II SA/Łd 158/23

II SA/Łd 158/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 4-6 i par. 3, art. 154 par. 2, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 181 ust. 1 pkt 4, art. 192
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 72 ust. 1 i ust. 1a, art. 85 ust. 1, art. 87
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asystent sędziego Robert Latek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: SKO.4170.137.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r., znak: SKO.4170.137.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Starosty Zgierskiego w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., znak: OS.6220.4.2020.PW/34, Starosta Zgierski (dalej także: organ I instancji) odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 1 lutego 2018 r., znak: OS.6220.50.2017.KS/4, udzielającej "P" Sp. z o.o. w A. (dalej także: Spółka, skarżący) pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających z instalacji do oczyszczania ścieków zlokalizowanej w m. R., gm. A (działka o nr ewid. [...]- obręb [...]). Z uzasadnienia decyzji wynika, że mając na względzie zarówno stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi wyrażone w piśmie z dnia 6 maja 2022 r. oraz zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022 r., znak: SKO.4170.106.2021, Starosta Zgierski stwierdził, że stan faktyczny i prawny wynikający z przedłożonej dokumentacji uniemożliwiają organowi akceptację wskazanych we wniosku zmian w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Tym samym organ uznał, że nie są spełnione przez spółkę wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, co daje podstawę do odmowy zmiany decyzji. Zaproponowana ilość przewidzianych do wytworzenia odpadów przewyższa bowiem ilość wskazaną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ stwierdził, że decyzja ta nie uwzględnia miejsca magazynowania, o które wnosi Spółka we wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "P" Sp. z o.o. w A.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r., znak: SKO.4170.137.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Wniosek strony o zmianę decyzji należy uznać za jej zgodę na zmianę decyzji w zakresie wskazanym we wniosku. W myśl art. 192 Prawa ochrony środowiska przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. "P" Sp. z o.o. wystąpiła o zmianę decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 1 lutego 2018 r., znak: OS.6220.50.2017.KS/4, udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne powstających z instalacji do oczyszczania ścieków zlokalizowanej w m. R. , gm. A(działka o nr ewid. [...]; obręb [...]). Decyzja Starosty Zgierskiego z dnia 1 lutego 2018 r. zezwalała Spółce m.in. na wytwarzanie skratek (19 08 01) w ilości do 120,000 Mg/rok, zawartości piaskowników (19 08 02) w ilości do 150,000 Mg/rok i ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) w ilości do 1500,000 Mg/rok oraz określała miejsce i sposób magazynowania odpadów. We wniosku z dnia 4 maja 2020 r. o zmianę pozwolenia Spółka wyjaśniła, że wnioskuje o zmianę pozwolenia, ponieważ zmianie uległa ilość wytwarzanych odpadów takich jak: skratki 19 08 01, zawartość piaskowników 19 08 02 oraz ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych 19 08 05 oraz o dodanie nowego miejsca i sposobu wstępnego magazynowania skratek 19 08 01. We wcześniejszym wniosku deklarowane ilości odpadów wynosiły 120 ton/rok dla skratek, 150 ton/rok dla zawartości piaskowników oraz 1500 ton/rok dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych. Ilości dla skratek i zawartości piaskowników zostały obliczone na podstawie ilości wytworzonych odpadów w latach wcześniejszych, tj. w okresie od 2008 roku do 2016 roku. We wniosku wcześniejszym nie uwzględniono założeń projektu na modernizację oczyszczalni Projekt budowlany "Zaprojektowanie i wykonanie rozbudowy oczyszczalni ścieków w R. w Gminie A" oraz wzrostu ilości ścieków dowożonych samochodami asenizacyjnymi. Dodatkowo planowana jest rozbudowa oczyszczalni o dodatkowy reaktor ATSO, co pozwoli usprawnić proces stabilizacji osadów, "Koncepcja hermetyzacji i dezodoryzacji gazów odlotowych z głównych źródeł emisji odorów na oczyszczalni Ścieków w R. k/A.". Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o zmianę ilości wytwarzanych odpadów odpowiednio: dla zawartości piaskowników do ilości 300 ton/rok, dla skratek do ilości 300 ton/rok i dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych do ilości 3000 ton/rok. Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.inf.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Organ II instancji stwierdził, że dokonując interpretacji treści decyzji nr 83/2018 RDOŚ w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r., znak: WOOŚ.420.56.2018.KDz.24, o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniono treść decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2019 r., znak: DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.156. 