II SA/Łd 1369/02

II SA/Łd 1369/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Barbara Rymaszewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Sygn. powiązane
OSK 1927/04 - Wyrok NSA z 2005-08-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 9 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 roku sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta S. z dnia [...] [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz S. Z. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...] ustalającą dla S. Z. opłatę adiacencką w kwocie 6 558 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związaną z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów obręb nr 19 jako działka nr 50, o powierzchni 3.2972 ha.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr 50/1 o pow. 0.0380 ha, nr 50/2 o pow. 0.0812 ha, nr 50/3 o pow. 0.0823 ha, nr 50/4 o pow. 0.1284 ha, nr 50/5 o pow. 0.1169 ha, nr 50/6 o pow. 2.8504 ha przedstawiony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] i zaewidencjonowanej pod numerem [...].
W związku z powyższym Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6 558 zł, którą zobowiązany był wnieść S. Z. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Miasta S. wyrażonym na posiedzeniu w dniu 24 lipca 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do nieruchomości położonej w S. przy ul. A. Podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] W wyniku tego podziału powstało 6 działek geodezyjnych, z których 4 stanowią działki budowlane, jedna wchodzi w skład drogi dojazdowej niezbędnej do obsługi działek, natomiast pozostała część nieruchomości przeznaczona jest pod tereny upraw polowych i ogrodniczych bez prawa tworzenia nowych siedlisk. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), ustaliła Rada Miasta S. w drodze uchwały nr 37/2000/22 z dnia 25 maja 2000 r. w wysokości 20 % różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po dokonaniu podziału. Obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna właścicielem nieruchomości był S. Z.. Przepisy regulujące postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej są zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Po myśli unormowania art. 98 ust. 4 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość Zarząd Miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie do 3 lat od uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie wyceny nieruchomości, w szczególności ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości rynkowej nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału. Przepisy bezwzględnie zobowiązują organ prowadzący postępowanie do określenia tego wzrostu przez rzeczoznawcę majątkowego, co wskazuje na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem, z którego wynika wzrost wartości nieruchomości, uzasadniający ustalenie opłaty adiacenckiej.
Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego, wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępność danych o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy). Określenie wartości gruntu należy poprzedzić analizą transakcji na rynku nieruchomości (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku ustalania różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, wartość nieruchomości powinna być określona według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 4 ustawy). W oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej sprawie zostało ustalone, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału, gdyż przed podziałem wynosiła ona 139 490 zł, natomiast po wartość jej wyniosła 182 120 zł. Z operatu szacunkowego wynikało zatem, że wartość nieruchomości wzrosła o 42 630 zł. Stanowiło to podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2001 r. S. Z. został poinformowany m. in. o podstawie prawnej wszczęcia niniejszego postępowania oraz o obowiązującej stawce procentowej ustalonej w drodze uchwały przez Radę Miasta S.
Według ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości wzrosła o 42 630 zł. Po uwzględnieniu stawki 20 % - opłata adiacencką wyniosłaby, zatem 8 526 zł. Po zapoznaniu się przez właściciela nieruchomości ze sporządzonym operatem szacunkowym wpłynęło pismo, z którego treści wynika, że zdaniem zainteresowanego kwota opłaty adiacenckiej jest zawyżona. W piśmie nie wskazał on jednak żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na określenie wzrostu wartości nieruchomości. W trakcie postępowania Zarząd Miasta S. decyzją z dnia [...] ustalił opłatę adiacencką w kwocie 8 526 zł, jednakże po złożeniu odwołania przez S. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynikało, że w operacie szacunkowym wystąpiły drobne błędy rachunkowe, które nie miały jednak wpływu na ostateczną wysokość wzrostu wartości. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy biegły sporządził aneks do operatu szacunkowego, w którym uwzględnił korektę błędów obliczeniowych oraz dokonał ponownego oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem. W wyniku tego oszacowania okazało się, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę 32 790 zł. Z operatu szacunkowego oraz aneksów wynika, że wzrost wartości nieruchomości dotyczy tylko tej części nieruchomości, która została podzielona na działki budowlane, natomiast wartość działki wydzielonej pod drogę dojazdową nie uległa zmianie. Wydzielona droga jest drogą wewnętrzną nie jest droga publiczną zatem nie miał do niej zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku podziału przedmiotowej nieruchomości wydzielenie drogi dojazdowej do obsługi działek przyległych było niezbędne, aby te działki mogły funkcjonować jako działki budowlane.
Zgodnie z art. 147 i 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zarząd Miasta może zastosować ulgę w spłacie należności w postaci rozłożenia opłaty adiacenckiej na roczne oprocentowane raty na wniosek właściciela nieruchomości. Obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej lub pierwszej raty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie S. Z. nie wystąpił z wnioskiem o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Uwzględniając ustalenia poczynione w sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił dla S. Z. opłatę adiacencką w kwocie 6558 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. Z. podał, iż unormowanie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do sytuacji, gdy działki gruntu wydzielone są pod drogę publiczną. W stanie faktycznym sprawy doszło jedynie do wydzielenia części drogi wewnętrznej, dlatego przepis stanowiący podstawę wydania decyzji nie ma do tej sytuacji zastosowania. Do wydzielenia gruntu pod drogi publiczne ma zastosowanie norma art. 99 ustawy, w której nie ma mowy o opłacie adiacenckiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, gdyż, jak podano, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką, jeśli w wyniku pewnych zdarzeń (budowa urządzeń infrastruktury technicznej, podział bądź scalenie i podział nieruchomości) wzrośnie wartość nieruchomości. Opłata adiacencka wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości uregulowana jest w treści art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzy poprzednie ustępy tego artykułu regulują wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne i odszkodowania za ten grunt. Istotnie umieszczenie w ust. 4 art. 98 regulacji dotyczącej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być odczytane jako dotyczące tylko tych przypadków, gdzie wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne. Jednak w zestawieniu z definicją samej opłaty adiacenckiej zamieszczonej w art. 4 ust. 11 ustawy, regulacja zawarta w art. 98 ust. 4 wskazuje, że obciążenie opłatą dotyczy wszystkich podziałów nieruchomości. Pominięcie wszystkich tych sytuacji, gdzie nie był wydzielany grunt pod drogę publiczną stwarzałoby sytuację nierównego traktowania podmiotów w przedmiocie obciążenia opłatą adiacencką. Dlatego też zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Z. również wskazał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły unormowanie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z analizy definicji opłaty adiacenckiej zamieszczonej w art. 4 ust. 11 w/w ustawy wynika istota opłaty, która sprowadza się do tego, iż skoro działania organów związane z poniesieniem kosztów spowodowały wzrost wartości nieruchomości, to właściciele lub użytkownicy wieczyści działek powinni partycypować w kosztach, czyli powinni ponieść opłatę adiacencką. W stanie faktycznym sprawy opłata została ustalona po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Przyzwolenie na podział, zdaniem skarżącego, jest atutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływającym na wartość dzielonej nieruchomości i nie może być przeniesiony na rzecz opłaty adiacenckiej, jak to zrobiono w zaskarżonej decyzji. Organ nie poniósł żadnych kosztów dlatego nie powinien żądać uiszczenia opłaty.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, gdyż zdaniem organu jest ona niezasadna. Regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła. W sprawie w wyniku podziału powstała droga wewnętrzna niezbędna do obsługi nowo wydzielonych działek budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność zastosowania przez organy administracji przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji.
Rozważania na temat poprawności działań administracji w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od stwierdzenia, iż opłata adiacencka to rodzaj świadczenia na rzecz gminy z tytułu korzyści, jakie właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości odnosi z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest jego nieruchomość takich działań, które zwiększają wartość rynkową nieruchomości.
W ocenie Sądu treść normatywna przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.) odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III – ego wskazanej powyżej ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu w porównaniu do regulacji dotyczących innych opłat adiacenckich, jak chociażby opłat z tytułu scalania i podziału nieruchomości czy z tytułu budowy z udziałem środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten stanowi podstawę prawną dającą możliwości ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przyczyną owej nieprecyzyjności jest to, iż uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem należy przyjąć, iż normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią art. 92 – 98 tejże ustawy. Tym niemniej jest oczywiste, że taki sposób normowania określonej materii może prowadzić do sporów interpretacyjnych (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 roku; OPK 8/00; ONSA 2001 z. 1 poz. 15, także w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza (Warszawa 2003, s. 279 – 280).
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie nie wspominano nawet i nie prezentowano poglądu prawnego, zgodnie z którym przepis art. 98 ust. 4 przywołanej powyżej ustawy odnosi się tylko do stanów faktycznych, o których mowa w ust. 1 tegoż art. 98. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98. Wszystko to przemawia za uznaniem, że więcej racji jest za stanowiskiem o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości z ustaleniem jako przesłanki generalnej niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Tak więc, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym w tym zakresie przez skarżącego. Wykładnia powyższego przepisu dokonana w skardze, a zmierzająca do wykazania, iż istnieje luka prawna nie pozwalająca na gruncie tegoż przepisu ustalać opłatę adiacencką w innych sytuacjach jak tylko w razie dokonania podziału nieruchomości w celu wyodrębnienia drogi publicznej, nie jest możliwa do zaakceptowania. Wykładnia gramatyczna powyższego przepisu – wbrew temu co twierdzi skarżący – daje precyzyjny obraz tego, jaki jest zakres stosowania powyższej regulacji, a tym samym wskazać wypada, iż nie zachodzi potrzeba uciekania się do innych metod interpretacji praw, w szczególności do wykładni celowościowej.
