II SA/Łd 14/23

II SA/Łd 14/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 522/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-11
II OZ 588/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-24
II OZ 276/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 1, par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 9 ust. 1 i ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21, art. 64 ust. 1 i ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 10, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 listopada 2022 r. nr KO.420.268.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2022 r., nr KO.420.268.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr 160/2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów) z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...]/ul. [...] - działka nr ewid. [...], [...] obręb [...], [...], obręb [...] w P.
Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr 160/2022, Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art.61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a.
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie") i wskazał, że w dniu 22 listopada 2021 r. wpłynął wniosek R. O. i M. O. o ustalenie warunków zabudowy. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego wydał w dniu 9 marca 2022 r. decyzję nr 40/2022 odmawiającą wydania warunków zabudowy, wskazując, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na tym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr KO.420.91.2022, po rozpoznaniu odwołania inwestorów, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor pismem z dnia 10 maja 2022 r. uzupełnił wniosek w zakresie przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Określony w sprawie obszar analizowany jest rozległy i obejmuje teren w odległości 171 m od działek objętych wnioskiem i obejmuje zabudowę zlokalizowaną na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jedynie na działkach nr ewid.: [...] obr. [...]; [...], [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...], [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...], [...], [...], [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...] obr. [...]; [...], [...], [...] obr. [...]. Poza tym na przeważającym obszarze występują tereny użytkowane rolniczo. Istniejącej zabudowie mieszkaniowej na tym obszarze mogą towarzyszyć obiekty związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, bez których funkcjonowanie może okazać się utrudnione. Jednak planowana zabudowa o funkcji produkcyjnej (produkcja europalet, montaż z półproduktów) nie będzie uzupełniać istniejącej nielicznej zabudowy mieszkaniowej, jak również nie będzie służyć istniejącemu zagospodarowaniu terenu rolnego. Planowana inwestycja, zdaniem organu, nie posiada charakteru obiektów towarzyszących w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie stanowi uzupełnienia lub wzbogacenia funkcji podstawowej. Tym samym planowany rodzaj zabudowy nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji na obszarze analizowanym, a zatem powstanie takiej inwestycji naruszałoby zasady ładu przestrzennego na analizowanym terenie i kolidowałoby z sąsiednią zabudową położoną w wyznaczonym obszarze analizowanym. Projektowana zabudowa produkcyjna (produkcja europalet, montaż z półproduktów) nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na tym terenie. Jednocześnie w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.
Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z archiwalnym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 14, poz. 128) objętą wykazem aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 4, poz. 51 z 1991 r.) oraz późniejszymi zmianami (w szczególności uchwałą Nr III/14/94 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 sierpnia 1994 r., Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 23, poz. 139), działki numer: [...], [...] obręb [...] oraz działka numer [...] obręb [...], do dnia 31 grudnia 2003 r., położone były w terenie 5.11.01.R. We wspomnianym planie teren oznaczony O to strefa terenów otwartych, które odgrywają istotną rolę w systemie nawietrzania miasta, zapewniając swobodny dopływ mas powietrza do terenów zurbanizowanych. Obecnie są to głównie tereny w użytkowaniu rolniczym, nieprzewidziane do urbanizacji. Obowiązuje tu zakaz wyznaczania nowych terenów budowlanych z równoczesnym dopuszczeniem wymiany zabudowy istniejącej, bądź zabudowy uzupełniającej w rejonach koncentracji siedlisk. Dopuszczenie nowych podziałów i zabudowy wymagać będzie określenia, drogą opracowań szczegółowych, warunków zagospodarowania tak, by nie naruszyć ekologicznej funkcji obszaru. Natomiast symbol O1 to tereny upraw polowych, gdzie dopuszcza się ewentualnie zabudowę, związaną z funkcją mieszkaniową i bezpośrednią obsługą rolnictwa, w ramach istniejących podziałów wyłącznie na warunkach określonych przy poszczególnych terenach. Teren oznaczony jako R to tereny rolnicze, które obejmują otwarte przestrzenie produkcji żywności oraz towarzyszącą im zabudowę, dopuszczoną wyłącznie na warunkach określonych w ustaleniach odniesionych do poszczególnych terenów. Tereny tej funkcji z uwagi na ich otwarty charakter zagospodarowania, zieleń śródpolną i charakter upraw, spełniają istotną rolę w systemie przyrodniczym i klimatycznym miasta. Jednocześnie dla terenu oznaczonego symbolem 5.11.01.R obowiązuje zakaz wtórnych parcelacji dla celów budowlanych, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową oraz związaną z bezpośrednią obsługą rolnictwa, zamienną i uzupełniającą w ramach istniejących podziałów wyłącznie przy ulicach: Prostej, Spacerowej. Linie zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich. Z tych powodów, jak wskazał organ, w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p.