2018.KN.7. W uzasadnieniu decyzji nr 83/2018 RDOŚ w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r., znak: WOOŚ.420.56.2018.KDz.24, o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że "W związku z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą następujące rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne: - 19 08 01 - w ilości ok. 120Mg/rok; - 19 08 02 - w ilości ok. 150Mg/rok; - 19 08 05 - w ilości ok. 1500Mg/rok". W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi element decyzji równouprawniony z jej rozstrzygnięciem. Skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska to należało się zatem zastanowić, czy możliwa jest zmiana decyzji na wytwarzanie odpadów odpowiednio: dla zawartości piaskowników do ilości 300 ton/rok, dla skratek do ilości 300 ton/rok i dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych do ilości 3000 ton/rok, skoro z decyzji środowiskowej wynika, że w związku z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w ilości odpowiednio: zawartość piaskowników w ilości ok. 150 ton/rok, skratki w ilości ok. 150 ton/rok i ustabilizowane komunalne osady ściekowe w ilości ok. 1500 ton/rok. Kolegium podkreśliło, że Spółka konsekwentnie wskazywała, że zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest konieczna, co jej zdaniem jednoznacznie wynika z pism RDOŚ w Łodzi. Kolegium dalej wyjaśniło, że z pisma RDOŚ w Łodzi z dnia 6 maja 2022 r. wynika, że "Sama zmiana sposobu magazynowania oraz ilości odpadów powstających w związku z funkcjonowaniem instalacji do oczyszczania ścieków komunalnych nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, ale także nie stanowi przebudowy, rozbudowy, czy innej ingerencji w instalację do oczyszczania ścieków komunalnych. Należy także wskazać, że wyznaczenie nowego miejsca magazynowania odpadów nie odnosi się bezpośrednio do instalacji do oczyszczania ścieków i nie stanowi przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie stanowi przebudowa, bądź rozbudowa instalacji do oczyszczania ścieków, określonej wydajnością wyrażoną w RŁM. Miejsce magazynowania odpadów jest elementem peryferyjnym takiej instalacji i o ile nie jest szczegółowo określone albo obwarowane warunkami z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zmiany w zakresie tego miejsca nie wymagają konieczności zmiany, bądź uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. [...] Jednakże zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, gdyż decyzja wskazywała na konieczność oczyszczania powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego. Zatem winno się zweryfikować, czy mimo wyznaczenia nowego miejsca magazynowania odpadów takie rozwiązanie będzie nadal możliwe do zastosowania. W przypadku, gdy warunki z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będą mogły zostać spełnione, wówczas może być konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy pamiętać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ujmuje w swojej treści szacunkowe ilości powstających odpadów, zatem zmiany w ilości powstających odpadów, o ile ilość ta nie jest ograniczona warunkami z decyzji, co do zasady nie determinują konieczności zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W ocenie Kolegium ilość wytwarzanych odpadów jest jednak ograniczona warunkami z uzasadnienia decyzji środowiskowej (w związku z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą następujące rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne: - 19 08 01 - w ilości ok. 120Mg/rok; - 19 08 02 - w ilości ok. 150Mg/rok; - 19 08 05 - w ilości ok. 1500Mg/rok), co determinuje konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego to organ administracji publicznej właściwy w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien, na wniosek Spółki, dysponując pełnym materiałem dowodowym jednoznacznie wypowiedzieć się, co do konieczności zmiany tej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła "P" Sp. z o.o. w Aleksandrowie Łódzkim, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie: art. 6, art. 7 , art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (w ślad za Starostą Zgierskim), że w przypadku skarżącego doszło czy może dojść do zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów mogących prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, choć brak w przeprowadzonym postępowaniu jakiegokolwiek dowodu na zmianę "systemu magazynowania odpadów"; b) pominięcie, że Starosta Zgierski wbrew wytycznym SKO w Łodzi wynikających z poprzedniego rozpoznania sprawy nie zwrócił się do organów odpowiadających za wydawanie decyzji środowiskowej oraz za przestrzeganie warunków w niej zawartych tj. Burmistrza A. oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; c) pominięcie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2019 r. w sprawie DOOŚ-WDS/ZOO.420.156.2018.KN.7 uchylającej m.in. punkty: I.2.3, I.2.26, I.2.27, I.2.28 decyzji organu I instancji tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 16 listopada 2018r. w sprawie znak: WOOŚ.420.56.2018.KDz.24 i umarzającej postępowanie organu I instancji w tym zakresie, a w konsekwencji badanie i powoływanie się przez Starostę Zgierskiego na pozorne rozbieżności pomiędzy wnioskiem o zmianę a decyzją RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, choć wobec uchylenia licznych punktów z decyzji RDOŚ przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a przede wszystkim wobec umorzenia postępowania w tymże zakresie brak jakichkolwiek rozbieżności w zakresie miejsca magazynowania odpadów, co winno doprowadzić do zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego na podstawie art. 155 k.p.a.; d) pominięcia, że z pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 5 maja 2022r. "...sama zmiana sposobu magazynowania oraz ilości odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a także nie stanowi przebudowy, rozbudowy czy innej ingerencji w instalację do oczyszczania ścieków komunalnych..." oraz że: "...samo wyznaczenie nowego miejsca magazynowania odpadów nie odnosi się bezpośrednio do instalacji do oczyszczania ścieków i nie stanowi przedsięwzięcia ...", a przede wszystkim, że: "...Starosta Zgierski zarówno w piśmie z 5 kwietnia 2022r. jak i 28 kwietnia 2022 r. nie wskazał konkretnych warunków z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostałyby naruszone..." oraz, że Starosta winien zweryfikować, czy zmiany w systemie magazynowania odpadów mogą prowadzić do naruszenia warunków decyzji tj. czy możliwe będzie oczyszczanie powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych (nie skratek) za pomocą filtra węglowego, czego Starosta Zgierski zaniechał, a co pozostaje w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem Starosty Zgierskiego, który uzależnia w uzasadnieniu decyzji uwzględnienie wniosku w przyszłości od zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co godzi w zaufanie do organów administracji publicznej, oraz pominięcia, że zdaniem tego organu Starosta winien ewentualnie zwrócić się do Burmistrza A. z zapytaniem jak w przypadku RDOŚ oraz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie konsultacji, czego jednak Starosta zaniechał, co godzi w zaufanie do organów administracji publicznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi kompletnie tę kwestię pomija;
2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez: powoływanie się przez organy na uzasadnienie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r. w sprawie znak: WOOŚ.420.56.2018.KDz.24, choć to rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, a nie uzasadnienie stanowi o obowiązkach i prawach adresata decyzji administracyjnej;
3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez: a) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutków prawnych decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2019r. w sprawie
DOOŚ-WDS/ZOO.420.156.2018.KN.7 uchylającej m.in. punkty: I.2.3, I.2.26, I.2.27, I.2.28 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 16 listopada 2018r., b) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutków pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 3 września 2020 r., c) pominięcie, że przedsięwzięcie określone w decyzji środowiskowej jest na etapie przed realizacyjnym i dla przedmiotowego przedsięwzięcia wykonano koncepcję i uzyskano decyzję środowiskową. Przedsięwzięcie to nie przewidywało budowy nowego placu do wstępnego magazynowania i nie zakłada budowy takiego placu. Plac taki istnieje i został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę
nr 1366/2004, d) błędne powoływanie się przez Starostę na stwierdzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że: zmiany w zakresie systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, gdyż decyzja wskazywała na konieczność oczyszczania powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosi się do istniejącej instalacji, tylko do instalacji przewidzianej do zaprojektowania, więc nie można zarzucać naruszenia warunków z takiej decyzji; e) błędne powoływanie się przez organ na rzekome nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy "P" Sp. z o.o. zleciła wykonanie operatu przeciwpożarowego i uzyskała pozytywne postanowienie Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. z dnia 7 maja 2021 r. o spełnieniu przez Spółkę wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej oraz zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej w zakresie jaki został określony we wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zatem wnioski o nieprawidłowościach w tym zakresie jako ewidentnie sprzeczne ze stanowiskiem autora operatu są nieprawidłowe, f) błędne powoływanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu na str. 7, że : "w przedmiotowej sprawie z uwagi na planowaną rozbudowę oczyszczalni o dodatkowy reaktor ATSO, pozwalający usprawnić proces stabilizacji osadów oraz na rozbudowę kanalizacji ściekowej na terenie gminy A., a co za tym idzie wzrost ścieków dowożonych, zgodnie z wnioskiem spółki nastąpi zwiększenie ilości powstających odpadów w trakcie eksploatacji instalacji do oczyszczania ścieków", podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 11 do uzupełnienia wniosku o zmianę decyzji na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z dnia 14 października 2021 r. wskazano, że z uwagi na budowę przeszło 40 km kanalizacji dla ścieków na terenie gminy A., zakładano spadek ilości ścieków dowożonych. Tak się jednak nie stało z uwagi na intensywny rozwój budownictwa jednorodzinnego. Efektem jest systematyczny wzrost ścieków dowożonych, g) pominięcie, że w toku postępowania wyjaśniającego Starosta Zgierski przez cały okres prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej wytwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne nie zwracał się do przedstawiciela Spółki o wyjaśnienia związane ze zmianą miejsca magazynowania odpadów. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała argumentację odwołania od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że ilość wytwarzanych odpadów jest ograniczona warunkami z uzasadnienia decyzji środowiskowej (w związku z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, po jego realizacji, powstawać będą następujące rodzaje odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne: - 19 08 01 - w ilości ok. 120Mg/rok; - 19 08 02 - w ilości ok. 150Mg/rok; - 19 08 05 - w ilości ok. 1500Mg/rok), co determinuje konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Obecny na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r., przeprowadzonej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pełnomocnik skarżącego poparł zarzuty i wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2022 r., znak: SKO.4170.137.2022, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zgierskiego w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) (dalej: Prawo ochrony środowiska) oraz przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) (dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku).
W niniejszej sprawie spór prawny sprowadza się w związku z powyższym do odpowiedzi na pytanie czy możliwa jest zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów zgodnie z wnioskiem Spółki.
Jak stanowi art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.) decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 86 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Jest bezsporne, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest decyzją określającą warunki korzystania ze środowiska (art. 181 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska), zatem organ ochrony środowiska rozstrzygając w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest związany treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Jak stanowi art. 192 Prawa ochrony środowiska przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że decyzja zmieniająca decyzję udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów musi być zgodna z poprzedzającą ją decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji.
Jeżeli pomiędzy wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wystąpieniem o wydanie decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska, decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy oraz przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a ustawy, zmieniły się założenia inwestycyjne, podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia powinien wystąpić o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny bądź słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2022, II OSK 1387/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy dla przedsięwzięcia, do którego odnosi się zaskarżona decyzja Kolegium, wydana została decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej także: RDOŚ) z dnia 16 listopada 2018 r. nr 83/2018 ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "modernizacja oczyszczalni ścieków w R.". Decyzja ta została częściowo chylona i umorzona w tym zakresie decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2019 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.156.2018.KN.7.
Co istotne z punktu widzenia treści złożonego wniosku o zmianę decyzji dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Powołana decyzja środowiskowa RDOŚ w swym uzasadnieniu zawiera informację, wedle której w związku z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, po jego realizacji powstawać będą m.in. następujące rodzaje odpadów: 19 08 01 – w ilości ok. 120 Mg/rok, 19 08 02 – w ilości ok. 150 Mg/rok, 19 08 05 – w ilości ok. 1500 Mg/rok. Tymczasem wniosek Spółki o zmianę pozwolenia dotyczy piaskowników do ilości 300 ton/rok (19 08 02), dla skratek do ilości 300 ton/rok (19 08 01) i dla ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych do ilości 3000 ton/rok (19 08 05).
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że powołanie podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § pkt 6 k.p.a.) są obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej. Treść art. 107 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne jej elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki i rozstrzygnięcie są ze sobą faktyczne nierozerwalnie związane i powinny być oceniane łącznie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., II OSK 2436/15, CBOSA). Obie części uzasadnienia, to jest rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym a zatem żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Jeżeli uzasadnienie jest integralną częścią każdej decyzji, to oznacza, że jest nierozdzielnie związane z całością decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., II SA/Wa 327/19, CBOSA).
