II SA/Łd 139/25

II SA/Łd 139/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi E.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 listopada 2024 roku nr 225/2024 znak: WOP.7722.139.2024.DM w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 lipca 2024 roku, nr 117/2024, znak: PINB.5160.36.2023; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej E.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, WINB), po rozpoznaniu zażalenia E. B. (dalej: skarżąca, inwestorka) postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 r., nr 225/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: organ I instancji, PINB) z dnia 24 lipca 2024 roku,
nr 117/2024, którym nakazano skarżącej wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], obr. [...] C., gm. C. (dalej także: inwestycja), do budowy którego przystąpiono przed uzyskaniem z organu administracji architektoniczno - budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu tym jednocześnie poinformowano skarżącą o możliwości przeprowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wniosek inwestorki, przy czym pouczono, że wystąpienie z wnioskiem o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 24 marca 2023 roku (data wpływu: 27 marca 2023 roku) U. L. (dalej: wnioskodawczyni) wniosła o przeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami prawa wskazanej wyżej inwestycji.
W toku ustaleń organ I instancji, na podstawie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów (stan na dzień: 3 kwietnia 2023 roku) ustalił, że działki nr [...] i [...] (dalej: działki) należą do skarżącej.
W dniu 19 kwietnia 2023 roku PINB przeprowadził kontrolę inwestycji. Obiekt scharakteryzowano jako: budynek murowany, dwukondygnacyjny, aktualne zaawansowanie budowy: wykonany strop nad drugą kondygnacją. Organ odnotował, że okazano: projekt, pozwolenie na budowę z dnia 20 września 1996 roku Wójta Gminy C. i pozwolenie na budowę z dnia 31 marca 2023 roku Starosty Powiatu Piotrkowskiego, ale nie okazano dziennika budowy. Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia publicznego. Czynności utrwalono w protokole, do którego załącznik stanowiła dokumentacja fotograficzna.
W dniu 26 kwietnia 2023 roku skarżąca stawiła się w PINB i przedłożyła do wglądu następujące dokumenty:
- decyzję Urzędu Gminy w C. z dnia 20 września 1996 roku, nr 7351(22)96, udzielającą A. i J. H. (dalej: rodzice skarżącej) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typowego [...] o pow. zab. 129,00 m2 i kub. 623,00 m3, p.u. 107,00 m2 przy ul. [...]:
- decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 23 marca 2023 roku (uwaga Sądu: a nie jak wskazuje organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: 23 czerwca 2023 roku), nr 66/1N/2023, stwierdzającą, że decyzją znak: 7351(22)96 z dnia 20 września 1996 roku Urzędu Gminy w C. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typowego [...] (Inwestprojekt) na spornych działkach - wygasła;
- decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 31 marca 2023 roku, nr 126/2023, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla skarżącej, obejmującą: budynek mieszkalny jednorodzinny - obiekt kategorii I oraz rozbiórkę istniejących fundamentów na spornych działkach, rodzaj zabudowy: mieszkaniowa jednorodzinna;
- zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 21 kwietnia 2023 roku;
- dziennik budowy.
W dniu 2 maja 2023 roku skarżąca stawiła się w PINB i przedłożyła do wglądu plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dotyczący budowy inwestycji.
Pismem z dnia 23 maja 2023 roku organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, będącego w budowie, budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na terenie wskazanych działek, do budowy którego przystąpiono przed uzyskaniem z organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na jego budowę.
Następnie PINB wydał postanowienie z dnia 29 maja 2023 roku, nr 77/2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, nakazał skarżącej wstrzymać roboty budowlane przy budowie inwestycji, do budowy której przystąpiono przed uzyskaniem z organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie poinformował inwestorkę o możliwości przeprowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wniosek inwestorki, przy czym wystąpienie z wnioskiem o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 roku, nr 162/2023, WINB uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na niepełną analizę stanu faktycznego sprawy.
Pismem z dnia 8 listopada 2023 roku PINB wystąpił do Starostwa Powiatu Piotrkowskiego o przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii akt prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego wygaśnięcia decyzji nr 7351/22/96 z dnia 20 września 1996 roku.
Przy piśmie z dnia 13 listopada 2023 roku Starosta Powiatu Piotrkowskiego przekazał wskazane dokumenty.
