II SA/Łd 135/21

II SA/Łd 135/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 174/22 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1507
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2d, ust. 3, art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 128, art. 129, art. 144(1)
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w centrum rehabilitacyjno-opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego D. T. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania D.T. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z D.T. r. nr [...], ustalającej opłatę D.T. za pobyt ojca – W. T. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/[...] w wysokości: 1.269,75 zł miesięcznie od 1 października 2019 r. do 29 lutego 2020 r., 1.238,28 od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., 1.507,28 miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 8 ust. 3 i 4, art. 59 ust.1, art. 60, art. 61 ust. 2d i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.s.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., postanowiono umieścić W.T. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/[...]. Następnie kilkukrotnie ustalano miesięczną opłatę za pobyt W.T. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym. Ostatecznie, decyzją z D.T. r. nr [...], organ pierwszej instancji ustalił D. T. opłatę za pobyt ojca – W.T. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. A 255/[...] w wysokości: 1.269,75 zł miesięcznie od 1 października 2019 r. do 29 lutego 2020 r., 1.238,28 od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., 1.507,28 miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r. Decyzja o ustaleniu opłaty została również skierowana do I.K., córki W.T.
W odwołaniu od powyższej decyzji, D.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił jej naruszenie:
A. przepisów prawa materialnego:
1. art. 64 pkt 2 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie organowi rodzinnego wywiadu środowiskowego;
2. art. 61 ust. 1 u.p.s. w zw. z art 64 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię skutkującą wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt ojca skarżącego w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł., podczas gdy został złożony wniosek, w pełni uzasadniający zwolnienie z opłaty;
B. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez działanie organu administracyjnego nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o wypracowane przez organ reguły;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia jedynie na podstawie fragmentarycznego i wybiórczego materiału dowodowego;
3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny w szczególności w zakresie w jakim organ ustalił, że skarżący uniemożliwił ustalenie sytuacji dochodowej w rodzinie, podczas gdy przedłożył on wszelkie niezbędne dokumenty oraz wyjaśnił stan rodziny;
4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie go w całości z podlegania opłacie za pobyt W.T. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł.
W wyniku rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że regulacja przepisu art. 61 u.p.s. pozwala określić w sposób ogólny krąg osób zobowiązanych do pokrycia wydatków związanych z pobytem danej osoby w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności obowiązani do wnoszenia opłaty są: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Mieszkaniec domu jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Gdyby jednak jego dochód był niewystarczający na pokrycie opłaty, obowiązek partycypowania w kosztach obciąża współmałżonka, a gdy ten nie żyje bądź też jego dochody są zbyt niskie, opłata za pobyt krewnego obciąża jego dzieci, wnuki bądź też rodziców.
Następnie organ wyjaśnił, że w okresie od 1 października 2019 r. do 29 lutego 2020 r. W.T. był obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w wysokości 1165,51 zł. W tym okresie na jego dochód składało się świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 943 zł, dodatek pielęgnacyjny w wysokości 222,01 zł oraz świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł co łącznie stanowiło kwotę 1665,01 zł, natomiast 70% z kwoty 1665,51 zł stanowiło kwotę 1165,51 zł i taką kwotę zobowiązany był uiszczać w tym okresie. Z kolei w okresie od 1 marca 2020 r. do chwili obecnej, W.T. jest obowiązany do wnoszenia opłaty w wysokości 1228,44 zł. Dochód W.T. wynosi łącznie 1754,91 zł i składa się na niego świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1025 zł, dodatek pielęgnacyjny w wysokości 229,91 zł oraz świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł, natomiast 70% z kwoty 1754,91 zł wynosi 1228,44 zł i taką opłatę wnosi W.T. za pobyt w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. od 1 marca 2020 r. Z uwagi na fakt, że opłata wnoszona przez W.T. nie pokrywa w całości opłaty za pobyt, dopłatę pozostałej kwoty są zobowiązani uiścić jego zstępni. D.T. jest zstępnym – synem W.T. i jest obowiązany do wniesienia opłaty za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z u.p.s., a zwłaszcza z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zstępni są obowiązani do wnoszenia opłaty, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Opłata jest także uzależniona od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do ponoszenia opłaty, dlatego też organ pierwszej instancji ma obowiązek ustalenia jak wygląda faktyczna sytuacja dochodowa osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty. W przypadku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także w sytuacji, gdy strona uniemożliwia ustalenie faktycznego dochodu, organ pierwszej instancji ma prawo ustalić wysokość opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust. 2e u.p.s.