Organ pismem z dnia 6 lipca 2022 r. poinformował o możliwości zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy. W dniu 8 lipca 2022 r. wpłynęło pismo R. O. i M. O., w którym nie zgodzili się z ustaleniami analizy architektoniczno-urbanistycznej. W świetle zarzutów w zakresie rozszerzenia obszaru analizy tak, aby w obszarze zlokalizowana była zabudowa usytuowana na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...]), organ stwierdził, że bezprawnym działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej), którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej, jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną. Poszerzenie obszaru analizowanego, którego celem byłoby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów), wyłącznie z uwzględnieniem zabudowy produkcyjnej zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], na terenie o tak jednoznacznie zdefiniowanej funkcji - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, spowodowałaby niespójność i brak konsekwencji w utrzymaniu ładu przestrzennego, którego utrzymanie jest nadrzędnym celem u.p.z.p. W analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, otwarte przestrzenie biologicznie czynne, użytkowane rolniczo. Projektowana zabudowa nie będzie uzupełniać istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powstanie budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów) naruszałoby zasady ładu przestrzennego na analizowanym terenie i kolidowałoby z istniejącymi i przyszłymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kontynuacja funkcji w świetle u.p.z.p. choć nie oznacza nakazu mechanicznego powielenia istniejącej zabudowy, ale nakazuje, aby w zakresie kontynuacji mieściła się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan. Uwzględniając efekt przestrzenny planowana zabudowa stworzyłaby tzw. enklawę zabudowy produkcyjnej otoczonej terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Z tego powodu organ ocenił, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku inwestorów o ustalenie obszaru odpowiednio większego. Analizę architektoniczo-urbanistyczną z dnia 5 lipca 2022 r. uznano za prawidłową. Inwestor podtrzymał żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie zmienił zakresu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego, wobec braku zmiany wniosku, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój oraz wnioski płynące z dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu i terenów sąsiadujących za podstawę działania. Odmowa ustalenia warunków zabudowy zapobiegnie grożącemu w tych warunkach chaosowi, sprzecznemu z celami planowania przestrzennego. W dniu 4 sierpnia 2022 r. zawiadomiono strony postępowania o zakończeniu kompletowania dokumentów niezbędnych do wydania decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. O. i R. O. zarzucili zignorowanie decyzji Kolegium z dnia 22 kwietnia 2022 r., błędne wyznaczenie wielkości analizowanego terenu poprzez nieuwzględnienie przedstawionych argumentów popartych orzeczeniem sądowym, działanie na szkodę inwestora poprzez bardzo restrykcyjne stosowanie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności oraz nieuzasadnione stwierdzenie, że odmowa wydania warunków zabudowy zapobiegnie grożącemu chaosowi, sprzecznemu z celami planowania przestrzennego. W motywach odwołania inwestorzy wskazali, że w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej umieszczono 28 decyzji o wydaniu warunków zabudowy dla nieruchomości w obszarze analizowanym. Niektóre nieruchomości, na które wydane zostały warunki zabudowy, są oddalone od działki inwestycyjnej ponad 500 m. Jeżeli organ bierze pod uwagę wydanie warunków zabudowy dla działek oddalonych o ponad 500 m, to adekwatnie powinien wziąć również pod uwagę zabudowę już istniejącą i oddaloną jedynie o 180 m.