W ocenie sądu administracyjnego rozstrzygające z punktu widzenia przeprowadzonej przez stronę skarżącą egzegezy powyższego uregulowania, jest umieszczenie owego przepisu w ramach tej jednostki redakcyjnej, jaką jest Rozdział "Podział nieruchomości". Natomiast znaczenie drugorzędne ma usytuowanie tegoż przepisu w ramach artykułu, którego trzy wcześniejsze ustępy poświęcone są wydzieleniu z nieruchomości działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne. Brak nawiązania w treści tegoż przepisu do wcześniejszych ustępów art. 98 omawianej ustawy ma charakter przesądzający o generalnym charakterze owej normy prawnej.
Mając na uwadze przytoczone powyżej rozważania za nietrafne należało uznać stanowisko skarżącego, iż przepis art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do wzrostu wartości nieruchomości w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Kolejnym problemem, który należało rozważyć w niniejszej sprawie jest zagadnienie "retroaktywności" działania prawa. Otóż do czasu zmiany treści przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy dokonanej z mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6 poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 roku przepis ten posiadał następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 roku przepis ten uzyskał nowe, następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencka z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio"
Zgodzić się należy z poglądem, że organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280). Skoro tak, to w sytuacji gdy w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został zmieniony przepis art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, należało szczególnie starannie rozważyć, czy i w jaki sposób przepisy te odnoszą się do stanów faktycznych ustalonych przed wejściem w życie wskazanej już powyżej uchwały rady gminy. W tej bowiem sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w dacie podziału nieruchomości obowiązywał przepis nie przewidujący ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej, lecz jedynie zezwalał (nie nakazywał) na ustalenie spornej opłaty w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Organ właściwy do ustalenia tej opłaty był zatem uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia w kwestii stawki procentowej i to w skali od 0 do 50% różnicy wartości nieruchomości. Powyższa okoliczność mogła także stanowić dla strony, która zamierzała wystąpić z wnioskiem o podział nieruchomości podstawę do podjęcia stosownej decyzji w tej kwestii i wystąpienia z takim wnioskiem bądź zaniechania takich działań. Nie ma bowiem wątpliwości, że przed podjęciem przez stronę właścicielską "decyzji" o podziale swej nieruchomości zostaje dokonana swoista analiza finansowa odnosząca się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej.
Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację co do skutków finansowych tej czynności li tylko na podstawie pierwotnej wersji przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, upoważniającego wówczas do (ewentualnego) ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu przez organ do tego właściwy w skali od 0 do 50% różnicy wartości nieruchomości, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty już po wejściu z życie nowelizacji wskazanego przepisu, obligującej organ orzekający do sztywnego stosowania stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy, powinno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony postępowania administracyjnego. Natomiast zasada niedziałania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W pełni zgodzić się wypada z poglądem Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z dnia 15 września 1988 roku w sprawie K.10/98; OTK 1998, z.5, poz. 64), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas nie tylko na dostosowanie się do zmienionych regulacji, ale i na spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właściciela nieruchomości – której podział dokonany został przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy i przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej – przepisami tej uchwały winno być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca posiada wadliwość uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym.
Wypada także zgodzić się z poglądem, iż podstawą naliczenia opłaty nie może być również 3 – letni okres dopuszczalności naliczenia opłaty, o którym mówi przepis art. 145 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okres ten bowiem dotyczy zupełnie innego elementu podstawy prawnej umożliwiającej ustalenie opłaty adiacenckiej, a mianowicie zakreśla okres, w którym można dokonać ustalenia owej opłaty ale wyłącznie przy założeniu, że w chwili wystąpienia podstawowej przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem były spełnione także pozostałe kryteria ustalenia opłaty, w tym obowiązywały procentowe stawki opłaty ustalone uchwałą rady gminy.
Zagadnieniem o kapitalnym znaczeniu dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie jest kwestia fakultatywności podjętej decyzji. Otóż powszechnie przyjmuje się, że w odróżnieniu od tak zwanej "decyzji związanej", decyzja o charakterze fakultatywnym podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przynajmniej spośród dwóch możliwych wariantów. Owa możliwość wyboru, w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy przepis będący podstawą rozstrzygnięcia zawiera określenie "może" (ustalić, wydać, zezwolić, pozwolić).
W treści przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy znajduje się takie właśnie określenie ("może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką"). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Jednakże w przepisie tym nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Jak to utrwaliło się już w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a.. Zasada prawna wyrażona w tym przepisie oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 roku; S.A. 820/81; ONSA 1981, z. 1, poz. 57)
Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania konieczne są między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca w ogóle nie zawierają. Są to ewidentne braki wydanych decyzji, które nie pozwalają dokonać w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji. Jeżeli właściciel podzielonej nieruchomości ma uzyskać określone korzyści z faktu dokonania podziału nieruchomości, to szczególnie wnikliwego rozważenia wymagała kwestia tego, czy w ogóle należy skorzystać z uprawnień do ustalenia przedmiotowej opłaty. Konieczność takiej analizy płynie wprost z fakultatywnie zapisanych w treści art. 98 ust. 4 omawianej ustawy kompetencji organu oraz z braku wskazanych w tym przepisie normatywnych granic uznania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach sądowych, na które składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.s.a.).