II SA/Łd 149/23

II SA/Łd 149/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2, art. 142 ust. 1 i ust. 2, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 roku sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 grudnia 2022 roku nr GN-III.7581.311.2021.AG w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. ał
Uzasadnienie
II SA/Łd 149/23
U Z A S A D N I E N I E
Pismem nr [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta Łodzi, wypełniając dyspozycję art. 136 ust. 2, art. 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.), poinformował S.W. o zamiarze zbycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] i bez numeru, w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...].
W dniu 14 lipca 2014 r. S.W., reprezentowany przez P.P., złożył wniosek o zwrot ww. wywłaszczonej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r. nr GN-III.7581.331.2014.DS, wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), Wojewoda Łódzki wyznaczył Starostę Sieradzkiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Decyzją z dnia 30 maja 2018 r. nr GK.III.6821.11.2014 Starosta Sieradzki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), orzekł o zwrocie działek: nr [...], nr [...].
Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie złożył Prezydent Miasta Łodzi zarzucając brak odniesienia w decyzji do obecnego zagospodarowania działek i niewyjaśnienie kwestii uzbrojenia oraz podważył rozłożenie na raty należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 25 września 2018 r. nr GN- III.7581.232.2018.AG uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc nieustalenie stron postępowania - dzierżawców, i wskazując na konieczność potwierdzenia, czy w świetle decyzji lokalizacyjnej cała nieruchomość była niezbędna na cel publiczny, czy też jej część, a pozostała część o pow. 219 m2 podlegała wywłaszczeniu na zasadzie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 r. Jeżeli sporny teren został wywłaszczony zgodnie z powyższą regulacją, wówczas należy oceniać jego zbędność przez pryzmat realizacji celu określonego w decyzji lokalizacyjnej na obszarze niezbędnym od początku na ten cel.
Decyzją z dnia 20 października 2020 r. nr GK.III.6821.11.2014 Starosta Sieradzki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu spornych działek.
W wyniku odwołania S.W., reprezentowanego przez P.P., Wojewoda Łódzki w dniu 29 marca 2021 r. wydał decyzję kasacyjną nr GN- III.7581.370.2020.AG przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na pominięcie strony postępowania, a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W kolejnej decyzji z dnia 10 listopada 2021 r. Starosta Sieradzki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ponownie zawarł rozstrzygnięcie odmowne.
Od ww. decyzji S.W., reprezentowany przez P.P., złożył odwołanie zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w rezultacie zastosowanie przepisu art. 5 ust 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 70), który stanowi, iż jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie ubiegającym się o wywłaszczenie nie był właściciel nieruchomości, tylko Skarb Państwa, a cel dla jakiego nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości,
2. naruszenie prawa materialnego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. z dnia 17 września 2021 r . (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z przedmiotowej sprawy wynika w sposób niekwestionowany, iż cała nieruchomość, która została wywłaszczona przez Skarb Państwa nie została przeznaczona na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej co powinno skutkować zwrotem choćby części nieruchomości, orzekające w sprawie organy winny zaś ustalić, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona, a następnie ustalić czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna biorąc pod uwagę cel wywłaszczenia.
Podnosząc powyższe zarzuty strona, działająca poprzez pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Starosty Sieradzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel jej przejęcia. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140, ponadto, w myśl art. 140 ust. 4 w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.
Przepis art. 137 obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że za zbędną uważa się nieruchomość, na której:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - przyjmuje się, iż ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12, z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź – [...] z dnia 19 lutego 1974 r. nr GK III-8- 80/223/73, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z 1961 r.), sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...] o pow. 625 m2 oznaczonej na planie z dnia 22 października 1971 r. nr [...] jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność S. M.W. i K.W.
Wniosek o zwrot złożył S.W. legitymując się postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 1980 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. [...] W., synu F. i S., nabyli: żona J. W. i syn S. [...] W. po połowie; i postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 3 grudnia 1992 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. W. przez syna S. [...] W. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Łodzi- [...] w Łodzi stwierdził, że spadek po K. W. nabyli żona L.W. i brat S. [...] W., a postanowieniem z dnia 16 grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Łodzi – [...] w Łodzi stwierdził nabycie spadku po L. W. na rzecz syna brata męża S. [...] W., tj. S.W..