Odwołujący za całkowicie nietrafiony uznali argument organu, że planowana inwestycja stworzyłaby tzw. enklawę zabudowy produkcyjnej otoczonej terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na analizowanym terenie zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest po zachodniej i południowo-zachodniej stronie działki, na której planowana jest inwestycja. Od strony wschodniej na sąsiedniej działce postawiony jest jedynie budynek produkcyjny. Pomiędzy działką inwestycyjną a budynkiem produkcyjnym nie zostały wydane żadne warunki zabudowy dla zabudowań mieszkalnych. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, którego granice powinny znaleźć się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pełni doniosłą rolę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem pozwala na ustalenie, czy z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, planowana zabudowa może powstać, a jeżeli tak, to jakie powinny być jej parametry. Jest to minimalny obszar, który powinien zostać poddany badaniu przez organ i jego wyznaczenie w odległości wymaganej przepisami nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczalne jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego i wyznaczenie go w innej, aniżeli wskazana w § 3 ust. 2 rozporządzenia odległości. W takim jednak przypadku wymagane jest szczegółowe uzasadnienie, w którym organ wyjaśni, z jakich względów, ustalając warunki zabudowy, wziął pod uwagę obszar większy aniżeli przewidziany przepisami. W orzecznictwie sądowym, wśród przesłanek uzasadniających powiększenie obszaru analizowanego można wymienić przykładowo zabudowę rozproszoną znajdującą się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, przeważające tereny rolnicze, bądź występującą zabudowę o zróżnicowanych gabarytach i funkcjach, co mogłoby uzasadniać poszerzenie obszaru dla poszukiwania takich parametrów i funkcji, które w najlepszy sposób wpiszą się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa. W tym kontekście - zdaniem odwołujących - może razić zawężenie w sprawie granic obszaru analizowanego do wymiarów minimalnych. Nie mając tu na myśli mechanicznego powiększania granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie, lecz przyjęcie do analizy stosownie większego terenu (jedyne 9 m do granicy działki, na której znajduje się budynek produkcyjny lub 35 m do tego budynku) po to, aby na podstawie wiedzy zachować ład przestrzenny i nie blokować możliwości podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych na działce. Błędne ograniczenie obszaru do 171 m wokół działki objętej wnioskiem, skutkuje wadliwym zawężeniem zakresu samej analizy, a w konsekwencji uchybieniem obowiązku organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ podchodząc restrykcyjnie do stosowania przepisów o warunkach zabudowy, wyznaczając minimalny analizowany teren do 171 m wokół działki z planowaną inwestycją, działa na szkodę inwestora. Odmowa wydania warunków zabudowy skutkuje utratą dochodów, z którymi inwestor wiązał nadzieję na dalszą egzystencję i poprawę warunków bytowych. Odmowa wydania warunków zabudowy skutkować będzie podejmowanymi przez inwestora krokami prawnymi mającym na celu uzyskanie odszkodowania za utracony dochód. Odmowa wydania warunków zabudowy skutkować też będzie brakiem wpływów różnego rodzaju podatku od zamierzonej inwestycji, czy rozwoju gospodarczego, co organ również powinien wziąć pod uwagę. Stwierdzenie, że odmowa wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zapobiegnie grożącemu chaosowi, sprzecznemu z celami planowania przestrzennego w pełni potwierdza działania organu na szkodę inwestora. Zamierzona inwestycja nie może grozić chaosowi na danym terenie, gdyż na działce sąsiedniej występuje już zabudowa o takiej samej funkcji. Pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczącymi z działką inwestora.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w toku postępowania uległy zmianie przepisy u.p.z.p. stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Następnie Kolegium, wskazując na treść art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 kodeksu cywilnego, wyjaśniło, że prawo do zabudowy jako uprawnienie przysługujące właścicielowi nieruchomości, podlega ograniczeniom ustawowym, z zastrzeżeniem, że nie mogą one naruszać istoty prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że brak możliwości realizacji określonej zabudowy, wskutek odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie niweczy podstawowych uprawnień składających się na istotną treść prawa własności. Na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie mają zatem, zdaniem organu, wpływu podnoszone przez odwołujących kwestie dotyczące utraty przez nich dochodów czy braku wpływu z podatków od wnioskowanej inwestycji.
W dalszej kolejności Kolegium, odwołując się do treści art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia, wskazało, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej z dnia 5 lipca 2022 r. stwierdzono, że szerokość frontu nieruchomości w widoku od strony działki nr [...] obręb [...] (pełniącej funkcję dojazdu) wynosi 57,0 m, zatem minimalny obszar analizowany w sprawie wynosi 171,0 m od granic działek objętych postępowaniem i w takiej też odległości został wyznaczony i uwidoczniony w załączniku graficznym. W sprawie wyznaczony obszar analizowany, zdaniem organu, spełnia wymogi § 3 rozporządzenia, bowiem - jak wskazał organ I instancji - teren ten jest rozległy. Nadto organ odniósł się również do zarzutów dotyczących rozszerzenia obszaru analizy tak, aby w obszarze zlokalizowana była zabudowa usytuowana na nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...]), wskazując, że bezprawnym działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej), którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej, jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną. Poszerzenie obszaru analizowanego, którego celem byłoby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów) wyłącznie