II SA/Łd 1513/02

II SA/Łd 1513/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Barbara Rymaszewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Sygn. powiązane
I OSK 83/05 - Wyrok NSA z 2005-10-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 9 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 roku sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta R. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. Ś. kwotę 207,00 (dwieście siedem) złotych z tytułu zwrotu wpisu od skargi; 3. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniej- szego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od decyzji Zarządu Miasta R. Nr [...], z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż Zarząd Miasta R. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił decyzją administracyjną J. Ś. opłatę adiacencką w wysokości 6.870,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.
Od powyższej decyzji złożyła odwołanie J. Ś. – właścicielka dzielonej nieruchomości wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu odwołująca się zakwestionowała zasadność wyliczenia opłaty, a także brak odpowiedzi na jej prośbę złożoną w dniu 27 lutego 2002 roku. Podniosła też, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz zasadami i warunkami zagospodarowania przytoczonymi przez biegłego w operacie szacunkowym, wydzielone działki budowlane mają stanowić teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej bez naruszania stosunku wód płynących w rowach i z wyłączeniem z zabudowy pasa przyległego do rowu. Odwołująca się wskazała, iż dla uzyskania terenu pod zabudowę musiała dokonać wielu prac i ponieść wiele nakładów, a zwłaszcza dokonać podniesienia poziomu gruntu poprzez nawiezienie na podmokły teren warstwy nasypowej o grubości 160 cm, co zostało potwierdzone przez rzeczoznawcę w jego opinii. Ponadto podkreśliła, że rozmiar i wartość nakładów poczynionych na nieruchomość przed podziałem przewyższa wysokość opłaty adiacenckiej, a korzyść z tych prac odnosi również Miasto R., ponieważ nieruchomość, na którą dokonano nakładów oddziałuje na tereny położone po drugiej stronie cieku wodnego, zbyte przez Miasto i już zabudowane. Odwołująca się podniosła, iż rów przebiegający przez nieruchomość został włączony do dzielonego terenu, co spowodowało zwiększenie powierzchni działek, ale nie powierzchni do zabudowy. Wskazała również, iż zwiększeniu uległ podatek od nieruchomości, zaś wśród nowopowstałych działek jest również działka zabudowana i zamieszkiwana przez właściciela, nie zwiększająca zakresu dotychczasowego korzystania z nieruchomości.
W ocenie odwołującej się powyższe okoliczności uzasadniają odstąpienie od ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza, iż Zarząd Miasta nie ma takiej powinności.
Po przeanalizowaniu odwołania organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska i odwołanie przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. jako organowi II instancji.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazał, iż przepis art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala zarządowi gminy (miasta) na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy (miasta) ciąży obowiązek wykazania związku między dokonanym podziałem nieruchomości, a wzrostem jej wartości.
Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po jego dokonaniu określają rzeczoznawcy majątkowi. Następnie organ ustalił, iż stawkę procentową opłaty adiacenckiej, zgodnie ze zdaniem drugim art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalono uchwałą Rada Miejskiej R. Nr XXIX/235/2000 z dnia 27 października 2000 roku, w wysokości 30 %. Stosownie do przepisu art. 98 ust.4 przywołanej powyżej ustawy w ustalaniu opłaty adiacenckiej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 i art. 148 ust. l – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przywołanie tych przepisów nie oznacza bezwzględnego ich stosowania. Zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości przed podziałem i po jej podziale określają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Po stronie organu, który wszczął postępowanie w tej sprawie leży obowiązek wykazania, że istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego operat szacunkowy w tej sprawie jest dostatecznym dowodem na okoliczność przyczyn i wysokości wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podzielenia wyniósł 59 % i jest to w ocenie rzeczoznawcy niski wzrost. Przyczynami takiego stanu rzeczy są cechy fizjograficzne terenu i podział terenu na niewielką liczbę działek budowlanych. Z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił konieczność wyrównania terenu i nawiezienia warstwy nasypowej, przyjmując te okoliczności jako wadę nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca odliczył od każdej nowopowstałej działki powierzchnię rowu.
W ocenie organu odwoławczego przygotowanie terenu przez właściciela nieruchomości do możliwości jej zabudowania pociągnęło za sobą niewątpliwie nakłady. Jednakże możliwość zaliczenia wniesionych przez właściciela nakładów na poczet opłaty adiacenckiej ustalanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału została wyłączona wskazaniem w art. 98 ust.4 omawianej ustawy, odpowiedniego stosowania przepisów z rozdziału 7 dział III. Wyłączony z możliwości stosowania art. 148 ust. 4 reguluje właśnie zaliczanie na poczet opłaty udziału wniesionych przez właściciela świadczeń czy też wkładu w naturze lub pracy własnej. Tak więc możliwość zaliczenia poniesionych świadczeń pozostaje więc tylko przy ustalaniu innych opłat adiacenckich, to jest ustalanych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.