W adnotacji służbowej z dnia 11 grudnia 2023 roku wskazano, że w PINB stawiła się wnioskodawczyni. Oświadczyła, że w dniu 24 marca 2023 roku, czyli w momencie składania pisma interwencyjnego, na sąsiedniej działce budynek mieszkalny był już realizowany do poziomu 1 piętra, podpory pod taras i schody zewnętrzne betonowe od strony elewacji sąsiadującej z działką wnioskodawczyni. Odmówiła jednak podpisania adnotacji z obawy przed inwestorką i jej rodziną, ale nie zanegowała jej treści.
W dniu 3 stycznia 2024 roku skarżąca stawiła się w PINB i oświadczyła, że rozpoczęła budowę, gdy została poinformowana przez Starostwo o posiadanym pozwoleniu na budowę (orientacyjnie luty 2023 roku). Do dnia uzyskania pozwolenia na budowę wykonała fundamenty, ściany żelbetowe, podpory pod taras, schody zewnętrzne. Nie wykonała parteru budynku, roboty budowlane zostały wznowione po otrzymaniu nowego pozwolenia na budowę i wtedy też inwestorka wykonała strop nad parterem.
W dniu 24 lipca 2024 roku PINB wydał kolejne postanowienie, którym nakazano skarżącej wstrzymać roboty budowlane przy budowie przy inwestycji. W postanowieniu tym jednocześnie poinformowano skarżącą o możliwości przeprowadzenia przez PINB postępowania legalizacyjnego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wniosek inwestorki, przy czym pouczono, że wystąpienie z wnioskiem o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Na powyższe skarżąca złożyła zażalenie, podnosząc, że faktycznymi inwestorami inwestycji są również jej mąż oraz rodzice. Przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 31 marca 2023 roku w obrocie prawnym pozostawało jeszcze wcześniejsze pozwolenie na budowę, które wygasło dopiero 27 kwietnia 2023 roku. W jej ocenie przedmiotowe roboty są legalne, ponieważ były prowadzone w oparciu o obowiązujące akty. Skarżąca wskazała, że co najwyżej roboty prowadzone do czasu wydania pozwolenia na budowę z dnia 31 marca 2023 roku można uznać za prowadzone z istotnymi odstępstwami, ale nie mają one charakteru samowolnego.
W odpowiedzi, organ II instancji wydał powołane na wstępie i zaskarżone postanowienie z dnia 27 listopada 2024 r., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych przy wskazanej inwestycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skutkiem uznania przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowalny powstał w warunkach samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację.
Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie podstawą wydania postanowienia z dnia 24 lipca 2024 roku o wstrzymaniu budowy było ustalenie, że inwestorka rozpoczęła budowę inwestycji przed uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia 20 września 1996 roku, znak: 7351(22)96, Urząd Gminy w C. udzielił rodzicom skarżącej wyżej powoływanego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typowego [...] ([...]) o pow. zab. 129,00 m2 i kub. 623,00 m3, p.u. 107,00 m2. Wyżej wymienieni (rodzice skarżącej) rozpoczęli budowę wspomnianej inwestycji, która została przerwana w bliżej nieokreślonym czasie.
W księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim, [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości przy ul. [...] ujawniono, że na mocy umowy darowizny z dnia [...] listopada 2021 roku (Rep. A nr [...]) doszło do nabycia przez skarżącą wspomnianej nieruchomości od jej rodziców.
Organ wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2023 roku skarżąca złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1996 roku. Wskazano tam, że prace budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, a zaniechana inwestycja nie będzie kontynuowana. W związku z powyższym, decyzją z dnia 23 marca 2023 roku stwierdzono, że decyzja znak: 7351(22)96 z dnia 20 września 1996 roku Urzędu Gminy w C. o pozwoleniu na budowę - wygasła. Decyzja stała się ostateczna w dniu 27 kwietnia 2023 roku.
Organ dalej wskazał, że skarżąca w dniu 26 stycznia 2023 roku złożyła wniosek o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę istniejących fundamentów na działkach. Decyzją z dnia 31 marca 2023 roku, nr 126/2023, Starosta Powiatu Piotrkowskiego zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla skarżącej obejmującego wskazaną inwestycję.