z uwzględnieniem zabudowy produkcyjnej zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], na terenie o tak jednoznacznie zdefiniowanej funkcji, spowodowałaby niespójność i brak konsekwencji w utrzymaniu ładu przestrzennego, którego utrzymanie jest nadrzędnym celem u.p.z.p. Powstanie budynku produkcyjnego naruszałoby zasady ładu przestrzennego na analizowanym terenie i kolidowałoby z istniejącymi i przyszłymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwzględniając efekt przestrzenny planowana zabudowa stworzyłaby tzw. enklawę zabudowy produkcyjnej otoczonej terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Organ podkreślił, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy uwzględnić przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, co nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Jednocześnie nie można przy wyznaczaniu terenu analizowanego kierować się tylko względami inwestora i tak rozszerzać obszar analizowany, by dopasować go do potrzeb warunków wnioskowanej zabudowy. Postępowanie organu powinno być odwrotne. Organ powinien kierować się zasadą wyznaczania obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, jak to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a rozszerzenia obszaru analizowanego dokonuje wtedy, gdy jest uzasadnione potrzebą ustalenia zwartego obszaru stanowiącego całość urbanistyczną, jeżeli w zasadniczym obszarze analizowanym nie można ustalić funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Odstępstwo jest możliwe na zasadzie wyjątku i po wnikliwym uzasadnieniu przesłanek rozszerzenia obszaru analizowanego. Odstępstwo nie może być dowolne, a przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną w § 3 ust. 2 rozporządzania. Rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki sąsiedniej posiadającej zabudowę uzasadniającą uwzględnienie żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy ograniczane jest możliwością harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie, zatem argumentem przemawiającym za rozszerzeniem terenu może być wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie
Organ odwoławczy podkreślił, że z przedstawionych przez organ I instancji okoliczności wynika, iż dopuszczeniu lokalizacji wnioskowanej zabudowy na danym obszarze sprzeciwiały się uwarunkowania przestrzenne i funkcjonalne. Tymczasem potrzeba kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie nie pozwalała na dopuszczenie zabudowy o różnym przeznaczeniu, lecz pożądane jest rozwijanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, odpowiedniej do uwarunkowań przestrzennych. Organ I instancji wskazał, że przeanalizował także dokonujące się w okolicy przemiany urbanistyczne, w szczególności wydane decyzje o warunkach zabudowy. Organ wskazał decyzje o warunkach zabudowy, jakie wydano dla nieruchomości w obszaru analizowanym i wyjaśnił, że decyzje dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub budynków gospodarczych, garażowych związanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na omawianym obszarze nie ustalono warunków zabudowy dla zabudowy innej niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Oczywiście, w analizie architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu funkcji i cech zabudowy uwzględnia się zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, a nie decyzje o warunkach zabudowy. Jednakże informacja o wydanych decyzjach o warunkach zabudowy, tak jak wskazał organ, świadczy o przemianach urbanistycznych w okolicy i rozwijaniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Następnie Kolegium, wskazując na treść art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., wyjaśniło, że w sprawie uzasadnione było przyznanie priorytetu interesowi publicznemu, wyrażającemu się w tym, aby nie był na danym terenie utrwalany stan zabudowy, który nie odpowiada wymogom ładu przestrzennego.
Kolegium wyjaśniło, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a samo powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Z tych powodów Kolegium oceniło, że organ I instancji zasadnie nie dokonał rozszerzenia obszaru analizowanego. W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, otwarte przestrzenie biologicznie czynne, użytkowane rolniczo. Istniejącej zabudowie mieszkaniowej na tym terenie mogą towarzyszyć obiekty związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, bez których funkcjonowanie może okazać się utrudnione. Planowana inwestycja, nie posiada charakteru obiektów towarzyszących w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie stanowi uzupełnienia lub wzbogacenia funkcji podstawowej. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotycząca kontynuacji funkcji będzie spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze. Planowana funkcja, nie jest zgodna z funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym. Wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów). Z kolei, na działkach w wyznaczonym obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym wnioskowany rodzaj zabudowy nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji na obszarze analizowanym. Powstanie takiej inwestycji, zdaniem organu, naruszałoby zasady ładu przestrzennego na analizowanym terenie i kolidowałoby z sąsiednią zabudową położoną w wyznaczonym obszarze analizowanym.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w sprawie funkcja planowanego zamierzenia pozostaje w kolizji z zastanym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie daje się z nią pogodzić. Nieruchomość, której dotyczy wniosek, położona jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcja planowanego przedsięwzięcia pozostaje zatem w ewidentnej sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji w świetle u.p.z.p., choć nie oznacza nakazu mechanicznego powielenia istniejącej zabudowy, jednakże nakazuje, aby w zakresie kontynuacji funkcji mieściła się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan.