W ocenie organu odwoławczego pismo odwołującej się z dnia 27 lutego 2002 roku skierowane do Urzędu Miasta w R. będące prośbą o odstąpienie od naliczania opłaty adiacenckiej doczekało się odpowiedzi ze strony organu. Odpowiedzią tą jest zaskarżona decyzja, z której jasno wynika, że prośba odwołującej się nie została uwzględniona.
W zakresie włączenia rowu do nieruchomości – co podnosi w odwołaniu skarżąca – Kolegium odmówiło zajęcia stanowiska, podnosząc tylko, iż kwestia ta wykracza poza zakres prowadzonego postępowania, bowiem dotyczy zagadnień z zakresu ewidencji gruntów.
Organ odwoławczy podniósł nadto, iż uprawnienie zarządu gminy (miasta) do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku jej podziału należy do zakresu uznania administracyjnego organu I instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakres kognicji organu odwoławczego ograniczony jest w takich przypadkach do zbadania zachowania właściwej procedury, prawidłowości ustaleń i wypływających wniosków. W rozpatrywanej sprawie nie dopatrzono się również i w tym zakresie uchybień.
W dniu 3 października 2002 roku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła J. Ś.. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że sam fakt podziału nieruchomości w każdym przypadku skutkuje wzrostem wartości nieruchomości. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażające się w przyjęciu przez organ, że wynikająca dla Zarządu Miasta możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej jako należąca do zakresu uznania administracyjnego nie podlega kontroli. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji,
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż trudno jest jej polemizować z opinią rzeczoznawcy majątkowego, której treść posłużyła Zarządowi Miasta do wyprowadzenia wniosku, że na skutek podziału wzrosła wartość nieruchomości. Z zebranych w sprawie materiałów wynika, że nieruchomość skarżącej to było bagno, że jego likwidacja pociągnęła za sobą wielkie nakłady i koszty.
W ocenie skarżącej pomimo poczynionych nakładów, nieruchomość z uwagi na jej fizjograficzne cechy takie jak wysokość poziomu wód gruntowych, rów wodny będący w rzeczywistości kanałem ściekowym, dostęp do wydzielonych działek tylko po wzniesieniu mostków nad tym rowem, brak jakiejkolwiek infrastruktury – nadal jest nieatrakcyjna. Pomimo braku działek budowlanych na terenie miasta – na wydzielone działki – poza jednym przypadkiem, nie znaleźli się nabywcy i ostatecznie pozostały cały teren kupiła za cenę 26.000,00 złotych jedna osoba.
Konkludując skarżąca podnosi, iż powyższe okoliczności dowodzą, że podział nieruchomości w rzeczywistości nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości, a nakłady poczynione na nieruchomość przyniosły korzyść publiczną, w tym także dla Miasta. Wszystkie te okoliczności nie tylko zezwalały, ale w ocenie skarżącej uprawniały i nakazywały Zarządowi Miasta odstąpić w tej sprawie od naliczania opłaty adiacenckiej. Uznanie administracyjne nie może być bowiem pojmowane jako niczym nie skrępowana wola organu, ale winno także uwzględniać indywidualne sytuacje i poczucie sprawiedliwości.
Skarżąca wskazała nadto, iż nie jest w stanie zapłacić należnej opłaty adiacenckiej, bowiem uzyskana ze sprzedaży części nieruchomości kwota pokryła długi zaciągnięte na wykonanie podziału nieruchomości i uporządkowanie terenu. Wskazała, iż nie jest w stanie zapłacić owej należności szczególnie przed zimą. Jedynym źródłem jej dochodów są usługi fryzjerskie wykonywane osobiście w wynajętym "salonie fryzjerskim" o powierzchni 10 metrów kwadratowych, w mieście niespełna szesnastotysięcznym ze znaczną ilością zakładów fryzjerskich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność przywołanej przez organy administracji regulacji prawnej jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Kwestia ta, co prawda nie jest podnoszona zarówno przez organ ja i przez skarżącą, tym niemniej wymaga przybliżenia w realiach niniejszej sprawy, bowiem organy w podstawie rozstrzygnięcia decyzji przywołały przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.)