WINB zauważył, że PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, że analiza mapy do celów projektowych sporządzonej w dniu 8 lipca 2022 roku przez uprawnionego geodetę wykazała, że na dzień sporządzania mapy na terenie spornych działek znajdowały się jedynie fundamenty budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowane w oparciu o decyzję z dnia 20 września 1996 roku. Natomiast według projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 2023 roku, nr 126/2023, teren działek był niezabudowany. Był to teren porośnięty trawą oraz krzakami i jedynie znajdowały się na nim fundamenty przewidziane do rozbiórki z uwagi na fakt, że kolidują z nowo planowaną inwestycją. W treści projektu wskazano, że znajdujące się na działkach fundamenty należy rozebrać - "w żadnym wypadku nie należy wykorzystywać tych fundamentów na potrzeby projektowanego budynku".
Dalej WINB podnosił, że organ powiatowy zauważył też, iż stare fundamenty zrealizowane na podstawie wcześniej obowiązującego pozwolenia na budowę z 1996 roku nie znajdują się w śladzie nowej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 2023 roku. A co za tym idzie nie mogą stanowić kontynuacji prac rozpoczętych przez rodziców inwestorki.
W tych warunkach WINB podzielił i przyjął za własne ustalenia poczynione przez PINB, wskazując, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na rozpoczęciu realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórki istniejących fundamentów na spornych działkach, objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę z dnia 26 stycznia 2023 roku, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy przypomniał, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr 126/2023 została wydana w dniu 31 marca 2023 roku, a zatem to w tym dniu inwestorka mogła najwcześniej rozpocząć na wskazanych działkach realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W ocenie organu II instancji, przeprowadzona w dniu 19 kwietnia 2023 roku kontrola i wyjaśnienia samej inwestorki wykazały natomiast, że przedmiotowe roboty zostały rozpoczęte wcześniej. W przekonaniu organu odwoławczego, organ I instancji wyjaśnił, że biorąc pod uwagę technologię, w której realizowany jest obiekt i wiążące się z nią konieczne przerwy technologiczne po około 30 dni (na wiązanie betonu stropu żelbetowego, wylewki betonowej) obiekt do wysokości pierwszego piętra włącznie został zrealizowany od stycznia 2023 roku do 24 marca 2023 roku (data złożenia pisma interwencyjnego). Po 24 marca i 31 marca 2023 roku powstał co najwyżej strop nad pierwszym piętrem. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, potwierdzają także wpisy w dzienniku budowy, w którym wskazano, że w dniu 21 kwietnia 2023 roku budowa inwestycji była na etapie stanu surowego otwartego, bez konstrukcji dachu i wykonano: fundamenty, ławy fundamentowe żelbetowe, ściany fundamentowe wykonane z bloczków betonowych 24 cm i izolowane p. wilgociowo), ściany konstrukcyjne gr. 24 cm z ceramiki czerwonej, wieńce i nadproże żelbetowe monolityczne, stropy i belki monolityczne bez ugięć i pęknięć, schody żelbetowe monolityczne, poziomy kanalizacyjne i wylewki betonowe.
Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia, organ II instancji wskazał zaś, że skarżąca nie może się powoływać na obowiązującą do dnia 27 kwietnia 2023 roku decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 1996 roku. Roboty realizowane przez skarżącą nie stanowiły bowiem kontynuacji robót rozpoczętych przez rodziców skarżącej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżąca od początku realizowała własne zamierzenie budowlane, o czym świadczy wpis w dzienniku budowy, że wykonane na dzień 21 kwietnia 2023 roku roboty zrealizowano w oparciu o projekt techniczny. Ponadto, wcześniej wykonane fundamenty zostały rozebrane z uwagi na fakt, że kolidowały z nowo planowaną inwestycją. Organ odwoławczy zauważył, że adresatami poprzednio wydanego pozwolenia na budowę byli rodzice skarżącej, a nie skarżąca, a strona nie wykazała, aby decyzja z dnia 20 września 1996 roku została na nią przeniesiona w oparciu o art. 40 ust. 1 prawa budowlanego. W świetle powyższych okoliczności, skoro skarżąca nie była adresatem decyzji (z 1996 r.), nie może z niej wywodzić prawa do realizacji robót budowlanych, nawet jeśli aktualnie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej sporne działki. W przekonaniu organu odwoławczego, nabycie tytułu prawnego do nieruchomości nie powoduje skutku w postaci przejścia praw wynikających z pozwolenia na budowę dotyczącego tej nieruchomości na jej nowego właściciela. W tym celu konieczne jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora, co wymaga decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, jak twierdzi skarżąca, że de facto prowadzone roboty budowlane są finansowane również przez jej rodziców.
