II SA/Łd 1004/11

II SA/Łd 1004/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 24a ust. 2, art. 32
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 73, art. 74, art. 76, art. 75, art. 84 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10 ust. 1
Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
Sentencja
Dnia 30 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. H. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych – zasiłku rodzinnego i dodatków - uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...].
Uzasadnienie
B. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Łodzi następujące decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.
z dnia [...] roku:
- nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...]; orzekającej o braku uprawnienia w okresie od 1 listopada 2009 roku do zasiłku rodzinnego na dzieci K. H. i M. H., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci K. H. i M. H. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H.;
- nr [...]; którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...]; orzekającej o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko K. H. w kwocie 420 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 roku do 31 października 2009 roku oraz o uznaniu w/w świadczenia za okres od 1 września 2008 roku do 30 września 2009 roku za nienależnie pobrane;
- nr [...]; którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...], orzekającą o braku uprawnienia do zasiłku rodzinnego na dziecko S. H. w kwocie 68 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 roku do 28 lutego 2009 roku, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko S. H. w wysokości 150 zł jednorazowo, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko K. H. w kwocie 160 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 roku do 28 lutego 2009 roku oraz o uznaniu w/w świadczenia za nienależnie pobrane.
- nr [...]; którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...], orzekającą o braku uprawnienia do: zasiłku rodzinnego na każde z dzieci K. H. i M. H. w kwocie 64 zł miesięcznie za okres od 1 września 2008 roku do 31 października 2009 roku; do zasiłki rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H. w wysokości 80 zł miesięcznie na okres od 1 września 2008 roku do 31 października 2009 roku; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na każde z dzieci K. H. i M. H. jednorazowo 150 zł we wrześniu 2008 roku i we wrześniu 2009 roku oraz o uznaniu w/w świadczenia za okres od 1 września 2008 roku do 30 września 2009 roku za nienależnie pobrane;
- nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...], orzekającą o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko K. H. w kwocie 420 zł miesięcznie na okres od 1 października 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku oraz o uznaniu w/w świadczenia za nienależnie pobrane.
Jako podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć organy wskazały: art. 1,
art. 2, art. 5 ust. 2, art. 16, art. 21, art. 23a, art. 24, art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 12(9) (11) ust. 1 i 2, art. 73 (8), art. 76 (8) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 5 lipca 1971 r., Nr L 149, str. 2), art. 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE z dnia 27 marca 1972 r., Nr L 74, str. 1).
W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2009 roku do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. wpłynął unijny formularz UK-PL E form wystawiony w dniu 26 sierpnia 2009 roku przez brytyjską instytucję ds. świadczeń rodzinnych HM REVENUE & CUSTOMS CHILD BENEFIT OFFICE, na podstawie którego ustalono, że A. H. – mąż skarżącej - podjął zatrudnienie na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007 roku i nabył prawo do ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych do dzieci.
W związku powyższym organy ustaliły, iż od dnia 8 marca 2007 roku zaistniała potrzeba koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ stwierdził, iż należy orzec o wnioskowanych przez skarżącą świadczeniach z uwzględnieniem dochodu uzyskiwanego przez jej męża na terenie Wielkiej Brytanii. Aby ustalić wysokość dochodów męża skarżącej organ wezwał B. H. do przedstawienia dokumentów na tę okoliczność. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wyjaśniła, iż 10 lat nie utrzymuje kontaktów z mężem oraz złożyła oświadczenie, że jej mąż nigdzie nie pracuje nie jest zarejestrowany w PUP. W rezultacie organ stwierdził, że z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej wysokości dochodów osiąganych przez rodzinę H. należy odmówić przyznania świadczeń.
W odwołaniach B. H. podkreśliła, że jej kontakt z mężem ogranicza się do przesyłania co roku zawiadomień, że nie ma żadnych dochodów. Nadto wskazała, że z dokumentów brytyjskiej instytucji wynika jedynie, iż jej mąż nabył uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne, lecz nie wynika, aby takie świadczenia uzyskał. Skarżąca podniosła też, że zasiłek pielęgnacyjny nie jest zależny od wysokości dochodów rodziny, lecz tylko od stanu bądź stopnia niepełnosprawności.