Z akt sprawy wynika, że D.T. wielokrotnie nie wyrażał zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, na co wskazują dokumenty z lat 2014 – 2019. Ostatecznie, 26 stycznia 2020 r. D.T., przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oświadczenie o stanie własnego majątku wraz z aktem notarialnym z [...] grudnia 2012 r., potwierdzającego rozdzielność majątkową pomiędzy małżonkami. Pismem z 21 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu żony uzyskanego w grudniu 2019 r. Dokument ten nie został przedstawiony na etapie rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji. Został on załączony dopiero w postępowaniu odwoławczym jako załącznik do odwołania, a więc po upływie 6 miesięcy od dnia zobowiązania do jego przedstawienia. Mając na uwadze fakt, że organ nie dysponował wskazanym dokumentem na etapie ustalania opłaty za pobyt W.T. w domu pomocy społecznej, to tym samym nie mógł ustalić opłaty w oparciu o treść art. 61 ust. 2 u.p.s. i skorzystał z treści art. 61 ust. 2e u.p.s. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący umożliwił organowi pierwszej instancji ustalenie jego sytuacji majątkowej, wskazując na fakt, że przedstawiono organowi kopię aktu notarialnego umowy majątkowej małżeńskiej.
Kolegium podkreśliło, że rozdzielność majątkowa nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem stosownie do art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1359 – dalej w skrócie "k.r.o.") małżonkowie są obowiązani do wzajemnej pomocy i alimentacji, a na istnienie takiego obowiązku nie ma wpływu ustanowiona rozdzielność majątkowa małżonków. Rozdzielność majątkowa małżeńska nie zwalnia małżonków z wzajemnej pomocy finansowej, a tym samym małżonek nie może uchylać się od przedstawienia informacji na temat majątku żony. Tym samym, pozostawanie w ustroju rozdzielności majątkowej nie jest tożsame z prowadzeniem odrębnych gospodarstw domowych przez małżonków, zaś istnienie rozdzielności majątkowej nie wpływa na traktowanie małżeństwa jako dwóch niepowiązanych ze sobą osób. W związku z tym organ pomocy społecznej miał prawo żądać zaświadczenia o dochodach żony D.T., gdyż obowiązek regulowania części opłaty za pobyt ojca W.T. nie jest uzależniony od stosunków majątkowych łączących współmałżonków.
Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni treści art. 64 pkt 2 u.p.s., skutkującą uznaniem, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdyż w sytuacji w której z powodu pobytu strony poza granicami kraju nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ pomocowy może odpowiednio zastosować treść art. 107 ust. 5 pkt 7 u.p.s. i zobowiązać stronę do wyjaśnienia sytuacji dochodowej rodziny. Samo twierdzenie skarżącego, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. Wiedza na temat sytuacji dochodowej nie wynika więc, jak wskazał pełnomocnik skarżącego, z ciekawości organu, lecz ma umocowanie w odpowiednich przepisach prawa, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. W związku z powyższym, na etapie ustalania opłaty, organ miał prawo przyjąć, że strona uniemożliwiła ustalenie sytuacji dochodowej w rodzinie, poprzez nieuzupełnienie akt sprawy o dokument poświadczający wysokość dochodu żony i niewyrażenie zgody na zawarcie umowy, co pozwoliło na ustalenie opłaty zgodnie z treścią art. 61 ust. 2e u.p.s. Zdaniem organu, przedstawienie dokumentu na etapie postępowania odwoławczego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Kolegium podkreśliło jednocześnie, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji D.T. nie wyraził zgody na zawarcie jakiejkolwiek umowy w przedmiotowej sprawie, co zostało potwierdzone w piśmie z 14 września 2020 r.