W tym stanie rzeczy, stwierdzono, że ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że skarżąca rozpoczęła wykonywanie robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanych działkach, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co w ocenie organu odwoławczego determinuje konieczność zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego i wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu w związku z popełnioną samowolą budowlaną.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie z dnia 27 listopada 2024 r. złożyła skarżąca zarzucając organowi naruszenie: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:
- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych;
- błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia;
- wydaniu postanowienia w sposób budzący ograniczone zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;
- nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 27 listopada 2024 roku oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia 27 lipca 2024 r. (uwaga Sądu: powinno być 24 lipca 2024 r.), a nadto o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od organu dla skarżącej kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że przedmiotową działkę skarżąca otrzymała od rodziców na mocy darowizny z dnia 19 listopada 2021r., ale akt notarialny nie oddaje zawartych między skarżącą a jej rodzicami ustaleń. Przedmiotowa działka była przeznaczona przez rodziców skarżącej na wybudowanie domu rodzinnego, ale z racji zdarzeń losowych budowa nie została zakończona. Warunkiem przekazania działki było wygospodarowanie w budynku mieszkalnym miejsca dla rodziców skarżącej, którzy są w podeszłym wieku będą wymagali całodobowej opieki. Skarżąca podnosiła, że rodzice partycypowali w kosztach budowy, brali czynny udział na etapie projektowym, jak również uczestniczą w prowadzeniu robót budowlanych. Inwestorem jest również mąż skarżącej – M.B. Faktem jest, że pozwolenie na budowę zostało wydane na wniosek skarżącej, natomiast inwestorami są zarówno rodzice, jak i mąż skarżącej a, w przekonaniu skarżącej, adresatami pism i stronami w postępowaniu administracyjnym powinni być wszyscy inwestorzy.
Skarżąca podniosła, że składając wniosek o pozwolenie na budowę, dostała informację w wydziale administracji architektoniczno-budowlanej, że w ciągu 4 tygodni otrzyma decyzję o pozwoleniu na budowę. Kiedy wskazany przez starostwo termin uzyskania decyzji zbliżał się, pracownik starostwa poinformował skarżącą, że na działce rozpoczęty jest proces budowlany i nadal jest aktualna decyzja o pozwoleniu na budowę, dlatego nie może być wydana druga decyzja na taką samą budowę, tj. budynek mieszkalny, ponieważ to "stare pozwolenie na budowę" nadal obowiązuje. Od pracownika starostwa skarżąca miała usłyszeć, że ma obowiązującą decyzję na budowę. Skarżąca argumentowała, że nie zna się na prawie budowlanym, więc jak dostała taką informację ze starostwa (że ma pozwolenie na budowę) to w terminie, w którym ta decyzja miała zostać wydana, firma budowlana rozpoczęła prace budowlane. Również PINB, w skarżonym postanowieniu, w ocenie skarżącej uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rodziców skarżącej, którzy są współinwestorami przedmiotowego budynku, funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 27 kwietnia 2023 r., kiedy to decyzja o jej wygaśnięciu uprawomocniła się.
