II SA/Łd 134/03

II SA/Łd 134/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Dnia 23 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T.L. i L.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz T.L. i L.L. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Łd 134/03
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał L. i T. L. doprowadzenie dwukomorowego szamba na posesji w C. 26a do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie prac budowlanych, które zapewnią, że przedmiotowe szambo będzie szczelne i kryte, a następnie, po wykonaniu powyższych robót, wykonanie inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego obiektu wraz z opinią techniczną o poprawności wykonanych robót, wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej i dostarczenie powyższych dokumentów do dnia 30 stycznia 2002 r. wraz z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania L. i T. L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał inwestorom sporządzenie i przedstawienie organowi stopnia podstawowego, w terminie do 30 czerwca 2002 r., inwentaryzacji geodezyjnej zbiornika na ścieki, inwentaryzacji budowlanej zbiornika z opinią o stanie technicznym, projektu zawierającego wykaz robót w zbiorniku, mających na celu jego doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] (znak [...]), wydanym na podstawie przepisów art. 122, art. 121 § 2 i § 4 w związku art. 1a pkt 12 lit. b i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na L. i T. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...], znak [...]. Tytułem tym małżonkowie L. zobowiązani zostali do dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2002 r., inwentaryzacji geodezyjnej zbiornika na ścieki, inwentaryzacji budowlanej zbiornika z opinią o stanie technicznym, projektu zawierającego wykaz robót w zbiorniku - mających na celu jego doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Jednocześnie organ egzekucyjny wezwał dłużników do wpłacenia powyższej kwoty 5.000zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia i niezwłocznego powiadomienia o tym fakcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., pouczając, że zaniechanie wykonania obowiązku w zakreślonym terminie skutkować będzie orzeczeniem wykonania zastępczego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie L. i T. L. wnieśli o umorzenie grzywny w celu przymuszenia podnosząc, że przedmiotowy zbiornik nie istnieje od dnia 30 czerwca 2002 r. ponieważ został zasypany. Ponadto odwołujący się wskazali, że organ egzekucyjny zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, zupełnie niewspółmierny do kwoty pobieranych przez dłużników emerytur oraz, że przed wydaniem postanowienia pismem z dnia 30 lipca 2002 r. wnosili o nie wszczynanie postępowania egzekucyjnego, ze względu na fakt zbliżającego się podłączenia posesji do zbiorczej kanalizacji sanitarnej.
W związku z informacją o likwidacji zbiornika, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. do przekazania w terminie do dnia 25 listopada 2002 r. protokołu potwierdzającego likwidację zbiornika na ścieki na działce w miejscowości C. 26a.
Z powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wywiązał się w dniu 20 grudnia 2002 r.,
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 1a pkt 12 lit. b, art. 20, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 4 i § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ostateczna decyzja z dnia [...] nakładająca na L. i T. L. obowiązek wykonania określonych obowiązków miała na celu umożliwienie legalizacji spornego zbiornika na ścieki. Jak wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., z możliwości tej odwołujący się nie skorzystali, a w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, o czym odwołujący się zostali wcześniej poinformowani upomnieniem z dnia 24 lipca 2002 r. W opinii organu odwoławczego, takie działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było w świetle przepisów prawa w pełni uzasadnione, a ewentualną podstawą do zmiany zaskarżonego postanowienia byłaby sytuacja, w której potwierdziłyby się zarzuty L. i T. L. Tak jednak, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., się nie stało, czego dowodem jest stwierdzenie przez organ I instancji, w protokole z dnia 18 grudnia 2002 r., że stanowiący przedmiot postępowania zbiornik na ścieki nie został zlikwidowany.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. i T. L. wyjaśnili, że podczas oględzin przeprowadzonych przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 18 grudnia 2002 r., nie chciał wejść on na teren nieruchomości skarżących i cały protokół oparty został obserwacjach przeprowadzonych spoza terenu nieruchomości, czego efektem jest przyjęcie przez organy egzekucyjne, że sporny zbiornik na ścieki nie został rozebrany.
Skarżący podkreślili, że pomimo, że wykonali więcej niż nakazała im decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], ponieważ w miejsce modernizacji zbiornika na ścieki dokonali jego likwidacji, to i tak zostali pokrzywdzeni wysoką grzywną. W opinii T. i L. L., organ odwoławczy oparł się na nieprawdziwych materiałach dostarczonych przez organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.).
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Skarga małżonków L. i T. L. zasługuje na uwzględnienie. W zażaleniu podnoszą oni dwa zarzuty – dotyczący przeprowadzenia oględzin szamba i dotyczący wyboru i wysokości zastosowanego środka przymusu.
Organ odwoławczy zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wyjaśnienie okoliczności likwidacji szamba. Związane z tym postępowaniem uzupełniającym oględziny w dniu 18 grudnia 2002r. odbyły się z naruszeniem przepisów postępowania. PINB nie powiadomił o tej czynności procesowej małżonków L. – w załączonych aktach administracyjnych brak zarządzenia o ich powiadomieniu i dowodu doręczenia powiadomienia o terminie tej czynności. Jest to sprzeczne z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikająca z art. 10 kpa. Konkretyzuje tę zasadę art. 79 kpa, zgodnie z którym strona winna zostać powiadomiona o przeprowadzeniu oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Naruszenie zasad określonych w tym przepisie jest istotnym uchybieniem procesowym, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania - art.145 § 1 pkt 1c ustawy o psa.
Trafny jest również drugi z zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na L. i T. L. grzywnę w celu przymuszenia. Stosownie do treści art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej ustawą o pea ( tekst jedn. Dz.U. Nr 36 z 1991r. poz. 161 z późn. zmianami) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 §2 cytowanej ustawy grzywna nie może przekraczać każdorazowo kwoty 5.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – 100.000zł. Grzywna jest jednorazowa, gdy dotyczy m.in. spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego (art.121 §4 ustawy o pea.).
Z powyższych unormowań wynika jednoznacznie, że wysokość grzywny pozostawiona jest swobodzie uznania organu administracyjnego. Nie zwalnia to jednak organu od rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających za wymierzeniem grzywny w określonej wysokości. Tymczasem uzasadnienia takiego nie zawiera postanowienie organu I instancji. Skarżący już w zażaleniu na powyższe postanowienie podnoszą i ten zarzut, że zastosowano środek zbyt dolegliwy w zaistniałej sytuacji i z uwagi na wysokość ich uposażeń. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle się do tej części zażalenia nie ustosunkował, choć zobowiązują go do tego przepisy art.77§1 kpa i art. 144 i 140 kpa. Należy zauważyć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa (art.121§1) maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny nie może jednak być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak uzasadnienia, czym kierował się organ wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości, bez odniesienia się do wniosku skarżących o niewszczynanie egzekucji wobec podjętych przez nich działań stanowi zarówno naruszenie art.107 §2 kpa jak i art. 7 §2 ustawy o pea, który formułuje ogólną zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody, co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosowanie do okoliczności konkretnej sprawy, a nadto przedstawienie przyjętych kryteriów (tak Nsa w wyroku z dnia 25.06.2003r. SA/Sz 2831/02 –Prawo Pracy 2004/3/39). Postanowienia organów obydwu instancji nie zawierają takich rozważań, co uniemożliwia sądowi kontrolę przyjętych rozwiązań.
Wyżej opisane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 i art. 135 ustawy o psa uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżących podlegał jedynie uiszczony wpis sądowy.
Na podstawie art. 152 ustawy o psa. orzeczono o wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.