W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazanymi na wstępie decyzjami utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Kolegium oceniło, iż w sprawie może zachodzić zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 (z uwagi na podjęcie pracy na terenie Wielkiej Brytanii przez męża skarżącej) z uprawnieniami przysługującymi na podstawie polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ odwoławczy argumentował, że objęte wnioskiem skarżącej świadczenia rodzinne i pielęgnacyjne uzależnione są wysokości dochodu rodziny. Zaś ojciec dziecka, niezależnie od faktu utrzymywania z dzieckiem kontaktów i przyczynia się do jego utrzymania, uznawany jest za członka rodziny, a skoro tak, to również uzyskiwane przez niego dochody powinny być elementem wpływającym na wysokość dochodów uzyskiwanych przez całą rodzinę.
W ocenie organu II instancji brak kompletu dokumentów, które winny być załączone do wniosku, a nie zostały załączone mimo wezwania do usunięcia braków wniosku, uniemożliwił ustalenie dochodu, które to dane stanowią ustawowy wymóg rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania żądanych świadczeń.
Nadto organ wskazał, iż Wielka Brytania stała się krajem właściwym
w pierwszej kolejności do wypłacenia żądanych świadczeń w okresie zatrudnienia męża skarżącej na terenie Wielkiej Brytanii, gdyż skarżąca w tym czasie nie była osobą aktywną zawodowo. W takiej sytuacji państwo polskie mogłoby wypłacić tylko różnicę między brytyjskimi a polskimi świadczeniami, gdyby polskie okazały się wyższe.
Organ wyjaśnił również, że świadczenia rodzinne są porównywane w dwóch krajach bez względu na tytuł tych świadczeń, lecz porównywane jest zestawienie wszystkich świadczeń (ich wysokości) tego samego rodzaju należnych stronie,
a wchodzących w zakres świadczeń rodzinnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. H. wskazała na naruszenie przez organy art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a. oraz art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71. Zdaniem skarżącej organy nie zbadały jakie świadczenia przysługują rodzinie skarżącej w Wielkiej Brytanii i nie sprawdziły czy pokrywają się one z przysługującymi na podstawie polskiej ustawy. Podkreśliła, iż jej mąż nabył w Wielkiej Brytanii uprawnienie do świadczeń, lecz nigdy takowych nie uzyskał.
W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć sprawy o sygnaturach: II SA/Łd 975/10, II SA/Łd 976/10, II SA/Łd 977/10, II SA/Łd 978/10 ze sprawą o sygnaturze II SA/Łd 974/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 października 2010 roku uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...], Nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...].
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 1 53, poz. 1269 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny błędnie uchylił decyzje zgodne z prawem i dokonał oceny zaskarżonych decyzji w sposób wadliwy pomijając występowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznych,
b) art. 1 lit. f rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. Wspólnot Europejskich Nr L 149/2 z późniejszymi zmianami) w związku z załącznikiem Nr I przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem załącznik Nr I nie odnosi się do świadczeń rodzinnych,
c) art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. Wspólnot Europejskich Nr L 74 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie ma zastosowania,
d) art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. Wspólnot Europejskich Nr L 149/2 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie ma zastosowania, gdyż nie ma miejsca w tym przypadku okres ubezpieczenia obowiązkowego i nie odnosi się on do świadczeń rodzinnych,
e) art. 23a ust. 1 w związku z ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 1 39, poz. 992 z późn. zm.), przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na nieodróżnieniu pojęcia "podlega ustawodawstwu państwa" od pojęcia "przepisy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", w sytuacji, gdy informacja o podleganiu ustawodawstwu danego państwa daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń od momentu podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydania decyzji przez marszałka województwa w zakresie świadczeń rodzinnych w oparciu o normy zawarte w tej ustawie.
2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, dokonano prawidłowej jego oceny, nie wykazano, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 powołanej wyżej ustawy, przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 roku , sygn. akt I OSK 295/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie w szczególności następujące przepisy: art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia 574/72 oraz art. 73 i 75 rozporządzenia 1408/71, natomiast nie mają zastosowania art. 10 ust. 3 rozporządzenia 574/72 oraz art. 12 ust. 1 rozporządzenia 1408/71.
NSA podniósł, że zastosowanie przepisów powołanych rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, wino poprzedzać ustalenie przez organy administracyjne - w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania - charakteru oraz rodzaju uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci. Oznacza to, że Marszałek Województwa Łódzkiego powinien ustalić konkretnie, jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznawane są w Wielkiej Brytanii i które z nich pobierał (i czy w ogóle pobierał) ojciec dzieci. Ponadto należy ustalić czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu.