W ocenie sądu treść normatywna przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III – ego wskazanej powyżej ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu. W porównaniu do regulacji dotyczących opłat adiacenckich w tytułu scalania i podziału oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej unormowanie zawarte w pierwotnej wersji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami było nieprecyzyjne. Mowa w nim była jedynie o możliwości ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zauważyć przy tym należy, że uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem jak to powszechnie się przyjmuje normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią przepisy art. 92 – 98 tejże ustawy. Jest oczywiste, że taki sposób normowania określonej materii może prowadzić do sporów interpretacyjnych (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 roku; OPK 8/00; ONSA 2001 z. 1 poz. 15, także w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza (Warszawa 2003, s. 279 – 280). W istocie wskazano, że w wyniku każdego podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Między innymi wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego ich wykorzystania.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie nie wspomniano nawet i nie prezentowano poglądu, że przepis art. 98 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy odnosi się tylko do stanów faktycznych, o których mowa w ust. 1 tegoż art. 98. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98. Wszystko to przemawia za uznaniem, że więcej racji jest za stanowiskiem o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości, z ustaleniem wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, jako przesłanki generalnej niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej.
Ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w trybie określonym w przepisach omawianej ustawy, a w szczególności według wskazań zawartych w rozdziale 7 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" (art. 149 – 158). W sytuacji zaś, gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosi co prawda zarzuty wobec ustaleń rzeczoznawcy majątkowego ale nie ponawia ich w skardze. Zarzutów tych jednak nie sposób uznać za doniosłe. W szczególności wobec nie przedłożenia przez skarżącą "kontroperatu" zarzuty te uznać wypada jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu.
Do czasu zmiany treści omawianego przepisu art. 98 ust. 4 dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6 poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 roku przepis ten posiadał następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 roku przepis ten uzyskał natomiast brzmienie następujące:. "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio"
Zgodzić się należy z poglądem, że organ do tego właściwy może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280).W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza R. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej nieruchomości wydana została [...] i stała się ostateczna, bowiem nie była przez strony kwestionowana. W tej sytuacji, w dacie podziału nieruchomości omawiany przepis przewidywał ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały – obowiązującej na terenie całej gminy – stawki procentowej i zezwalał radzie gminy na ustalenie przedmiotowej opłaty w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości.
Ustalenie wysokości owej stawki procentowej mogło stanowić dla strony, która wystąpiła z wnioskiem o podział, podstawę do wystąpienia z takim wnioskiem bądź do zaniechania takiego wystąpienia. Nie ma bowiem wątpliwości, że przed podjęciem przez stronę właścicielską "postanowienia" o podziale swej nieruchomości zostaje dokonana analiza finansowa odnosząca się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej odpowiednik konieczności podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych.
Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska nie mogła przeprowadzić kalkulacji, co do skutków finansowych tej czynności, bowiem uchwała rady gminy ustalająca procentową wielkość stawki opłaty adiacenckiej na podstawie znowelizowanej wersji przepisu art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy, podjęta zastała dopiero w dniu 27 października 2000 roku, a więc już po zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to przyjęcie przez organy ferujący rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie – stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy winno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony.
Zasada nie działania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W pełni zgodzić się wypada, z poglądem Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z dnia 15 września 1988 roku w sprawie K.10/98; OTK 1998, z.5, poz. 64), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapka dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i na spokojne podjęcie decyzji, co do dalszego postępowania.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właścicielki nieruchomości, której podział dokonany został po nowelizacji przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy, ale przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej – przepisami tej uchwały winno być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naruszenia przez organy ferujące rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przepisów prawa należy upatrywać także w braku należytego uzasadnienia kwestii uznania administracyjnego organu obciążającego skarżącą opłatą adiacencką. Powszechnie przyjmuje się, że w odróżnieniu od tak zwanej decyzji związanej, decyzja o charakterze fakultatywnym podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia (to jest jednego spośród przynajmniej dwóch możliwych), co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy dany przepis zawiera określenie "może" (ustalić, wydać zezwolić, pozwolić). Pojęcie to występuje w treści art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy. ("może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką"). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Jednakże w omawianym przepisie nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Przyjąć jednakże należy, że opłata adiacencka, to świadczenie z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową.
Jak to utrwaliło się już w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, zakres swobody organu administracyjnego działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a.. Zasada wyrażona w tym przepisie oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 roku; S.A. 820/81;ONSA 1981, z. 1, poz. 57)
Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w istocie nie zawierają w ogóle.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.