Wywłaszczeniu podlegały działki: nr [...] o pow. 406 m2 i nr [...] o pow. 219 m2. Roszczenie zwrotowe dotyczy działek: nr [...] o pow. 15 m2, nr [...] o pow. 95 m2, co łącznie stanowi pow. 110 m2. Z pisma Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...] wynika, że w obecnej ewidencji gruntów z 1975 r. działka nr [...] z mapy nr [...] weszła w skład działki nr [...] (zajętej pod ulicę [...]), a działka nr [...] - w skład działki nr [...]. Aktualne działki nr [...] i [...] pochodzą zatem z dawnej działki nr [...].
Łącznie suma powierzchni nieruchomości wywłaszczanej wynosiła 625 m2. Zgodnie z mapą do celów prawnych nr o zamiarze zbycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] z dnia 13 października 2015 r., sporządzoną przez geodetę uprawnionego Z. B., przedstawionym na mapie z 22 października 1971 r. nr [...] działkom nr [...] o pow. 406 m2 i nr [...] o pow. 219 m2, o łącznej pow. 0,0625 ha, odpowiadają działki: [...] o pow. 51 m2, [...] o pow. 44 m2, [...] o pow. 402 m2, [...] o pow. 14 m2, [...] o pow. 95 m2 i [...] o pow. 15 m2. Teren łącznie posiada powierzchnię 0,0621 ha. Jak podał geodeta uprawniony, granice nieruchomości nie uległy zmianie, a rozbieżność w powierzchni wynika z błędów obliczeniowych, dokładniejszych metod obliczeń oraz uregulowania stanu prawnego nieruchomości przyległych do nieruchomości objętych opracowaniem.
Organ podkreślił, że aby móc orzekać o zwrocie należy ustalić, na jaki cel nastąpiło wywłaszczenie i czy cel ten zrealizowano. Przy ustaleniu celu wywłaszczenia należy posłużyć się przede wszystkim decyzją wywłaszczeniową, ale również wszelkimi innymi dokumentami wytworzonymi przed odjęciem prawa własności, które mogą być pomocne w sprawie i dowodzić określonych faktów.
Stosownie do postanowień decyzji z dnia 19 lutego 1974 r. nr GK III-8-80/223/73, działki nr [...] i [...], stanowiące nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] [...] o pow. 625 m2, oznaczone w KW Nr [...], podlegały wywłaszczeniu na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w Łodzi i, jak podano w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 17 maja 1966 r. znajdowały się granicach lokalizacji budowy ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i były niezbędne w związku z realizacją tej inwestycji.
We wniosku z dnia 19 października 1973 r. Zarząd Dróg i Mostów m. Łodzi, powołując się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] ., wskazał, że jedynie część posesji jest niezbędna pod budowę projektowanej ulicy [...], i zgodnie z opinią wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, pozostała część posesji o pow. 219 m2, nie objęta lokalizacją ulicy, nie nadaje się do dalszego racjonalnego użytkowania.
Zgodnie z ww. pismem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 11 listopada 1971 r. nr [...], nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] [...] przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. na cele komunikacyjne - nowa trasa ul. [...], i częściowo pod budownictwo mieszkaniowe. Jak podano w piśmie, pozostała część nieruchomości po wywłaszczeniu na cele komunikacyjne o pow. 219 m2 nie będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania w sposób dotychczasowy, ponieważ właściciel na pozostałej części nie będzie mógł budować budynku indywidualnego.
W świetle decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 17 maja 1966 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury [...], ustalono lokalizację szczegółową dla budowy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] , położonej na terenach m. Ł.
Zgodnie z przywołanymi dokumentami nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] nie była niezbędna na cel publiczny określony jako budowa ulicy [...], a jako grunt o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe została wywłaszczona na zasadzie określonej w art. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r., stanowił, że jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.
Jak wynika z dokumentu będącego aktualizacją szacunku przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego w dniu 1 października 1973 r. przez rzeczoznawcę R.C., powierzchnia działki normatywnej określona na terenie Ł. dla obszaru przy ul. [...] pod budowę domu jednorodzinnego wynosiła 400 m2, a zatem przejęcie przez Państwo gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 219 m2 w przedstawionych okolicznościach było uzasadnione cytowanym przepisem. Ubiegający się o wywłaszczenie Zarząd Dróg i Mostów w Łodzi zasadnie, realizując ustawowy obowiązek, objął zatem wnioskiem działkę nr [...].