Nadto Sąd II instancji zauważył, że co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanych decyzji wskazał na wysokość świadczenia rodzinnego należnego na podstawie ustawodawstwa Wielkiej Brytanii na pierwsze i kolejne dziecko, jednak podana kwota nie wynikała z jakiejkolwiek dokumentacji zawartej w aktach sprawy, co oznacza, że nie jest możliwa do weryfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Nadto zaakcentowania wymaga, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec treści przywołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana w stanie prawnym ani faktycznym, zatem tutejszy sąd, rozpoznający sprawę ponownie, jest niewątpliwie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tytułem przypomnienia wskazać warto, że w niniejszej sprawie B. H. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskami o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci, a organ decyzjami z dnia [...] orzekł o braku uprawnień do takich świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzjami z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było konsekwencją ustalenia przez organy, że mąż skarżącej podjął zatrudnienie na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007 roku i nabył prawo do ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych do dzieci, a więc zaistniała potrzeba koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Mając na względzie wytyczne Sądu II instancji i kierując się poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 295/11 nie sposób się zgodzić z powyższym - przedwczesnym i niepopartym wyczerpującym materiałem dowodowym - wywodem organów.
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności ustalić jednak należy, czy została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 23a ust. 5 lub art. 31 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie ustalić także, iż do danego świadczenia mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenia rodzinne przysługują:
1) obywatelom polskim,
2) cudzoziemcom:
a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,
c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, póz. 1694), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Świadczenia rodzinne przysługują wyżej wymienionym osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe
o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przy czym, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 15a tejże ustawy, ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza to rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r.
w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie.
Tak więc koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady EWG nr 1408/71 oraz rozporządzenia nr 574/72. Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego muszą zatem gwarantować pracownikom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści. Najważniejsze jednak jest to, aby w celu uniknięcia nieuzasadnionego łączenia świadczeń przewidzieć zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny. Rozporządzenia nr 1408/71 i nr 574/72 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Stąd rozporządzenia te nie mogą być interpretowane jako akty normujące warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje (por. wyrok ETS z dnia 12 lipca 1979 r. wydanym w sprawie 266/78 Bruno Brunori v. Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz Zb. Orz. [1979] s. 2705, oraz wyrok z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie 29/88Wilhelm Schmitt v. Bundesversicherungsanstalt far Angestellte, Zb, Orz.[1989] s. 581).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu.
Rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń w razie choroby i macierzyństwa, świadczeń z tytułu inwalidztwa, łącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania, emerytur, świadczeń dla osób pozostałych przy życiu, świadczeń z tytułu wypadku przy pracy i choroby zawodowej, świadczeń z tytułu śmierci, zasiłków dla bezrobotnych, świadczeń rodzinnych.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że koordynacja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na czterech podstawowych zasadach, którymi są:
1) zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową,
2) zachowanie praw nabytych,
3) kumulacja wszystkich okresów ubezpieczenia,
4) zapobieganie kumulowaniu świadczeń.
Przepisy dotyczące świadczeń rodzinnych zawiera Tytuł III, Rozdział 7 rozporządzenia 1408/71. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa (z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI). Przepis ten tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. W razie spełniania wszystkich warunków formalnych umożliwiających nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych, członek rodziny pracownika, w tym współmałżonek oraz małoletnie dziecko, ubiegając się o przyznanie świadczeń rodzinnych, mogą powoływać się bezpośrednio na przepis art. 73 powołanego rozporządzenia nr 1408/71, pod warunkiem jednakże, iż przedmiotowe świadczenia traktowane są jako świadczenia dla członków rodziny zgodnie z ustawodawstwem krajowym (por. por. wyrok ETS z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie Hughes, C-78/91, Zb. Orz. [1992] s. I-4839 oraz wyrok z dnia 10 października 1996 r. w sprawie Hoever, Zachow, C-245/94, Zb. Orz. [1996] s, I-4895).
Zatem uprawnienie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, w przypadku gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia, musi zostać zestawione z regułami antykumulacyjnymi rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72.
W celu określenia państwa właściwego w przypadku zbiegających się ustawodawstw należy zastosować art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 oraz art. 10 rozporządzenia nr 574/72. Zgodnie z treścią art. 76, w przypadku, kiedy w tym samym okresie na tego samego członka rodziny i z tytułu wykonywania działalności zawodowej, świadczenia rodzinne przewidziane są przez ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania członków rodziny, prawa do świadczeń rodzinnych należnych zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego, w szczególności na podstawie art. 73 lub art. 74 rozporządzenia 1408/71 zostaje zawieszone do wysokości świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa członkowskiego. Tym samym reguła antykumulacyjna wyrażona w art. 76 rozporządzenia 1408/71 ma zastosowanie jedynie w przypadkach, kiedy świadczenia należne są w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny, i z tytułu wykonywania działalności lub z tytułu ubezpieczenia społecznego.
