II SA/Łd 138/23

II SA/Łd 138/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1786/23 - Wyrok NSA z 2024-08-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 504
art. 103 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. znak: SKO.4114.646.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Piątku z dnia 18 listopada 2022 roku, nr GOPS.5212.37.2022.AA. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: SKO.4114.646.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) (dalej: u.ś.r.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Piątku (dalej także: organ I instancji) z dnia 18 listopada 2022 r., nr GOPS.5212.37.2022.AA, odmawiającą przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
M. P. (dalej także: skarżąca) w dniu 23 stycznia 2020 r. w organie I instancji złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. We wniosku skarżąca pod odpowiedzialnością karną między innymi oświadczyła, że:
1) sprawuje bezpośrednią opiekę nad E. P. ur. [...],
2) osoba wymagająca opieki jest panną,
3) zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia pielęgnacyjnego,
4) nie jest nigdzie zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej,
5) nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka,
6) nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,
7) na osobę wymagającą opieki:
a) inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury,
b) nie jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów,
c) inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Z decyzji ZUS z dnia 8 lipca 2013 r. o przyznaniu emerytury dla M. P. wynika między innymi, że skarżąca od dnia 1 czerwca 2013r. ma przyznaną emeryturę.
Z wypisu z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 7 lipca 2019 r. wynika między innymi, że E. P. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dzieciństwa.
Organ I instancji decyzją z dnia 4 lutego 2020 r., nr GOPS.5212.24.2020.AA, odmówił skarżacej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad córką E. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 20 lutego 2020 r., nr SKO.4114.38.2020, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 294/20 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 20 lutego
2020 r., nr SKO.4114.38.2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Piątku z dnia 4 lutego 2020 r., nr GOPS.5212.24,2020.AA. Sąd między innymi wskazał, że, cyt. "Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r, sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19 i 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 218/21, oddalił skargą kasacyjną Kolegium od powyższego wyroku. Sąd w powyższym wyroku stwierdził, cyt.: "Tym niemniej, Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji co do możliwości przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, to jest o emeryturę w kwocie netto, podzielając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji pomija bowiem okoliczność, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 96 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, (...)". Dalej NSA stwierdził: "że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.". NSA stwierdził ponadto, że "Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy jak również z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że nie prowadziły one w ogóle postępowania dowodowego celem ustalenia spełnienia przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istnienie tych przesłanek winno zatem zostać zbadane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.".
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z dnia 20 października 2022r. wezwał stronę w celu złożenia oświadczenia dotyczącego pobierania przez nią emerytury. Wezwanie strony w celu złożenia powyższego oświadczenia związane było z opisanym już wyżej wyrokiem NSA z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 218/21. Skarżąca w dniu 2 listopada 2022 r. złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną o następującej treści: "Oświadczam, że w dalszym ciągu będę pobierać emeryturę w ZUS. Emerytura z ZUS nie została zawieszona. ".
Skarżąca do oświadczenia załączyła decyzję ZUS z dnia [...], nr [...], z której wynika między innymi, że na podstawie wniosku z dnia 18 stycznia 2022 r. przyznano jej od dnia 1 stycznia 2022 r. świadczenie wyrównawcze. W powyższej decyzji między innymi wskazano, że:
1) wysokość świadczenia wyrównawczego stanowi różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych i kwotą pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego brutto łącznie z dodatkami (z wyłączeniem dodatku pielęgnacyjnego) i innymi świadczeniami, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń,
2) w przypadku, gdy świadczenia emerytalno-rentowe pobierane są w zbiegu, wysokość świadczenia wyrównawczego stanowi różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego i łączną kwotą tych świadczeń łącznie z dodatkami (z wyłączeniem dodatku pielęgnacyjnego) i innymi świadczeniami, przed dokonaniem odliczeń, potrąceń i zmniejszeń.
Organ I instancji pismem z dnia 3 listopada 2022 r. zawiadomił skarżącą
o prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni licząc od daty doręczenia zawiadomienia. W dniu 9 listopada 2022 r. pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej także: GOSP) w Piątku zapoznał stronę z materiałami zebranymi w sprawie dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką E. P. W protokole z zapoznania się strony z aktami sprawy stwierdzono, cyt.: "Pani M. P. zapoznała się z dokumentacją. Pani M. P. ma zastrzeżenia co do nieprawidłowego informowania. Prawidłowa informacja została przekazana Pani M. 2-11-2022r dotycząca zawieszenia emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego." Skarżąca w powyższym protokole własnoręcznym podpisem potwierdziła, że zapoznała się z dokumentacją.