Odnosząc się do sposobu ustalenia opłaty, organ pierwszej instancji posłużył się następującym działaniem matematycznym:
a. 3705 zł (średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym - 1165,51 zł (opłata W.T. wnoszona od 1 października 2019 r. do 29 października 2020 r.) = 2539,49 zł - 1269,74 zł (opłata ustalona dla I.K.) = 1289,75 zł (opłata ustalona dla D.T. od 1 października 2019 r. do 29 lutego 2020 r.);
b. 3705 zł (średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. - 1228,44 zł (opłata W.T. wnoszona od 1 marca 2020 r. do chwili obecnej) = 2476,56 zł - 1238,28 zł (opłata ustalona dla I.K.) = 1238,28 zł (opłata ustalona dla D.T. od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.);
c. 4243 zł (średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. - 1228,44 zł (opłata W.T. wnoszona od 1 marca 2020 r. do chwili obecnej) = 3014,56 zł - 1507,28 zł (opłata ustalona dla I.K.) = 1507,28 zł (opłata ustalona dla D.T. od 1 kwietnia 2020 r. do chwili obecnej).
Odnosząc się zaś do kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty, Kolegium podkreśliło, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i jej wysokości. Odrębność ta wynika z faktu, że najpierw musi istnieć prawomocnie (ostatecznie) ustalony obowiązek, a dopiero w dalszej kolejności możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Organ zaznaczył również, że podnoszone: brak relacji skarżącego z ojcem, trudna sytuacja w domu rodzinnym, czy też stan zdrowia nie mają znaczenia w perspektywie obowiązku wnoszenia opłaty, albowiem przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie kwestie zwolnienia z obowiązku jej wnoszenia.
Kolejno Kolegium wyjaśniło, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest obowiązkiem wynikającym z przepisów k.r.o. i ma on z jednej strony charakter alimentacyjny, zaś z drugiej ma charakter niezależny, pozostający w związku z obowiązkiem alimentacyjnym i wynikający wprost z przepisów u.p.s. W związku z powyższym, organ przyjął, że obowiązek wnoszenia opłaty ma charakter mieszany - alimentacyjny i wynikający wprost z przepisów u.p.s. (obowiązek publicznoprawny), pozwalający określić, krąg osób zobowiązanych do alimentacji, a tym samym do ponoszenia obowiązku odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. D.T. niewątpliwie znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, określonych w art. 61 ust.1 u.p.s., a zatem spoczywa na nim obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co przesądza o podjętym rozstrzygnięciu.
Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 75 i 80 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł D.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił naruszenie:
A. przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy decyzji ustalającej opłatę za pobyt ojca skarżącego w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł., podczas gdy skarżący złożył wniosek, w pełni uzasadniający zwolnienie go z przedmiotowej opłaty w całości – bez względu na jej wysokość;
B. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez jego niezasadne zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w rezultacie – na uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez całkowite zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt W.T. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł., ewentualnie zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie – na uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez działanie organu administracyjnego nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o wypracowane przez organ reguły wbrew utrwalonej praktyce i odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty przed wydaniem przez organ decyzji, choć w przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości opłaty pozostawało bez znaczenia;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie jedynie na podstawie fragmentarycznego i wybiórczego materiału dowodowego, w tym w szczególności bezpodstawne pominięcie zaświadczenia dotyczącego zarobków żony skarżącego;
4. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny w szczególności w zakresie w jakim organ ustalił, że skarżący uniemożliwił ustalenie sytuacji dochodowej w rodzinie, podczas gdy przedłożył on wszelkie niezbędne w tym celu dokumenty oraz wyjaśnił stan rodzinny, a także poprzez przyjęcie, że żona skarżącego obowiązana jest do wzajemnej alimentacji, podczas gdy nałożony na skarżącego obowiązek nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, a obowiązek wynikający z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obejmuje małżonków, a nie osoby trzecie;
5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.
Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że skarżący jest obowiązany do ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej z mocy samej ustawy. Wobec tego, wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonej decyzji, obowiązek wynika wprost z ustawy, a decyzja jedynie stanowi konkretyzację tego obowiązku, a nie jego podstawę. To z kolei zaś prowadzi do wniosku, że uprzednie wydanie decyzji nie jest warunkiem sine qua non rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty. Skarżący stwierdził jednocześnie, że wysokość opłaty pozostawała bez znaczenia, więc uprzednie ustalenie sytuacji dochodowej w rodzinie nie było niezbędne. Główną przyczyną wnioskowania o zwolnienie z opłaty są bowiem kwestie społeczne – całkowity brak kontaktu z ojcem i jego niewywiązywanie się z obowiązków rodzicielskich. Od ponad czterdziestu lat skarżący nie miał żadnego kontaktu z ojcem. W dzieciństwie ojciec pozwanego nadużywał alkoholu, wszczynał liczne awantury, podczas których niejednokrotnie był agresywny. Po rozwodzie rodziców W.T. zaprzestał jakichkolwiek kontaktów z synem, a także nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego względem dziecka. Kwestia wysokości opłaty pozostaje więc bez znaczenia, bowiem obciążanie opłatą skarżącego w jakiejkolwiek wysokości byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
Jednocześnie skarżący wskazał, że jego sytuacja finansowa również nie jest zadowalająca. Ma on problemy zdrowotne – kardiologiczne oraz ortopedyczne, które będą wymagały operacji, powodującej długą niezdolność do pracy. Po opłaceniu rachunków skarżącemu do dyspozycji zostaje ok. 650 euro – za co musi opłacić, m.in.: jedzenie, wizyty lekarskie oraz leki, paliwo, utrzymanie samochodu oraz wiele innych niespodziewanych wydatków życia codziennego. Kwota to w realiach życia w Austrii jest bardzo niska i pozwala jedynie na skromne zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb. Tym bardziej obciążanie opłatą ponad 1500 zł względem ojca, który nigdy nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego względem syna, jest rażąco niezgodne z zasadami współżycia społecznego.
Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że przedstawienie przez niego dokumentu dotyczącego zarobków żony na etapie postępowania odwoławczego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem organ mógł wziąć zaświadczenie pod uwagę, bądź uchylić decyzję i w związku z nowym materiałem dowodowym, przekazać ją do ponownego rozpoznania.
W ocenie skarżącego fakt, że nie wyraził on zgody na zawarcie umowy, nie powinien mieć znaczenia w sprawie. Skarżący nie zgodził się na zawarcie umowy obciążającej go opłatą, z której, w jego ocenie, powinien być zwolniony. Szerokie rozważania organu na temat podstawy wymiaru opłaty są więc w sprawie zbyteczne, bowiem nie dotykają istoty problemu.
Następnie D.T. wskazał, że twierdzenie, że wniosek o zwolnienie z opłaty może być rozpoznany dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi jedynie samowolną praktykę organu. Zgodnie zaś z u.p.s., skarżący podlega zwolnieniu od opłaty.
Ponadto skarżący podkreślił, że bezpodstawnym jest twierdzenie organu, zawarte w skarżonej decyzji, jakoby obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej był obowiązkiem wynikającym z k.r.o. i miał charakter alimentacyjny, bowiem jest to publicznoprawny ciężar powstający z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do Domu Pomocy Społecznej. W związku z tym, dalsze rozważania dotyczące relewantności zarobków żony skarżącego, którzy nie tylko pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej, ale też od lat prowadzą odrębne gospodarstwa domowe w dwóch różnych państwach w odwołaniu do regulacji zawartej w art. 23 k.r.o. są na gruncie niniejszej sprawy zupełnie bezzasadne. Małżonkowie, nawet w razie pozostawania w rozdzielności majątkowej, są związani obowiązkiem alimentacyjnym względem siebie oraz założonej przez siebie rodziny. Obowiązek ten jednak nie rozciąga się na partycypowanie w publicznoprawnych obowiązkach drugiego małżonka.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one wydane naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Analiza akt sprawy niniejszej dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena możliwości, zasadności ale i prawidłowości ustalenia przez organ dla D.T. opłaty za pobyt jego ojca W.T. w DPS w Ł.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507). Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1 - mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, pkt 2 - małżonek, zstępni przed wstępnymi, pkt 3 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jak stanowi art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: pkt 1 – mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; pkt 2 lit. a - małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.).