Wobec powyższego, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że wydana dla przedsięwzięcia, jakim jest w niniejszej sprawie modernizacja oczyszczalni ścieków, decyzja środowiskowa wiąże organ rozpatrujący sprawę zmiany decyzji o zezwoleniu na wytwarzanie odpadów jedynie w zakresie jej rozstrzygnięcia. Decyzja ta w świetle powyższego, wiąże organ w całości, a zatem również w zakresie powoływanej w uzasadnieniu ilości wytwarzanych odpadów. Tym samym nie sposób odmówić organom administracji słuszności, że brak jest spójności między wnioskiem o zmianę wydanej decyzji dotyczącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji. Co prawda decyzja środowiskowa ujmuje w swej treści szacunkowe ilości powstających odpadów (19 08 01 – w ilości ok. 120 Mg/rok, 19 08 02 – w ilości ok. 150 Mg/rok, 19 08 05 – w ilości ok. 1500 Mg/rok), to jednak nie sposób uznać, aby dwukrotna zmiana ilości (do 300 ton/rok - 19 08 02, do 3000 ton/rok - 19 08 05), a nawet ponad dwukrotna zmiana tej ilości (do 300 ton/rok - 19 08 01) mieściła się w tych szacunkach.
Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność częściowego uchylenia i umorzenia w tym zakresie decyzji środowiskowej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzją z dnia 5 lipca 2019 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, uchylenie m.in. punktów I.2.3, I.2.26, I.2.27., I.2.28 decyzji środowiskowej dotyczących sposobu magazynowania odpadów, a ponadto wykorzystania odpadów o kodzie 19 08 05 w rolnictwie, było spowodowane tym, że postanowienia w tym zakresie wynikały bezpośrednio z przepisów prawa. Uchylenie decyzji środowiskowej w powyższym zakresie nie miało zatem znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro w jej uzasadnieniu nadal pozostały zawarte ustalenia, co do ilości planowanych do wytworzenia odpadów.
Słusznie zauważyły organy w niniejszej sprawie, że istotną kwestią w zakresie konieczności uzyskania ewentualnej zmiany decyzji środowiskowej, która pozostaje do wyjaśnienia może być też kwestia wprowadzenia nowego miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Sąd zwraca uwagę, że skarżący wybiórczo powołuje fragmenty pism RDOŚ dotyczących ewentualnej konieczności dokonania zmiany decyzji lub wydania nowej decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdza, że w piśmie RDOŚ z dnia 6 maja
2022 r. organ wyraźnie wskazał, że co prawda sama zmiana sposobu czy miejsca magazynowania (o ile nie jest obwarowana warunkami decyzji środowiskowej) oraz ilości odpadów powstających w związku z funkcjonowaniem instalacji do oczyszczania ścieków - nie wymagają uzyskania lub zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak organ ten stwierdził, że zmiany systemu magazynowania odpadów, mogą prowadzić do naruszenia warunków z decyzji, gdyż decyzja wskazywała na konieczność oczyszczania powietrza z placu składowego osadów ustabilizowanych za pomocą filtra węglowego. Zdaniem RDOŚ winno się zatem zweryfikować, czy mimo wyznaczenia nowego miejsca magazynowania odpadów takie rozwiązanie będzie nadal możliwe do zastosowania. W przypadku, gdy warunki z decyzji środowiskowej nie będą mogły zostać spełnione, wówczas może być konieczne uzyskanie decyzji środowiskowej, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z powyższego pisma RDOŚ, przepisy prawa regulują kwestie postępowania w przypadku konieczności dokonania zmian w zakresie nie tylko rozbudowy, przebudowy, montażu przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ale i negatywnie oddziaływać na środowisko, ale również gdy zachodzi potrzeba zmiany uwarunkowań określonych już w decyzji środowiskowej. Należy jednak zaznaczyć, że Starosta nie jest organem właściwym w tej kwestii, lecz organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też w kwestii konieczności uzyskania zmiany decyzji środowiskowej lub ewentualnie nowej decyzji środowiskowej winien wypowiedzieć się w postępowaniu środowiskowym organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej.
Podsumowując Sąd stwierdza, że stanowisko organów w niniejszej sprawie, co do braku możliwości zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów było prawidłowe o czym świadczą ustalenia organów, co do braku zgodności wniosku o zmianę decyzji z wydaną dla przedsięwzięcia decyzją środowiskową.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego
w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi.
IB