W tak ustalonym stanie faktycznym, jak wskazano powyżej, Burmistrz Piątku decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. odmówił przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką E. P.. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji i utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dzieciństwa. Z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona wystąpiła przed upływem 3 miesięcy licząc od dnia wydania dla osoby wymagającej opieki orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ponadto M. P. ma ustalone prawo do emerytury i ją pobiera.
Kolegium podkreśliło, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. wydanym w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzekł, cyt.: (...) "Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. (...)"
Stosownie zaś do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Biorąc pod uwagę wskazane powyżej stanowisko NSA oraz oświadczenie strony, iż emerytura z ZUS nie została zawieszona, a strona będzie ją pobierać w dalszym ciągu, Kolegium oceniło, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, ponieważ nie zawiesiła swojego prawa do emerytury i nadal ją pobiera. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi organ I instancji przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Wobec tego, zdaniem Kolegium, organ I instancji i organ odwoławczy nie mogą w sposób uznaniowy z pominięciem przepisów ustawy orzec o przyznaniu stronie wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że żądanie skarżącej dotyczące wypłaty kwoty 13.620,90 zł tytułem odszkodowania za poniesioną szkodę jest nieuzasadnione. Zdaniem Kolegium skarżąca nie poniosła żadnej szkody z winy organów administracji. Wnioskowane świadczenie nie zostało skarżącej przyznane, ponieważ nie została spełniona ustawowa przesłanka art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niezbędna do przyznania wnioskowanego świadczenia - nie zostało zawieszone prawo skarżącej do pobierania emerytury z ZUS. Ponadto ZUS decyzją z dnia 14 marca 2022 r. na podstawie wniosku z dnia 18 stycznia 2022 r. przyznał skarżącej od dnia 1 stycznia 2022r. świadczenie wyrównawcze. Kolegium dalej stwierdziło, że jeżeli skarżąca uważa, że należało jej się powyższe świadczenie od 1 stycznia 2020 r., to mogła zaskarżyć powyższą decyzję. Trudna sytuacja życiowa skarżącej i osoby, nad którą sprawuje opiekę nie może przemawiać za przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia z uwagi na spełnienie negatywnej przesłanki zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że są one chybione i nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. P., wnosząc o:
– ponowne rozstrzygnięcie jej wniosku z dnia 23 stycznia 2020 r., złożonego w GOPS w Piątku,
– wypłacenie jej odszkodowania w wysokości 13.620,90 zł z powodu niewłaściwego, a raczej braku poinformowania skarżącej ze strony organu I i II instancji, w jaki sposób powinna ubiegać się o świadczenie wymienione we wniosku skarżącej;
– wypłacenie od ww. kwoty ustawowych odsetek od dnia 1 stycznia
2020 r.;
– kwoty wartości utraconej z powodu inflacji.
W uzasadnieniu skargi M. P. wskazała m.in., że dopiero w dniu 2 listopada 2022 r. w GOPS w Piątku udzielono jej informacji, że może ona zawiesić prawo do emerytury i zacząć pobierać świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. W ocenie skarżącej udzielono jej tej informacji o prawie trzy lata za późno. Należało bowiem pouczyć ją w dniu złożenia wniosku, tj. 23 stycznia 2020 r.
Skarżąca podkreśliła, że w czasie oczekiwania na rozstrzygnięcie sporu w życie weszły przepisy ZUS obowiązujące od 1 stycznia 2022 r. o świadczeniu wyrównawczym z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki, a ZUS wypłaca skarżącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą plus świadczenie wyrównawcze pomniejszone o składkę zdrowotną. Dlatego też skarżąca wskazała w oświadczeniu ZUS jako płatnika należnych jej świadczeń i podała, że w dalszym ciągu będzie pobierać emeryturę. Wbrew temu co twierdzi Kolegium, nigdy nie miała jednak zamiaru pobierania więcej niż jednego świadczenia.
W ocenie M. P. wszelkie działania organów I i II instancji skupiły się na odmowie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą pełną świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymywanej emerytury. Jednak we wniosku ze stycznia 2020 r. skarżąca umieściła także wariant "lub wypłaty całej kwoty 1.830 zł jeżeli zawieszę emeryturę". Tej możliwości organy administracji nie wzięły pod uwagę, a nie proponując skarżącej możliwości zawieszenia emerytury i przejścia na pełne świadczenie pielęgnacyjne naraziły ją na szkodę. Skarżąca zgłosiła się do GOPS po pomoc, poradę, wyjaśnienie, a otrzymała jedynie odmowę. Natomiast jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. I OSK 218/21, o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Takie informacje powinny być udzielone stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przesłanką jest pobieranie emerytury.
Skarżąca podkreśliła również, że nie mogła zaskarżyć decyzji ZUS w sprawie przyznania świadczenia wyrównawczego, domagając się przyznania go od stycznia 2020 r., ponieważ wprowadzający to świadczenie przepis wszedł w życie dopiero od 1 stycznia 2022 r. i od tego czasu skarżąca je otrzymuje. Twierdzenie Kolegium, że skarżąca nie poniosła żadnej szkody z winy organów administracji, jest w jej ocenie co najmniej kuriozalne. Zgłaszając się do GOPS skarżąca dostarczyła wszelkie wymagane dokumenty, niczego nie zaniedbała. Zdaniem skarżącej przez niestosowanie się do zasad określonych w art. 9 k.p.a. przez organy administracji
I i II instancji, skarżąca poniosła szkodę w wysokości 13.620,90 zł, obejmując okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. Oprócz szkody finansowej ten ciężki i długi czas odbił się negatywnie na zdrowiu skarżącej.
Reasumując, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, chociaż z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: SKO.4114.646.2022, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Piątku z dnia 18 listopada 2022 r., nr GOPS.5212.37.2022.AA, odmawiającą przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 615 ze zm.) (dalej: u.ś.r.).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że organy obu instancji trafnie stwierdziły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z powodu braku zawieszenia emerytury. Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 5 lit. 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających wymienione świadczenia w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, pomimo że opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej ze względu na sprawowaną opiekę. W rezultacie prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, np. emerytury (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2023 r., II SA/Gl 1631/22, LEX nr 3480326; por. także wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20, LEX nr 3048813 oraz wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20, LEX nr 3196022, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Kolegium trafnie wskazało, iż wybór taki może być zrealizowany przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.) (dalej: u.e.r.f.u.s). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Jednakże zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty. Dopiero bowiem, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Dopiero od dnia, kiedy wstrzymana zostaje wypłata emerytury, możliwe jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego - kiedy to spełniony zostanie warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przyznanie wnioskowanego świadczenia w okresie poprzedzającym tę datę uznaje się za nieuzasadnione. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., VIII SA/Wa 1055/21, CBOSA; por. także wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 lutego 2022 r., II SA/Ke 617/22, LEX nr 3459620, CBOSA; por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 780/20, LEX nr 3196022, CBOSA). Powyższe stanowisko przedstawione zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 218/21, wydanym w niniejszej sprawie.
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę kontrolowanej sprawy, należy podkreślić, iż zarówno we wniosku złożonym w 2020 roku, jak i w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w 2022 roku, już po uchyleniu decyzji organu I instancji i organu II instancji, M. P. nie przedstawiła organom decyzji o zawieszeniu wypłaty emerytury, pomimo że została poinformowana o możliwości zawieszenia emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłat. Należy jednak przyznać rację skarżącej, iż powinna ona zostać pouczona o takiej możliwości już przy pierwotnym złożeniu wniosku w 2020 roku, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 218/21. M. P. w dalszym ciągu nie przedstawiła jednak decyzji o zawieszeniu wypłaty emerytury, zatem nie usunęła negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r. "Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału zebranego w sprawie." (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., III FSK 2013/21, LEX nr 3556921, CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 2618/19, LEX nr 3503246, CBOSA). Sąd podkreśla, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724, CBOSA).
Przenosząc powyższe na płaszczyznę kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej organy mimo wyraźnej oceny prawnej i wskazania do dalszego postępowania zawartego w prawomocnym wyroku NSA z dnia 21 lipca 2022 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 218/21, nie przeprowadziły postępowania dowodowego celem ustalenia przesłanki pozytywnej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest w szczególności wystąpienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Tym samym organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., a także art. 170 p.p.s.a.
W kwestii ewentualnego odszkodowania za szkodę poniesioną w wyniku braku pouczenia o możliwości zawieszenia emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłat Sąd stwierdza natomiast, że sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym w szczególności wystąpienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Tym samym organy naruszyły art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Swoim zaniechaniem organy naruszyły ponadto przepisy prawa procesowego w tej sprawie, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą wszechstronne postępowanie dowodowe, a następnie dokonają wszechstronnego rozpoznania zebranego materiału w sprawie. W prowadzonym postępowaniu organy w pierwszej kolejności powinny ustalić, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r., a jedyną przeszkodą ku temu jest pobieranie emerytury, i w takiej sytuacji poinformować skarżącą o konieczności zawieszenia świadczenia emerytalnego, działając przy tym w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, tak by nie pozostawić skarżącej bez należnego jej świadczenia (źródła dochodu) nawet przez krótki czas.
ał