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Co równie istotne z wyraźnej woli ustawodawcy nie został on uzależniony od wzajemnych relacji osobistych pomiędzy osobą umieszczoną w DPS a członkiem rodziny potencjalnie zobowiązanym do wnoszenia opłat z mocy art. 61 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanych unormowań, które skład orzekający w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela, podkreśla się co prawda, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to jednak źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.o."), dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Stanowisko to potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77), zgodnie z którą "(...) rozważania odnoszące się do wykładni przepisów u.p.s. dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z zakresu prawa publicznego, niemniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 wspomnianego kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym, kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić, wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, o tyle w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie" (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 października 2020 r. sygn. akt I 1109/20, 21 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 935/19 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zauważa się przy tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. 1 k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (vide: wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1145/19 – dostępny jak wyżej).
Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (opubl. ONSAiWSA 2018/5/77, Lex nr 2500753) obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozważanej uchwały NSA opowiadając się za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania bądź w formie decyzji administracyjnej, bądź w formie umowy, zwrócił uwagę, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 u.p.s. należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64, powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku ze zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób, na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty, była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie, dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Godzi się również podkreślić, że w rozważanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ustawy, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. (...) Jak podnosi I. Sierpowska w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (wydanie 4 z 2017 r.), z art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s.
Z zebranego materiału dowodowego przez organy obu instancji wynika, że D.T. jest synem (zstępnym) W.T. umieszczonego w DPS w Ł.
Przytoczone wyżej podglądy i wywody wynikające z orzecznictwa i doktryny czynią całkowicie bezzasadnymi zarzuty skargi dotyczące uprawnień skarżącego co do możliwości skutecznego domagania się już na tym etapie postępowania zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. a tym samym naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego z tego powodu, w postaci art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. przez oparcie orzeczenia o wypracowane przez organ reguły a tym samym odmowę zwolnienia z opłat i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. wyrażające się w braku uchylenia decyzji organu I instancji.
Istotniejszym problemem w sprawie jest to czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą czy też nie i czy musiał składać dokument potwierdzający wysokość dochodu żony oraz brak odniesienia się organu odwoławczego do złożonego wraz z odwołaniem dokumentu – oświadczenia o dochodach żony.
Dokument potwierdzający wysokość dochodu żony został złożony dopiero przy odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jednak organ drugiej instancji nie wziął go pod uwagę, co więcej uznał z jednej strony, uzasadniając swe rozstrzygniecie, że skarżący przez sam fakt zawarcia umowy majątkowej małżeńskiej w formie aktu notarialnego i zamieszkiwania w innym kraju nie jest w stanie wykazać, iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a następnie dokonał wyliczenia należnej opłaty tak jakby czynił to dla osoby samotnie gospodarującej.
W ocenie sądu organ niezależnie od złożonego aktu notarialnego o rozdzielności majątkowej z żoną i faktu, iż nie mieszka z żoną, nie ustalił czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą czy też nie i od tego ewentualnie należało uzależnić wzywanie do przedstawienia dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu żony a nie wywodzić, że został ten dokument złożony za późno.
Samo ustanowienie rozdzielności majątkowej nie przesądza o tym, że małżonkowie wspólnie gospodarują, ani również nie stoi na przeszkodzie uznaniu, by na potrzeby prowadzonego w sprawie postępowania, mając na uwadze całokształt ujawnionych okoliczności co do sytuacji życiowej i bytowej skarżącego, móc bazować na kryterium dochodu w rodzinie.
Reasumując Sąd, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. zostały wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych a więc nie zgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zakresie ustalania stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie organy administracji. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w sprawie status skarżącego jako osoby zobowiązanej a dopiero następnie dokonać ustalenia wysokości opłaty. W każdym zaś przypadku obowiązkiem organu jest sporządzenie uzasadnienia decyzji na tyle czytelnie i klarownie, by jej adresat miał możliwość poznania wszystkich okoliczności natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).
dc