Wskazać w tym miejscu należy, że system polskich świadczeń rodzinnych jest systemem powszechnym, finansowanym z budżetu państwa i nie uzależnia prawa do świadczeń od wcześniejszego ubezpieczenia lub zatrudnienia. W związku z powyższym normą kolizyjną, która znajduje w takich sprawach zastosowanie, jest norma zawarta w art. 10 rozporządzenia nr 574/72. Zgodnie z tym przepisem w przypadku kumulacji prawa do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych z tytułu art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia nr 1408/71, ze świadczeniami lub zasiłkami rodzinnymi należnymi zgodnie z ustawodawstwem państwa zamieszkania członków rodziny, w którym nabycie prawa do tych świadczeń nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, prawo do zasiłków lub świadczeń rodzinnych należnych w tym ostatnim państwie jest zawieszane do wysokości kwoty świadczeń przewidzianych w pierwszym państwie członkowskim (państwie wykonywania pracy). Zgodnie z lit. b, w przypadku kiedy działalność zawodowa wykonywana jest w państwie zamieszkania członków rodzinny, świadczenia rodzinne należne zgodnie art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia jest zawieszone do wysokości świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo miejsca zamieszkania rodziny. Jednocześnie norma zawarta w przepisie artykułu 10 nie przewiduje porównywania rodzajów zawieszanych świadczeń lub zasiłków. Zawieszeniu w takim przypadku podlegają zasiłki lub świadczenia rodzinne do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych należnych w zastosowaniu wskazanych wyżej artykułów z państwa zatrudnienia. Ustawodawca wspólnotowy nie przewidział możliwości porównywania rodzajów świadczeń w przypadku zastosowania art. 10 rozporządzenia 574/72.
Należy zwrócić uwagę, że w preambule do rozporządzenia nr 1408/71 zamieszczono zapis: "w celu uniknięcia nieuzasadnionego łączenia świadczeń należy przewidzieć zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny; ze względu na specyficzny charakter i zróżnicowanie ustawodawstw państw członkowskich uznaje się za niezbędne określenie szczególnych zasad koordynacji systemów krajowych zapewniających świadczenia dla dzieci pozostających na utrzymaniu emerytów lub rencistów oraz dla sierot." Zasady te zostały zawarte w art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz art. 10 rozporządzenia Rady nr 574/72 i nie odnoszą się one do norm zawartych w art. 12 rozporządzenia Rady nr 1408/71. Przepisy te zawierają normy szczególne stosowane w celu określenia ustawodawstwa właściwego wyłącznie w przypadku kumulacji praw do świadczeń rodzinnych. Tym samym uznać należy, że art. 12 znajduje zastosowanie w znaczeniu ogólnym, w jakim przewiduje on zakaz kumulacji świadczeń rodzinnych w tym samym czasie i na tego samego członka rodziny, niezależnie od tego kto jest bezpośrednim beneficjantem tego świadczenia (ojciec na dziecko, matka na dziecko, czy dziecko samo na siebie). Natomiast art. 10 rozporządzenia nr 574/72, w związku z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, stanowi normę szczególną, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń lub zasiłków rodzinnych z dwóch państw członkowskich, w przypadku wykonywania działalności zawodowej w jednym z nich.
Wobec powyższego uznać należy, że przepisem, który znajduje zastosowanie w tej sprawie jest art. 10 rozporządzenia nr 574/72. Przewiduje on zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w Polsce do wysokości kwoty świadczeń, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego –
w niniejszej sprawie Wielkiej Brytanii. Natomiast, w przypadku kiedy kwota świadczeń należnych w państwie zamieszkania jest wyższa, od kwoty należnej w państwie zatrudnienia, osoba jest uprawniona do otrzymania nadwyżki, a więc różnicy pomiędzy kwotami tych świadczeń.
Stwierdzić zatem należy, że zarówno współmałżonek, jak również jego małoletnie dziecko – mogą powołując się bezpośrednio na art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 – wystąpić o świadczenia rodzinne do instytucji państwa zatrudnienia. Tak więc po stronie matki również występuje uprawnienie wynikające pośrednio z art. 73. Oznacza to, że wskazanie tego przepisu w kontekście odmowy prawa do świadczeń jest niezbędne.