Wychodząc z powyższych ustaleń Kolegium wskazało, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. W sprawie wniosek dotyczy budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów), gdzie zdecydowanie dominuje rolnicze wykorzystanie gruntów oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Byłoby to wprowadzenie nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej - zabudowy produkcyjnej. Obszar analizowany uległby przekształceniu w teren zabudowy produkcyjnej. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. O dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji nie może przesądzać wprost sama przez się okoliczność, że istnieją obiekty spełniające takie funkcje, bowiem chodzi o całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym, które mogą rzutować na warunki funkcjonowania terenów sąsiednich z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i jej wpływu na ten ład. Funkcja produkcyjna, którą odwołujący zamierzają wprowadzić na teren inwestycji, nie współgra ze znajdującą się w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową, zatem planowana inwestycja stoi w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów rolnych, a wręcz przeciwnie, połączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz produkcyjnej w zakresie produkcji europalet, montaż z półproduktów zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma produkcja europalet, montaż z półproduktów. Wskazana funkcja produkcyjna jest uciążliwa, jednak nie w kontekście oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ale w kontekście relacji funkcjonalnych, estetycznych i społecznych, czyli - jak wskazało Kolegium - negatywnie wpływa na środowisko życia mieszkańców, m.in. poprzez wynikający ze specyfiki produkcji hałas, wzmożony ruch samochodów oraz zaburzenie estetyki miejsca związane np. z przetrzymywaniem palet, półproduktów na terenie inwestycji. W obszarze analizy brak jest obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się bowiem do zasady, że ewentualna zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do terenu sąsiedniego. Na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i tereny rolne, co oznacza, że wnioskowana inwestycja "nie wpisuje się" w zastaną funkcję terenu na badanym obszarze.
W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. A ponieważ nie jest spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to, jak wskazało Kolegium, nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co stanowi przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję Kolegium M.O. i R. O. wskazali na naruszenie przepisów postępowania:
- art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, pominięcie słusznego interesu obywateli, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym określeniem obszaru analizowanego;
- art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 10 § 1 k.p.a. (dop. Sądu) przez rozpoznanie odwołania na posiedzeniu niejawnym i uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału na tym etapie postępowania.
Jednocześnie skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, polegające na przyjęciu niewłaściwej zawężającej wykładni pojęcia obszaru analizowanego, a w konsekwencji odmowie wydania warunków zabudowy terenu;
- art. 6 ust. 2 u.p.z.p., polegające na naruszeniu prawa do zagospodarowania terenu stanowiącego przedmiot ich własności.
Z tych względów skarżący wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania,
2. rozpoznanie skargi na posiedzeniu jawnym, również pod nieobecność organu administracji i stron postępowania,
3. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie, wskazując na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wyjaśnili, że organy nie wykazały w dostateczny sposób, iż należycie, wyczerpująco i dokładnie rozpatrzyły okoliczności faktyczne sprawy. Do błędnego i niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego doszło na etapie wykonania analizy architektoniczno-urbanistycznej, w której organ I instancji zawęził obszar analizowany do minimalnej trzykrotności szerokości działki objętej wnioskiem, z czego wyprowadził wnioski, iż w analizowanym obszarze nie doszukał się działki zabudowanej, która mogłaby być odniesieniem do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a ponadto wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji, a jej powstanie naruszałoby ład przestrzenny. Tak przeprowadzona analiza była skutkiem restrykcyjnie wyznaczonych minimalnych granic obszaru analizowanego o szerokości 171,0 m. W tej sytuacji pominięte zostały działki nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], zlokalizowane w odległości 9,0 m od granic analizowanego obszaru, na których zlokalizowany jest obiekt produkcyjny, w którym, od nie mniej niż 20 lat, funkcjonuje tartak. Zabudowa tych działek mogłaby być punktem odniesienia do określenia warunków nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Jednakże organ I instancji, a także Kolegium skupiły się tylko na minimalnie wyznaczonym analizowanym obszarze i tylko w jego granicach poszukiwały działki z obiektem budowlanym, który odpowiadałby funkcji obiektu planowanego. Tak błędne wyznaczenie analizowanego obszaru Kolegium tłumaczy tym, iż bezprawnym działaniem byłoby powiększanie obszaru analizy ponad minimalne wielkości, którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej, jaka jest planowana. Z drugiej strony, organ I instancji w wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej, zaakceptowanej przez Kolegium, w sposób budzący duże wątpliwości zakreślił “obszar analizowany" dla 28 decyzji o wydaniu warunków zabudowy, z których część dotyczyła działek oddalonych od działek skarżących ponad 500 m, a więc daleko poza granice analizowanego obszaru. Zdaniem skarżących, nasuwa się zatem logiczny wniosek, iż organy dla uzasadnienia swojej tezy dowolnie tworzyły dowody w postaci wyznaczenia analizowanego obszaru. Pierwszy w granicach minimalnych (171 m), by wykazać, że nie ma w nim działki zabudowanej mogącej stanowić punkt odniesienia dla określenia warunków zabudowy dla wnioskowanych działek - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Drugi w granicach powyżej minimalnych (do ponad 500 m) dla wykazania, że są tam tylko działki, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy dla obiektów mieszkaniowych, która to potencjalna zabudowa miałaby wykluczać możliwość zabudowy działek skarżących obiektem produkcyjnym.
Skarżący podkreślili, że na analizowanym terenie istniejąca zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest po zachodniej i południowo-zachodniej stronie wnioskowanych działek. Od strony wschodniej, na działce oddalonej o 180 m od wnioskowanych, jest budynek produkcyjny (tartak). Dla działek między nimi nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy budynkami mieszkalnymi. Natomiast istniejące między nimi obiekty to zabudowa rozproszona, z których tylko jeden to budynek mieszkalny obecnie nieużytkowany w złym stanie technicznym, a dwa to budynki gospodarcze. Zatem błędne ograniczenie analizowanego obszaru do 171 m wokół wnioskowanych działek skutkuje wadliwym zawężeniem zakresu samej analizy, co niezaprzeczalnie stanowi poważne uchybienie organów w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Następnie skarżący podnieśli, że naruszenie art. 10 p.p.s.a. wraz z art. 10 § 1 k.p.a. polegało na rozpoznaniu odwołania przez Kolegium na posiedzeniu niejawnym. Tymczasem według treści tych przepisów rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej, przepisu szczególnego, uprawniającej do odstąpienia od reguły rozpatrywania spraw na rozprawie jawnej, przez co pozbawiło skarżących prawa do czynnego udziału w tym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.
W zakresie naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, zdaniem skarżących, kluczowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy przy tworzeniu opracowania charakterystyki obszaru analizowanego organy dysponują swoistym swobodnym uznaniem w zakresie określenia granic analizowanego obszaru celem ustalenia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania, bądź odmowy, warunków zabudowy. Podstawę do wyznaczenia granic analizowanego obszaru reguluje przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, według którego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a dalej - zgodnie z ust. 1 - przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zatem ustawodawca, przez sformułowanie “nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki" uznał, iż organy nie mogą wyznaczyć granic obszaru poniżej tego rozmiaru, natomiast nie ogranicza rozszerzania granic tego obszaru powyżej wyznaczonej normy. Co prawda, ustawodawca nie wskazał jednoznacznie, w jakich okolicznościach faktycznych organ powinien "wyjść" poza minimalne granice, jednakże wytyczna w tym zakresie znajduje się w treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p., z której wynika zasada o prawie każdego podmiotu do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, oczywiście w granicach określonych obowiązującymi przepisami. Powinno to skłaniać organy do bardziej wnikliwego uwzględniania słusznego interesu obywateli celem pogłębiania ich zaufania do władzy publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu.
W dalszej kolejności odnosząc to do stanu faktycznego objętego wnioskiem skarżący wskazali, że działka zabudowana obiektem produkcyjnym (tartak) znajduje się w odległości tylko 9,0 m od granic obszaru analizowanego, a sam obiekt 35 m od granicy. W świetle tej tezy skarżący nie zgodzili się z poglądem, że powiększenie granic obszaru analizowanego tylko o 9,0 m jest nadmiernym i nieograniczonym rozszerzeniem granic. Ujmując te odległości w proporcjach 9,0 m, to nieco więcej niż 5 % odległości 171,0 m wyznaczonej wokół działki inwestycyjnej i nieco więcej niż 15 % szerokości działki. Nie jest zatem uzasadniona teza organów, że zawężenie obszaru analizy do rozmiarów minimalnych jest prawidłowe. Z tego względu organ nie powinien ignorować faktu, że w sąsiedztwie, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, występuje kilka rodzajów zabudowy, co stwarza przesłanki do wytyczenia większego obszaru analizowanego niż minimalny w celu ustalenia punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy. Zastosowana zawężająca wykładnia pojęcia obszaru analizowanego, polegającą na uznaniu, że dla wnioskowanej inwestycji wystarczające jest określenie tego obszaru w minimalnych granicach, doprowadziła do pominięcia w ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej działek o nr ewid. [...], [...], [...]. Pominięte działki są powiązane funkcjonalnie z terenem inwestycji, w szczególności są one obsługiwane z tej samej ulicy, tak więc są to według art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., działki sąsiednie.
Skarżący zakwestionowali przy tym pogląd Kolegium, że wnioskowana inwestycja nie wpisuje się w zastaną funkcję terenu na badanym obszarze, a dopuszczeniu lokalizacji wnioskowanej zabudowy w tym obszarze sprzeciwiają się uwarunkowania przestrzenne i funkcjonalne. Z tego względu potrzeba kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie nie pozwala na dopuszczenie zabudowy o różnym przeznaczeniu, lecz pożądane jest rozwijanie zabudowy mieszkaniowej. Badany obszar Kolegium odnosi tylko do obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ I instancji w minimalnych granicach. Zdaniem skarżących, nie można zgodzić się z takim ujęciem, gdyż brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Ponadto, w obszarze analizowanym postulowanym przez skarżących, nieznacznie przekraczającym minimalne granice, istnieje budynek produkcyjny - tartak. Jeżeli teren wnioskowanej inwestycji graniczy z obszarem zabudowanym, to stwierdzić należy, że powyższa zabudowa winna stanowić punkt odniesienia w zakresie funkcji, cech i parametrów przy ustalaniu warunków dla wnioskowanej zabudowy. Istotne znacznie w sprawie ma ocena, czy planowana inwestycja będzie naruszać przyjęty ład przestrzenny, czy zachowa warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Ponadto skarżący zakwestionowali stanowisko Kolegium, że inwestycja powodować będzie szereg uciążliwości dla otoczenia, takich jak wzmożony ruch pojazdów, czy hałas. Ich zdaniem, tego typu tezy są nieuprawnione, bowiem kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w odrębnym postępowaniu. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego.
W podsumowaniu skarżący stwierdzili, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a uwarunkowania faktyczne i prawne terenu inwestycji stwarzają możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zastosowana przez organy administracji restrykcyjna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. doprowadziła do wydania niedopuszczalnych decyzji w świetle zasady swobody gospodarowania terenem (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W istocie za podstawę odmowy wydania warunków zabudowy organy wskazały sprzeczność planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym, które to stanowisko nie znajduje umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kryteriów, określonych w sposób ogólny i niedoprecyzowany jest niedopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wyjaśnić należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić spełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 19 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 22 lutego 2023 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem skarżący, organ i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 19 stycznia 2023 r.). Z uprawnienia tego skorzystali skarżący, podtrzymując w drodze pisma z dnia 9 marca 2023 r. stanowisko zaprezentowane w skardze.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów) z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...]/ul. [...] (działka nr ewid. [...], [...] obręb [...], [...], obręb [...] w P.).
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy wskazać, że w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.", każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko) i wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływane w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie". Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że wydana w pierwszej instancji decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została podjęta przez właściwy organ ze względu na położenie terenu planowanej inwestycji, to jest przez Dyrektora Pracowni Planowania przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim. Projekt tej decyzji, z zachowaniem wymogów ustawowych sporządziła uprawniona osoba (mag. inż. arch.), wpisana na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów.
Jednocześnie w sprawie bezspornym pozostaje, iż dla terenu, na którym skarżący planują realizację przedmiotowej inwestycji, brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak wynika z dokonanych przez organy administracji ustaleń, zgodnie z archiwalnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 14, poz. 128) objętą wykazem aktów prawa miejscowego (Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 4, poz. 51 z 1991 r.) oraz późniejszymi zmianami (w szczególności uchwałą Nr III/14/94 Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 sierpnia 1994 r., Dz. Urz. Woj. Piotrk. Nr 23, poz. 139), działki numer: [...], [...] obręb [...] oraz działka numer [...] obręb [...], do dnia 31 grudnia 2003 r., położone były w terenie 5.11.01.R. Dla terenu oznaczonego symbolem 5.11.01.R, w świetle tego planu, obowiązuje zakaz wtórnych parcelacji dla celów budowlanych, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową oraz związaną z bezpośrednią obsługą rolnictwa, zamienną i uzupełniającą w ramach istniejących podziałów wyłącznie przy ulicach: [...], [...]. Linie zabudowy w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich. Tym samym w sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.
Zasadniczą zaś kwestią sporną między stronami pozostaje kwestia właściwej oceny spełnienia w sprawie przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zmierzając do rozstrzygnięcia tak kształtującego się sporu między stronami należy wyjaśnić, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Organ przystępując do rozważań, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, zobowiązany jest dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby organ mógł ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 61 ustawy, Lex).
Celem przepisu art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a tym samym wpływ planowanej do zrealizowania na danym terenie inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym należy badać zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszar) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy kierować się generalną zasadą wyrażoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którą jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia zacytowanych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie". Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast jak wynika z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przeprowadzona analiza zgromadzonego w aktach materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że Kolegium, a uprzednio organ I instancji, w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, zastosowały prawidłowe przepisy prawa materialnego, a także wyciągnęły trafne wnioski i wszechstronnie umotywowały swoje decyzje.
W szczególności, wbrew stanowisku skarżących, analiza urbanistyczna obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Jak już bowiem wcześniej wskazano, granice ustalonego wokół terenu planowanej inwestycji obszaru analizowanego odpowiadały trzykrotności szerokości frontu działki skarżących, a ich graficzne wyznaczenie nastąpiło na kopii mapy, spełniającej warunki określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W aktach administracyjnych sprawy załączonych do niniejszej skargi znajduje się bowiem kopia mapy w skali 1:1000, na której wyznaczono obszar analizowany.
Zasadności powyższego twierdzenia nie podważają argumenty skargi, co do wadliwego wyznaczenia granic analizowanego terenu. Zgodzić się bowiem przyjdzie z organami, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi zatem służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Rację mają również organy, że celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Poszerzenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu objęcia nim terenu, na którym występuje określona zabudowa, nie może przy tym uzasadniać sam brak oczekiwanej zabudowy w obszarze wyznaczonym. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne.
Jednocześnie podkreślić należy, że w rozważanym aspekcie Kolegium trafnie wskazało, odnosząc się do ustaleń organu I instancji, że poszerzenie obszaru analizowanego, którego celem byłoby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów) wyłącznie z uwzględnieniem zabudowy produkcyjnej zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], na terenie o tak jednoznacznie zdefiniowanej funkcji - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, spowodowałaby niespójność i brak konsekwencji w utrzymaniu ładu przestrzennego, którego utrzymanie jest nadrzędnym celem u.p.z.p. Powstanie budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów) naruszałoby zasady ładu przestrzennego na analizowanym terenie i kolidowałoby z istniejącymi i przyszłymi terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwzględniając efekt przestrzenny planowana zabudowa stworzyłaby zaś tzw. enklawę zabudowy produkcyjnej otoczonej terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uznało za nieuzasadniony zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwą zawężająca wykładnię pojęcia obszaru analizowanego. Niewątpliwie kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Trafnie więc Kolegium wywiodło w kontrolowanej sprawie, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.
W tym aspekcie Sąd zwraca uwagę, że z analizy i jej uzasadnienia wynika sprzeczność przedmiotowej inwestycji z funkcją terenów i sposobem ich zagospodarowania. Planowana inwestycja polega na budowie budynku produkcyjnego (produkcja europalet, montaż z półproduktów). Tymczasem w toku postępowania ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, otwarte przestrzenie biologicznie czynne, użytkowane rolniczo. Dokonano również oceny funkcji inwestycji pod kątem jej współgrania ze znajdującą się w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową. W tym zakresie stwierdzono, iż projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów rolnych. Wręcz przeciwnie połączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz produkcyjnej w zakresie produkcji europalet, montaż z półproduktów zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazana funkcja produkcyjna niewątpliwie jest uciążliwa, jednak nie w kontekście oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ale w kontekście relacji funkcjonalnych, estetycznych i społecznych. Trafnie więc Kolegium wskazało, że inwestycja ta negatywnie wpływa na środowisko życia mieszkańców, m.in. poprzez wynikający ze specyfiki produkcji hałas, wzmożony ruch samochodów, oraz zaburzenie estetyki miejsca związane np. z przetrzymywaniem palet, półproduktów na terenie inwestycji.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym nie istnieje funkcja produkcyjna, a planowane zamierzenie budowlane jest nie do pogodzenia z istniejącą funkcją zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Konstatacja ta potwierdza prawidłowość stanowiska organów, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Kolegium w kwestii oceny zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy pod tym kątem dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na dokładnie ustalonym przy wykorzystaniu analizy urbanistycznej stanie faktycznym. Fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem stron nie stanowi o naruszeniu ww. przepisów. Zaskarżona decyzja zawiera przy tym wyczerpujące i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.
Nie sposób też nie przyznać racji Kolegium, że powołany przez skarżących art.10 p.p.s.a. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Z kolei stosownie do art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Kolegium nie gromadziło żadnego dodatkowego materiału dowodowego. W skardze nie zamieszczono przy tym wywodów, które obrazowałyby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Tymczasem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek dopiero wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ponadto, uchybienie art. 10 § 1 k.p.a., jak prawidłowo wskazało Kolegium, może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W kontrolowanej sprawie skarżący nie wykazali naruszeń w rozważanym zakresie, które mogłyby mieć wpływ na podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia.
Prawidłowo też Kolegium za niezasadny uznało zarzut naruszenia zasady wolności zabudowy. Wprawdzie zasada ta wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i Sąd się do niej odniósł na wstępie rozważań, nie jest to jednak zasada bezwzględna. Wynikające z niej uprawnienia mogą doznawać ograniczeń, między innymi z mocy przepisów ustawowych. Podkreślić w tym kontekście należy, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazywane wyżej rozporządzenie. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została w niniejszej sprawie spełniona. Odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może w takiej sytuacji naruszać art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani ww. przepisów Konstytucji RP.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżących zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne nie naruszało wskazanych przez skarżących przepisów proceduralnych. Orzekające w sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zgromadziły i oceniły w sposób prawidłowy materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego załatwienia sprawy. Tym samym uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Jednocześnie wydane przez organy decyzje, stosownie do wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a., zawierają zarówno uzasadnienie faktyczne decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto przeprowadzone przez organy postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji skarżących określonej we wniosku, odpowiadało wymogom określonym w art. 59-61 u.p.z.p. oraz powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego i organu pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
es