Niezrozumiałe jest dla skarżącej, wszczęcie przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie spornych działek, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, kiedy to co najmniej współinwestorzy, czyli rodzice skarżącej, dysponowali pozwoleniem na budowę, w chwili prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu 19 kwietnia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budowy, w czasie której skarżąca wyjaśniła, na jakiej podstawie prowadzone są roboty budowlane, tj. pozwolenia na budowę z roku 1996 oraz 2023, jak również udostępniła decyzje i projekt, na podstawie których prowadzi budowę. W czasie tej kontroli skarżąca nie została poinformowana, że zostały wykryte jakiekolwiek nieprawidłowości. Zostało natomiast wyjaśnione skarżącej, że nie powinna dostać nowego pozwolenia na budowę, a uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z roku 1996 r., a więc, w przekonaniu skarżącej, w czasie kontroli pracownicy PINB nie mieli wątpliwości, że nie jest to samowola budowlana i roboty budowlane prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę, a nie samowolnie, co zostało wykazane w protokole z tej kontroli (karta 6 akt sprawy). Pracownicy również nie ukarali skarżącej mandatem karnym. Ponadto skarżąca została pouczona, że w sytuacji, kiedy dysponuje nowym pozwoleniem na budowę, musi zgłosić do PINB rozpoczęcie robót budowlanych prowadzonych na podstawie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych ma być z datą złożenia tego zawiadomienia w organie nadzoru budowlanego, bo innego tj. "z datą wsteczną" nadzór nie przyjmie. Ponadto pracownicy mieli nakazać skarżącej uzupełnić dziennik budowy, przy czym również wpisy w dzienniku miały być z datą złożenia zawiadomienia do organu.
Zgodnie z zaleceniami pracowników PINB w dniu 21 kwietnia 2023 r., czyli 2 dni po przeprowadzonej kontroli, skarżąca dokonała stosownego zawiadomienia. Przy czym daty, które zostały wpisane w przedmiotowym zawiadomieniu o rozpoczęciu robót budowlanych wynikały z ustnych zaleceń podanych w czasie kontroli przez pracowników PINB. Więc przyjęcie ustaleń stanu faktycznego na podstawie wpisów z dziennika budowy jest w ocenie skarżącej oczywistym przekłamaniem, bo pracownicy przyjmując zawiadomienie o terminie rozpoczęciu robót budowlanym w dniu 21 kwietnia 2023 r. wiedzieli, że roboty budowlane rozpoczęte były już wcześniej, co zostało ustalone na kontroli w dniu 19 kwietnia 2023 r., jednak zapewne nie posiadając procedur na taką okoliczność, nakazali skarżącej złożyć oświadczenie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych niezgodnie ze stanem faktycznym.
Zupełnie niezrozumiałe jest dla skarżącej stanowisko PINB, który twierdzi, że skarżąca nie dysponowała wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, kiedy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który posiada kompetencje do badania ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdził, że decyzja z dnia 20 września 1996 r. nadal obowiązuje i wygasił ją dopiero w dniu 23 marca 2023 r. W przedmiotowej sprawie decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę z 1996 r. uprawomocniła się 27 kwietnia 2023r. Natomiast nowa decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem 6 kwietnia 2023 r.
W przekonaniu skarżącej, w okolicznościach, gdzie inwestorami przedmiotowego budynku mieszkalnego są również rodzice skarżącej, nie zachodzą okoliczności, które wskazał PINB, tj. prowadzenie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ roboty budowlane dotyczą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdzie inwestorzy posiadają pozwolenie na budowę na przedmiotowej działce nieprzerwanie od roku 1996 do dnia dzisiejszego, nie były prowadzone samowolnie. Roboty budowlane do dnia 6 kwietnia 2023 r. tj. kiedy to decyzja nr 126/2023 wydana z up. Starosty stała się ostateczna, były prowadzone co najwyżej w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę nr 7351/22/96 z dnia 20 września 1996 r. wydanej przez Urząd Gminy w C. na rzecz rodziców skarżącej, która do 27 kwietnia 2023r. pozostawała w obrocie prawnym, a więc upoważniała inwestorów do prowadzenia robót budowlanych na przedmiotowej działce.
W przekonaniu skarżącej za samowolę budowlaną należy uznać roboty budowlane prowadzone po uprawomocnieniu się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę, natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę uprawomocniła się już po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie skarżącej organ zaniechał ustalenia istotnego stanu faktycznego, jakim jest ustalenie inwestorów prowadzonych robót budowlanych. PINB wiedział, że skarżąca jest zamężna, a pozostając w stałym kontakcie z sąsiadką, mógł pozyskać wiedzę, że roboty budowlane prowadzone są pod stałym nadzorem ojca skarżącej, który jest współinwestorem.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Kontrolując zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 listopada
2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 lipca 2024 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to
i postanowienie je poprzedzające nie odpowiadają wymogom prawa.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do ustalenia czy roboty budowlane przy budowie inwestycji rozpoczęte przed uzyskaniem przez inwestorkę (skarżącą) decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 31 marca 2023 roku o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, obejmującego wskazaną inwestycję na spornych działkach były prowadzone bez pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącej, dysponowanie przez nią (jako obecnego właściciela) ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 1996 r. wydaną jej rodzicom wykluczało możliwość późniejszego twierdzenia organu nadzoru budowlanego, że realizowana inwestycja jest wynikiem samowoli budowlanej. Ponadto zdaniem skarżącej inwestorami byli, prócz skarżącej, także jej mąż oraz rodzice.
Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) (dalej: p.b.), organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu uznały za konieczne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy przedmiotowego budynku. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co do zasady realizacja robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi bowiem przesłankę uruchomienia postępowania z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2904/17, LEX nr 2586886, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kontrolowanej sprawie należy jednak mieć na względzie, że, kiedy pismem z dnia 23 maja 2023 roku organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie będącego w budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na terenie działek o nr ewid. [...] i [...], obr. C., gm. C., do budowy którego przystąpiono przed uzyskaniem z organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownej decyzji o pozwoleniu na jego budowę, skarżąca dysponowała już ostateczną decyzją Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 31 marca 2023 roku, nr 126/2023, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla skarżącej.
Odnosząc się do powyższego, Sąd podziela pogląd organów, że brak pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych wymagał wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i to niezależnie od tego, czy w późniejszym czasie pozwolenie takie zostało wydane. Późniejsze bowiem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie sanuje i nie może sanować naruszenia prawa, polegającego na rozpoczęciu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony w wyroku z dnia 16 listopada 2022 r., podkreślić należy, że w sytuacji, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę po rozpoczęciu budowy w warunkach samowoli, wydanie pozwolenia na budowę i jego pozostawanie w obrocie prawnym nie stanowi przeszkody prawnej do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postępowanie w sprawie legalności realizacji części obiektu budowlanego, nie staje się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę całości obiektu, gdyż to nie jest właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej (wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1769/21, LEX nr 3450650, CBOSA). W powołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na negatywną przesłankę wydania pozwolenia na budowę, określoną w przepisie
art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udzielenie pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w części, w jakiej dotyczy zrealizowanych robót bez pozwolenia na budowę, nie powinno być skuteczne. Inna wykładnia przepisów ustawy prowadziłaby do nadużycia prawa, umożliwiając inwestorowi ominięcie etapu postępowania legalizacyjnego, np. w sytuacji zatajenia przed organem architektoniczno-budowlanym faktu samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych.
W warunkach kontrolowanej sprawy należało jednak stwierdzić, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji okazały się wadliwie, bowiem zostały wydane co najmniej przedwcześnie.
W kontrolowanej sprawie Sąd w pełni aprobuje ocenę organów nadzoru budowlanego, co do tego, że budowa przedmiotowego budynku (inwestycji) została rozpoczęta przed uzyskaniem przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na budowę z 2023 r., nie neguje tego także sama skarżąca. Natomiast kontynuacji budowy z
1996 r. jak słusznie wskazał organ i sama skarżąca, występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie mogło być i nie było. Niemniej obecnie w obrocie prawnym znajduje się pozwolenie na budowę z 2023 r. obejmujące ten sam zakres prac, co zakres objęty procesem legalizacyjnym. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest rozstrzyganie w postępowaniu legalizacyjnym (z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.), co do robót, które są objęte ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopóki decyzja ta nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, wywołuje skutki prawne. Tak więc dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę z 2023 r. nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, rozstrzyganie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., w zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę, pozostaje niedopuszczalne.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowo określonego kręgu inwestorów, Sąd stwierdza, że organy w kontrolowanej sprawie prawidłowo wskazały inwestora, uznając, że jest nim jedynie skarżąca. Na prawidłowość powyższego stanowiska organów wskazuje nie tylko to, że skarżąca jest właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...], obr. [...] C., gm. C. na których realizowana jest inwestycja, ale również to, że to sama skarżąca (bez udziału męża i rodziców) wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę, w wyniku czego uzyskała ona pozwolenie na budowę decyzją Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 31 marca 2023 r.
Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane przedwcześnie, bowiem organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie doprowadziło zaś do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące wydaniem rozstrzygnięcia przez organy obu instancji z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc