku, żaden z wyżej określonych elementów nie zachodzi, co stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z powodu naruszenia: art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor zreferował dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzył argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jego zdaniem, skoro numer rachunku bankowego stanowił rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji, a realizacja ciążącego na nim obowiązku skonkretyzowanego w decyzji na skutek zamknięcia rachunku bankowego jest niemożliwa, to zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 26 października 2017 r. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, bowiem nie dojdzie do uszczuplenia jej aktywów.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpił organ, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką ocenił, że zostały one wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego, jak oczekujące tego skarżący.
W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie - czy jak twierdzi skarżący - w sprawie zachodzą przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 października 2017 r. ustalającej opłatę adiacencką, ponieważ realizacja przez skarżącego obowiązku określonego w tej decyzji na skutek zmiany numeru rachunku bankowego Urzędu Miasta Ł. stała się niemożliwa, w rezultacie sporna decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony, - czy też jak uważa organ - w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej opłatę adiacencką w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Rację w tym sporze należy przyznać organowi.
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Jak podkreśla się w doktrynie (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, pod red. H. Knysiak - Sudyki, A. Cebera, J. G. Firlusa, A. Golęby, T. Kiełkowskiego, M. Romańskiej, K. Klonowskiego - Lex 2019; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Wegner, Z. Kmieciak, M. Wojtuń – Lex 2023; Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz - Lex 2023) oraz wypracowanym na tle przywołanego unormowania orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 162 § 1 k.p.a. przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w związku z czym zaistnienie którejkolwiek z nich pozwala na zastosowanie tego przepisu. Pierwsza - kiedy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W tym wariancie muszą zostać spełnione co najmniej dwie przesłanki: jedna, która musi zaistnieć za każdym razem - bezprzedmiotowość, i dwie alternatywne: gdy stwierdzenie wygaśnięcia "nakazuje przepis prawa" albo gdy jest to "w interesie społecznym lub w interesie strony". Trzeba podkreślić, że również kolejność badania tych przesłanek jest taka, że w pierwszym rzędzie niezbędne jest ustalenie bezprzedmiotowości i dopiero po ustaleniu, iż taka wystąpiła, można odwołać się do drugiej, alternatywnej przesłanki (vide: wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 747/13 - Lex nr 1407376). Druga sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z wygaśnięcia elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tejże decyzji – z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, usunięcia normy prawnej będącej podstawą tego aktu, a także z powodu zmiany stanu faktycznego. Bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 stwarza obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Stan bezprzedmiotowości może więc wystąpić w wyniku:
1) braku podmiotu stosunku materialnoprawnego (śmierć jednostki, likwidacja jednostki organizacyjnej);
2) utraty przez adresata kwalifikacji (np. zwolnienie ze służby wojskowej) lub cech (np. wiek) niezbędnych do wykonywania uprawnienia nadanego decyzją;
3) rezygnacji z uprawnień przez stronę – adresata decyzji;
4) zniszczenia, utraty lub przekształcenia rzeczy, której dotyczyła decyzja;
5) zmiany w stanie prawnym, przy czym rozwiązanie to można zastosować wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (vide: wyroki NSA z 26 października 2010 r., I OSK 541/10 - Lex nr 745259 i z 22 marca 2012 r., I OSK 2263/11 - Lex nr 1145095);
6) zmiany w stanie faktycznym, który był przesłanką wydania decyzji (np. wpisanie do rejestru zabytków budynku, w odniesieniu do którego wydano wcześniej decyzję o rozbiórce) (zob. T. Woś, Stwierdzenie... , s. 51–54).
Jak wyżej wskazano, przesłanką wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji jest stwierdzenie jej bezprzedmiotowości i dwóch alternatywnych przesłanek. Pierwszą jest przepis prawa, z którego wynika obowiązek odpowiedniego organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Obowiązek musi być ustanowiony w ustawie. Przykładem takiego unormowania jest art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Druga przesłanka z art. 162 § 1 jest spełniona wtedy, gdy przemawia za tym "interes społeczny" lub "interes strony". Powołując się na te klauzule, obowiązkiem organu jest ich skonkretyzowanie w uzasadnieniu decyzji, przy powoływaniu się zaś na interes strony należy uwzględniać zasadę zawartą w art. 7 k.p.a., szczególnie wtedy, gdy decyzja "wygaszana" rozstrzygała sprawę, w której wystąpiły strony o sprzecznych interesach.
Przesłanki wygaszenia aktu administracyjnego muszą być traktowane ściśle, nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1, zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w świetle której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W toku postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji organ nie poddaje merytorycznej weryfikacji wydanej uprzednio decyzji, lecz ogranicza się do oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 162 § 1 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie, jak trafnie oceniły organy obu instancji, nie wystąpił żaden z omówionych wyżej przypadków bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 października 2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim na skutek zmiany numeru rachunku bankowego Urzędu Miasta Ł., na który skarżący winien uiścić opłatę adiacencką, nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku prawnego. W kontrolowanej sprawie nie zachodzi również brak podmiotu stosunku materialnoprawnego (śmierć jednostki, likwidacja jednostki organizacyjnej), nie doszło również do zniszczenia, utraty lub przekształcenia rzeczy, której dotyczyła decyzja. Nie doszło do zmiany stanu prawnego, nie nastąpiła również zmiana stanu faktycznego, który był przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Decyzją z 27 października 2017 r. nr 91/2017, wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.g.n."), § 1 uchwały nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r. nr 401, poz. 4195), Prezydent Miasta Łodzi ustalił opłatę adiacencką wobec współwłaściciela, na wniosek którego dokonano podziału nieruchomości i który osiągnął z tego tytułu korzyść majątkową w postaci przyrostu majątku po jego stronie i, na którym ciąży z tego tytułu określone zobowiązanie. Z uwagi więc na to, że przedmiotem decyzji, której wygaszenia domaga się skarżący jest obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, a nie przyznanie skarżącemu uprawnienia, w realiach kontrolowanej sprawy zbędna była co do zasady ocena utraty przez adresata kwalifikacji lub cech niezbędnych do wykonywania uprawnienia nadanego decyzją czy rezygnacji z uprawnień przez stronę.
Rację ma również Kolegium twierdząc, że brak jest przepisu obowiązującego prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w przypadku zmiany numeru konta bankowego, na który powinna zostać dokonana wpłata z tego tytułu. Organ wydając decyzję administracyjną w 2017 r. poinformował skarżącego o aktualnym wówczas numerze rachunku bankowego. Informacja w tym zakresie zawarta w treści rozstrzygnięcia ma jedynie charakter techniczny i porządkowy, i co istotne nie konsekwencją zastosowanego przepisu prawa. Treścią rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) będącego konsekwencją zastosowanego przepisu prawa materialnego, w tym wypadku art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., czego wyraźnie nie dostrzega autor skargi, jest ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 13 000 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Ł. przez S. P., współwłaściciela w 4/6 części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 5510m2, w obr. [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki nr [...]. Dodać w tym miejscu trzeba, że decyzją z 12 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wspomnianą decyzję S. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 608/18 oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 842/19 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji. Obecnie decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest wykonalna. Nie budzi wobec tego wątpliwości fakt, że w dacie wydania spornej decyzji organ nie mógł poinformować skarżącego o numerze rachunku bankowego, który będzie obowiązywał 5 lat później. W sprawie niespornym jest, że na skutek zmiany operatora bankowego obsługującego Urząd Miasta Ł., wszystkie dotychczasowe rachunki bankowe, w tym ten wskazany w decyzji z 26 października 2017 r. ustalającej opłatę adiacencką, zostały zamknięte. Urząd Miasta Ł. po zmianie operatora bankowego założył nowe rachunki bankowe, zarówno ogólne (obowiązujące dla całego urzędu) jak i indywidualny rachunek do obsługi decyzji z 26 października 2017 r. O aktualnym numerze rachunku bankowego skarżący został poinformowany w piśmie z 6 lipca 2022 r., doręczonym 12 lipca 2022 r. Zgodzić się wreszcie należy z organem, że o ile wygaszenie decyzji byłoby zgodne z interesem strony, to ewidentnie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Doprowadziłoby do sytuacji, w której wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, strona mocą własnej woli wpływałaby na zmianę nawiązanego wcześniej stosunku prawnego celem zwolnienia się od obciążeń z niego wynikających.
Nietrafne jest również stanowisko skarżącego o niewykonalności decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją, natomiast niewykonalność techniczna, gdy istnieją ku temu fizyczne przeszkody nie do usunięcia. W stanie faktycznym sprawy niniejszej nie zachodzi żaden z omówionych przypadków niewykonalności decyzji.
Na zakończenie rozważań należy podkreślić, że według art. 148 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Jeśli więc strona skarżąca obawia się uszczuplenia własnych aktywów, co wielokrotnie podnoszono w toku kontrolowanego postępowania, to winna również uwzględnić ewentualne konsekwencje wynikające z tego tytułu z art. 148 ust. 2 u.g.n.
Podsumowując, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi odpowiadają prawu, a ponadto żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, Sąd zobligowany był oddalić skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dj