W świetle powyższego należało w postępowaniu zwrotowym ustalić, czy cel publiczny określony jako budowa ulicy [...] na działce nr [...], został zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia na terenie pozyskanym decyzją z dnia 19 lutego 1974 r. jako niezbędny dla tego celu, oznacza bowiem brak możliwości zwrotu objętej roszczeniem części wywłaszczonej nieruchomości, wywłaszczonej na zasadzie ujętej w art. art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Teren, który nie był niezbędny dla celu publicznego nie musiał być bowiem zagospodarowany w sposób właściwy dla terenu pozyskanego pod budowę ulicy.
Z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że cel publiczny określony jako budowa ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] został zrealizowany. Wybudowana została jezdnia, chodniki, pas zieleni i infrastruktura techniczna zapewniająca obsługę drogi. Niezbędna na tak scharakteryzowany cel publiczny działka nr [...] o pow. 406 m2 w całości zlokalizowana jest pod pasem drogowym, w liniach rozgraniczających drogi.
Wojewoda zajął powyższe stanowisko na podstawie fragmentu metryki ul. [...] zawierającej kolorową kopię planu ulicy, dołączonego do pisma Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 19 października 2022 r. nr [...] z wyrysowaną linią rozgraniczającą ulicy [...]. Podobnie, na mapie do celów prawnych nr [...] z dnia 13 października 2015 r. geodeta uprawniony Z. B. opisał, że aktualne działki [...], [...], [...] i działka nr [...] stanowią użytek drogowy - ul. [...]. Działki te pozostają we władaniu Zarządu Dróg i Transportu (pismo ŁOG z 10.06.2015 r. nr [...]). Łódzki Ośrodek Geodezji w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. potwierdził również, że pierwotna działka nr [...], w której skład weszła wywłaszczona działka nr [...], zajęta została pod ulicę [...]. Zakresem inwestycji objęta była także część działki nr [...], wykorzystana pod budowę sygnalizacji świetlnej (pismo ZDiT z 16.01.2015 r. nr [...]). Posiłkując się ortofotomapą udostępnioną na stronie mapa.lodz.pl można z kolei z łatwością potwierdzić, że ulica [...], będąca trasą wylotową z Ł., powstała na obszarze określonym w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 17 maja 1966 r., a grunt stanowiący działki objęte roszczeniem zwrotowym sąsiaduje z ulicą. Do 2014 r. (do czasu wybudowania tzw. Trasy [...]) sporny odcinek ulicy [...] stanowił ciąg drogi krajowej nr [...].
Nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na cel publiczny i cel ten został zrealizowany. Organ administracji publicznej ocenia zaistnienie przesłanek zwrotowych poprzez ustalenie realizacji celu określonego w dokumencie wywłaszczeniowym, będącym zasadniczym punktem odniesienia w analizie sprawy, zawierającym wytyczne w zakresie nazwania i rozumienia celu wywłaszczenia i w konsekwencji jego wykonania. Ściśle określony cel publiczny, który był przesłanką przy wywłaszczeniu, pełni tę samą rolę przy zwrocie. Realizacja celu wywłaszczenia skutkuje niemożnością zwrotu, a grunt wywłaszczony w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 r. może być zagospodarowany w jakikolwiek sposób i nie będzie to niweczyło niezbędności nieruchomości na cel publiczny. Trudno bowiem wymagać, by na terenie, który podlegał wywłaszczeniu za zasadzie powyżej określonej, miała powstać w pełni inwestycja planowana wyłącznie na terenie objętym lokalizacją inwestycji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł zarzuty naruszenia:
a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym braku rozważania czy działki będące przedmiotem postępowania kiedykolwiek w przeszłości były zagospodarowane na cel wywłaszczenia oraz nierozważenie przez organ, czy zwrot nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wpływa na możliwość funkcjonowania infrastruktury inwestycji w postaci wybudowanego fragmentu ulicy [...], który to cel (budowa ulicy [...]) był podstawą wywłaszczenia nieruchomości od poprzedników prawnych skarżącego;
b) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na własnej ocenie stanu prawnego przy braku odwołania się do jakiegokolwiek orzecznictwa sądów administracyjnych bądź stanowiska nauki prawa, potwierdzającego wskazaną w decyzji wykładnie norm prawnych ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" przy pominięciu znacznej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wskazuje, iż działki będące przedmiotem postępowania są i były zbędne z punktu widzenia realizacji celu w postaci budowy fragmentu ulicy [...];
c) art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanki "zbędności" z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym a świadczących jednoznacznie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...];
d) art. 107 §3 k.p.a. przez niewystarczające odniesienie się do okoliczności i argumentów natury prawnej i faktycznej przytoczonych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji, a powtórzenie wadliwych poglądów prawnych i ustaleń faktycznych organu I instancji;
e) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że normy przewidujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie w przypadku orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości tylko wtedy, jeżeli w ogóle nie został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu na wywłaszczonej nieruchomości, a to prowadziło do uznania przez organ, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonych, a niewykorzystanych w jakimkolwiek stopniu pod inwestycje budowy ulicy [...] działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, iż nawet jeżeli w ogólnym ujęciu doszło do realizacji celu wywłaszczenia na terenie części spornych działek, nie wyklucza to badania, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość zalicza się do podlegających zwrotowi jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym jest również, że wniosek został złożony przez osoby legitymowane, tzn. spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Poza sporem pozostaje również, że wniosek o zwrot części nieruchomości został złożony w terminie wynikającym z art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporem objęta jest ostatnia z ww. przesłanek, tj. okoliczność, czy opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie kluczowe dla dokonanej oceny przez organ jest stanowisko wyrażone na stronie 8 uzasadnienia decyzji. W niej organ stwierdza, iż "Nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na cel publiczny i cel ten został zrealizowany. Organ administracji publicznej ocenia zaistnienie przesłanek zwrotowych poprzez ustalenie realizacji celu określonego w dokumencie wywłaszczeniowym, będącym zasadniczym punktem odniesienia w analizie sprawy, zawierającym wytyczne w zakresie nazwania i rozumienia celu wywłaszczenia i w konsekwencji jego wykonania. Ściśle określony cel publiczny, który był przesłanką przy wywłaszczeniu, pełni tę samą rolę przy zwrocie. Realizacja celu wywłaszczenia skutkuje niemożnością zwrotu, a grunt wywłaszczony w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z 1958 r. może być zagospodarowany w jakikolwiek sposób i nie będzie to niweczyło niezbędności nieruchomości na cel publiczny. Trudno bowiem wymagać, by na terenie, który podlegał wywłaszczeniu na zasadzie powyżej określonej, miała powstać w pełni inwestycja planowana wyłącznie na terenie objętym lokalizacją"
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż "Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14), tym niemniej w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15, zam. w CBOSA). Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia" (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 roku, I OSK 2263/17, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 725/15).
Zasadniczy jednak pogląd organu sprowadza się do stwierdzenia, iż skoro na zdecydowanej większości wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia to, mimo iż na części nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania nie ma (i nie było) jakiejkolwiek infrastruktury związanej z celem wywłaszczenia, to mimo to działki te nie podlegają zwrotowi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych występują inne poglądy i tak skarżący stoi na stanowisku, iż biorąc pod uwagę, iż:
a) okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na sąsiednich nieruchomościach nie oznacza automatycznie także realizacji celu wywłaszczenia budowy ulicy na działkach o numerze geodezyjnym [...] i [...],
b) z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że na terenie działek o numerze geodezyjnym [...] i [...] nie ma jakiejkolwiek infrastruktury związanej z budową ulicy, jedynym elementem zagospodarowania działek jest dzierżawienie fragmentu działek o numerach [...] i [...] pod pawilon dla P.,
c) powstanie i funkcjonowanie na działkach sąsiednich ulicy wraz z niezbędną infrastrukturą nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, która w żaden sposób nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i co więcej nie jest na taki cel nawet faktycznie wykorzystywana,
d) realizacja celu wywłaszczenia przez wybudowanie fragmentu ulicy [...] nie podważa tezy, iż nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalenie tego w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. Wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na działkach będących przedmiotem postępowania wskazuje aktualny sposób zagospodarowania tej części wywłaszczonej nieruchomości,
e) zakres istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych jest determinowany treścią normy materialnoprawnej. Ona wyznacza zakres obciążającego organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. nie uzależniają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości.
"Cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia" wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., I OSK 664/16, LEX nr 2466828. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku z dnia 14 maja 2019 roku "W sytuacji, gdy na wywłaszczonym terenie nie znajduje się jakikolwiek budynek mieszkalny lub element infrastruktury towarzyszącej inwestycji budowy uznać należy, że na ww. nieruchomości nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym wystąpiły wszystkie przewidziane prawem materialnym przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości." Wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2019 roku sygn.akt I OSK 2072/19 "Zdaniem Sądu nawet jeżeli w ogólnym ujęciu doszło do realizacji celu wywłaszczenia na działkach okolicznych i części spornej działki, nie wyklucza to badania, czy cel ten został osiągnięty na pozostałej części działki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dopuszczalny jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (art. 137 ust. 2 u.g.n.)."
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. [...]), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 7 marca 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestników postępowania, że mają oni możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 5 kwietnia 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 7 marca 2023 r.).
Przechodząc natomiast do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.
Przedmiotem kontroli przez tut. Sąd stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 21 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 10 listopada 2021 r. o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...], położonych w Ł., w obrębie [...] .
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, czyli rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości.
Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej zostało przeprowadzone prawidłowo i dostarczyło informacji umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a wyciągnięte na jego podstawie wnioski są prawidłowe, zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Tut. Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, sprowadzające się do tego, że nie można mówić o "zbędności" części wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej: u.g.n., jeżeli część ta już w założeniu nie była uznawana za niezbędną na potrzeby celu wywłaszczenia.
Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).
Jak wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego.
O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 u.s.g.). W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 142 ust. 2 u.g.n.).
Podkreślenia wymaga, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest zatem ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany (por. wyrok NSA z 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93; wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., I OSK 3453/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt sprawy, decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź - [...] z dnia 19 lutego 1974 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z 1961 r.), sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...] o pow. 625 m2 oznaczonej na planie z dnia 22 października 1971 r. nr [...] jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność S. [...] W. i K.W.
Działki nr [...] i 70, stanowiące nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] [...] o pow. 625 m2, oznaczone w KW Nr [...], podlegały wywłaszczeniu na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w Łodzi.
Podkreślenia natomiast wymaga, gdyż ma to niewątpliwy wpływ na ocenę zasadności roszczenia skarżącego, że we wniosku z dnia 19 października 1973 r. Zarząd Dróg i Mostów m. Łodzi, powołując się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] ., wskazał, że jedynie część posesji jest niezbędna pod budowę projektowanej ulicy [...], a zgodnie z opinią wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, pozostała część posesji obejmująca powierzchnię 219 m2, nie została objęta lokalizacją ulicy, jednak nie nadaje się do dalszego racjonalnego użytkowania.
W zaskarżonej decyzji trafnie zwrócono uwagę, że zgodnie z ww. pismem Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 11 listopada 1971 r. nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] [...] przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. na cele komunikacyjne (nowa trasa ul. [...]) i częściowo pod budownictwo mieszkaniowe. Jak podano w piśmie, pozostała część nieruchomości po wywłaszczeniu na cele komunikacyjne o pow. 219 m2 nie będzie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania w sposób dotychczasowy, ponieważ właściciel na pozostałej części nie będzie mógł budować budynku indywidualnego.
W świetle decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] . z dnia 17 maja 1966 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury [...], ustalono lokalizację szczegółową dla budowy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] , położonej na terenach m. Ł.
W świetle przywołanej przez organy istniejącej dokumentacji, zgromadzonej w ramach materiału dowodowego, należy stwierdzić, że mimo braku wyraźnego wskazania w podstawie prawnej decyzji wywłaszczeniowej art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] nie była niezbędna na cel publiczny określony jako budowa ulicy [...], a jako grunt o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe została wywłaszczona na zasadzie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1974 r., stanowił bowiem, że jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Jak wynika z dokumentu będącego aktualizacją szacunku przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego w dniu 1 października 1973 r. przez rzeczoznawcę R. C., powierzchnia działki normatywnej określona na terenie Ł. dla tego obszaru pod budowę domu jednorodzinnego wynosiła 400 m2, a zatem zarówno wnioskowanie o przejęcie, jak i przejęcie przez Państwo gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 219 m2 w przedstawionych okolicznościach było uzasadnione cytowanym przepisem. Ubiegający się o wywłaszczenie Zarząd Dróg i Mostów w Łodzi zasadnie, realizując ustawowy obowiązek, objął wnioskiem działkę nr [...]. W przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczenie tzw. resztówki wraz z gruntem niezbędnym na cel wywłaszczenia następowało bez wniosku właściciela nieruchomości.