W związku z poczynionymi powyżej rozważaniami należy raz jeszcze podkreślić, że przepisy rozporządzeń 1408/71 oraz nr 574/72 nie przewidują porównania rodzajów świadczeń rodzinnych (poza określonymi wyjątkami), zatem nie można interpretować art. 10 rozporządzenia nr 574/72 w związku z art. 73 oraz art. 12 rozporządzenia nr 1408/71 w ten sposób, że nie ma obowiązku zawieszenia prawa do świadczeń w państwie zamieszkania w przypadku braku dokładnego rodzaju świadczenia w państwie zatrudnienia.
Należy nadto wskazać, że od 1 maja 2010 r. obowiązuje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE L z dnia 30 października 2009 r.). Zgodnie art. 90 rozporządzenia 883/2004 oraz art. 96 rozporządzenia 987/2009 z dniem 1 maja 2010 roku straciły moc rozporządzenia 1408/71 oraz 574/72.
Przepisy przejściowe zostały zawarte w art. 87 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. W myśl tego przepisu rozporządzenie 883/2004 nie daje podstawy do nabycia żadnych praw za okres poprzedzający datę jego wejścia w życie. W punkcie 2 preambuły do decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr H1 z dnia 12 czerwca 2009 roku dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i (EWG) Nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 i (WE) Nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 roku) wskazano, że dopiero wnioski złożone po dniu wejścia w życie przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 podlegają rozpatrzeniu zgodnie z przepisami tych rozporządzeń.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że mają w niej zastosowanie przede wszystkim przepisy art. 10 ust. 1 rozporządzenia 574/72 oraz art. 73 i 75 rozporządzenia 1408/71.
W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że okoliczności, które bezspornie wykazał organ (przebywanie męża skarżącej w Wielkiej Brytanii oraz uzyskanie przez niego prawa do ubieganie się o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci) nie były jeszcze wystarczającą podstawą do wydania zakwestionowanych rozstrzygnięć. W sprawie bowiem zabrakło niewątpliwego ustalenia, że mąż skarżącej w istocie pobierał rozważane świadczenia, a nadto, że pobierał je w tym samym okresie i na to samo dziecko, co skarżąca. Z uwagi na to, że zgromadzony materiał w sprawie administracyjnej danych takich nie zawiera, stwierdzić należy, że organy uchybiły regułom procesowym zawartym w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 713/11, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Za niewystarczające uznać należy powołanie się przez SKO w uzasadnieniu decyzji ostatecznej na wysokość świadczenia rodzinnego w Wielkiej Brytanii na pierwsze dziecko i następne dzieci, bez wskazania źródła, które posłużyło do poczynienia takich ustaleń, a ponadto wysokość tych świadczeń porównano z wysokością konkretnego świadczenia przysługującego w Polsce (zasiłku pielęgnacyjnego), mimo iż w takich sprawach nie następuje porównanie poszczególnych rodzajów świadczeń, lecz porównanie ogólnych kwot świadczeń przyznanych w obu krajach.
Zatem – jak to stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 295/11– kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego następuje dopiero wówczas gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch państw członkowskich Unii Europejskiej, a nie tylko nabycia uprawnienia do analizowanych świadczeń.
Aby zatem prawidłowo rozstrzygnąć w kwestii kolizji świadczeń rodzinnych organy administracji powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i dostępny dla stron ustalić charakter, rodzaj i wielkość kwotową świadczeń uzyskanych z państwa członkowskiego, w którym zatrudniony jest ojciec dzieci, jak również jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznawane są w Wielkiej Brytanii i które z nich w okresie objętym zaskarżonymi decyzjami pobierał mąż skarżącej.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 23a ust. 6 i następnych w związku z art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji winien odnieść się także do kwestii, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu, aczkolwiek porównaniu podlega ogólna kwota przyznanych świadczeń, nie zaś porównywanie wysokości kwot poszczególnych ich rodzajów.
Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien wydać decyzję, stosownie do okoliczności sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów, eliminując wymienione uchybienia, w szczególności wyczerpująco ustalając stan faktyczny oraz rozważając zastosowanie wszelkich przepisów prawa materialnego odpowiedniego do niniejszej sprawy.
Uznając zatem, iż zaskarżone, jak i poprzedzające je, decyzje wydane zostały
z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, Sąd
na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
j.m.