Wywłaszczeniu podlegały działki: nr [...] o pow. 406 m2 i nr [...] o pow. 219 m2. Roszczenie zwrotowe dotyczy działek: nr [...] o pow. 15 m2, nr [...] o pow. 95 m2, co łącznie stanowi pow. 110 m2. Z pisma Łódzkiego Ośrodka Geodezji z dnia 10 czerwca 2015 r. nr [...] wynika, że w obecnej ewidencji gruntów z 1975 r. działka nr [...] z mapy nr [...] weszła w skład działki nr [...] (zajętej pod ulicę [...]), a działka nr [...] - w skład działki nr [...]. Aktualne działki nr [...] i [...] pochodzą zatem z dawnej działki nr [...]. Łącznie suma powierzchni nieruchomości wywłaszczanej wynosiła 625 m2. Zgodnie z mapą do celów prawnych nr [...] z dnia 13 października 2015 r., sporządzoną przez geodetę uprawnionego Z.B., przedstawionym na mapie z 22 października 1971 r. nr [...] działkom nr [...] o pow. 406 m2 i nr [...] o pow. 219 m2, o łącznej pow. 0,0625 ha, odpowiadają działki: [...] o pow. 51 m2, [...] o pow. 44 m2, [...] o pow. 402 m2, [...] o pow. 14 m2, [...] o pow. 95 m2 i [...] o pow. 15 m2. Teren łącznie posiada powierzchnię 0,0621 ha. Jak podał geodeta uprawniony, granice nieruchomości nie uległy zmianie, a rozbieżność w powierzchni wynika z błędów obliczeniowych, dokładniejszych metod obliczeń oraz uregulowania stanu prawnego nieruchomości przyległych do nieruchomości objętych opracowaniem.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę powyżej przywołane okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na stwierdzenie, że cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość w zasadniczej części (dawna działka nr [...]), to jest budowa ul. [...], został zrealizowany.
Przypomnienia wymaga ponownie, że działka nr [...] o pow. 406 m2 w całości zlokalizowana jest pod pasem drogowym, w liniach rozgraniczających drogi. Powyższe ustalone zostało w toku kontrolowanego postępowania na podstawie fragmentu metryki ul. [...] zawierającej kolorową kopię planu ulicy, dołączonego do pisma Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 19 października 2022 r. nr [...] z wyrysowaną linią rozgraniczającą ulicy [...]. Podobnie, na mapie do celów prawnych nr [...] z dnia 13 października 2015 r. geodeta uprawniony Z. B. opisał, że aktualne działki [...], [...], [...] i działka nr [...] stanowią użytek drogowy - ul. [...]. Działki te pozostają we władaniu Zarządu Dróg i Transportu (pismo ŁOG z 10.06.2015 r. nr [...]). Łódzki Ośrodek Geodezji w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. potwierdził również, że pierwotna działka nr [...], w której skład weszła wywłaszczona działka nr [...], zajęta została pod ulicę [...]. Zakresem inwestycji objęta była także część działki nr [...], wykorzystana pod budowę sygnalizacji świetlnej (pismo ZDiT z 16.01.2015 r. nr [...]).
W konsekwencji, objęta roszczeniem skarżącego część nieruchomości wywłaszczona w warunkach art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dawna dz. ewid. nr [...]), nie podlega zwrotowi, skoro na działce nr [...] cel wywłaszczenia ponad wszelką wątpliwość został zrealizowany. Realizacja zaś celu wywłaszczenia na działce nr [...] wobec ustalenia, że działka nr [...] objęta została wywłaszczeniem na mocy art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej powoduje, że na organie nie ciążył obowiązek ustalania, w jaki sposób dawna działka nr [...] została zagospodarowana i czy została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, skoro nie była niezbędna do realizacji celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej.
Konkludując, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, organy prawidłowo umotywowały wydane przez siebie decyzje, przedstawiły stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniły na podstawie jakich dowodów uznały, że wnioskowana działka nie podlega zwrotowi. Należy przy tym podkreślić, że niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, sam w sobie nie uzasadnia wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Z kolei brak odwołania się w uzasadnieniu decyzji administracyjnej do poglądów judykatury czy doktryny również nie może stanowić o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów, gdyż w żaden sposób nie rzutuje to na trafność zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowiska.
Reasumując zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.