II SA/Łd 133/24

II SA/Łd 133/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 grudnia 2023 r. znak KO.440.118.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E.S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] lok. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
II SA/Łd 133/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 28 grudnia 2023 r. (znak: KO.440.118.2023) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z 31 października 2023 r. (znak: PS.4102.1715.2023) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej rehabilitacji.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 września 2023 r. Z. S. zwrócił się do Burmistrza S. o udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych na pokrycie kosztów: prywatnej wizyty u ortopedy, prywatnej wizyty u reumatologa, prywatnej wizyty u nefrologa, prywatnej wizyty u kardiologa, prywatnej wizyty u okulisty, zakupu leków, zakupu okularów, prywatnej rehabilitacji, prywatnej operacji złamanej nogi, zakupu energii elektrycznej, opłacenia składki KRUS wraz z opłatą pocztową, zakupu butli gazowej, zakupu odzieży, zakupu opału, zakupu posiłku, zakupu środków czystości, zakupu paliwa na dojazd do lekarzy, na rehabilitację oraz do urzędu.
W związku z powyższym pracownicy socjalni 27 września 2023 r. udali się pod podany przez wnioskodawcę adres zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak w domu nikogo nie zastano. Wywiad został przeprowadzony 5 października 2023 r., a w jego wyniku ustalono, że Z. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu stanowiącym własność byłej żony, skarżący zajmuje pokój z kuchnią. Wnioskodawca jest dłużnikiem alimentacyjnym, utrzymuje się z dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które - jak twierdzi strona - nie przynosi dochodu. Pobiera również zasiłek stały z powodu niepełnosprawności w wysokości 719,00 zł. Z. S. odmówił podpisania wywiadu, oświadczenia majątkowego oraz oświadczenia o jednorazowym dochodzie.
Organ I instancji 6 października 2023 r. wysłał do wnioskodawcy wezwanie o przedłożenie zaświadczenia, że zabiegi rehabilitacyjne nie mogą się odbyć w ramach NFZ oraz o przedstawienie zaświadczenia, że wada wzroku wnioskodawcy uniemożliwia podpisywanie dokumentów.
Mimo wezwania skarżący nie dostarczył wymaganych dokumentów.
Ponadto pismem z 18 października 2023 r. organ zawiadomił Z. S. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, z którego wnioskodawca nie skorzystał.
W tym stanie decyzją z 31 października 2023 r. organ I instancji, powołując treść art. 107 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901, ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej], odmówił spornego świadczenia.
Motywując swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że sam fakt rozpoczęcia umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przy jednoczesnej odmowie złożenia oświadczenia majątkowego, oświadczenia o jednorazowym dochodzie, odmowie podpisania wywiadu środowiskowego traktowane jest jako odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ocenie organu odmowa podpisania wywiadu nie jest uwarunkowana stanem zdrowia wnioskodawcy, ponieważ składa on kolejne liczne wnioski, które opatrzone są własnoręcznym czytelnym podpisem z imieniem i nazwiskiem. Zdaniem organu na osobie, która ubiega się o pomoc spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, ust. 4a i ust. 5b ustawy o pomocy społecznej, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Z uwagi na powyższe okoliczności, tj. niedostarczenie dokumentów oraz odmowę podpisania wywiadu środowiskowego, odmowę podpisania oświadczenia o stanie majątkowym oraz oświadczenia o jednoznacznym dochodzie odmówiono przyznania Z. S. wnioskowego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. S., który jednocześnie zakwestionował także inne decyzje odmowne wydane tego samego dnia w sprawie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: prywatnej wizyty u ortopedy, prywatnej wizyty u reumatologa, prywatnej wizyty u nefrologa, prywatnej wizyty u kardiologa, prywatnej wizyty u okulisty, zakupu leków, prywatnej rehabilitacji, prywatnej operacji złamanej nogi, zakupu energii elektrycznej, opłacenia składki KRUS wraz z opłatą pocztową, zakupu butli gazowej, zakupu odzieży, zakupu opału, zakupu posiłku, zakupu środków czystości, zakupu paliwa na dojazd do lekarzy, rehabilitację oraz dojazd do urzędu.
Skarżący nie zgodził się z tymi decyzjami. W ocenie strony z winy Burmistrza kolejny rok jako rolnik stracił wszystkie uprawy polowe, jego jedyny dochód, z którego się utrzymywał od lat, kiedy nie korzystał z "jałmużny z MOPS-u". Skarżący uważa, że nie występował do MOPS-u w S. o żadną pomoc, tylko do Burmistrza S., który w jego ocenie, nie dopełnił obowiązków służbowych i celowo naraził go na utratę dochodu jako rolnika oraz zrobił z niego "kalekę osobę niepełnosprawną, gdzie sprawa karna toczy się przeciwko niemu a w najbliższym czasie przeciwko Dyrektor MOPS-u, która działając wspólnie i w porozumieniu naraziła mnie na utratę zdrowia i nieodwracalny uszczerbek mego zdrowia". Skarżący dodał, że do tej pory prywatnie leczył się za pieniądze z gospodarstwa rolnego, a teraz "niekompetentny urzędnik z S. rozkazuje mi jak mam żyć, gdzie się leczyć i nie wywiązuje się z obowiązków służbowych". Skarżący wskazał, iż posiada nagrania z kamery z całego przebiegu wywiadu środowiskowego, które przedstawi po wezwaniu go na "rozprawę odwoławczą", dlatego też wnosi o przyznanie mu pomocy, o jaką ubiegał się w piśmie do Burmistrza S. z 15 września 2023 r.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie budzi wątpliwości, że skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego, gdyż spełnia tzw. kryterium dochodowe. Z akt sprawy wynika, iż w związku z wnioskiem złożonym 15 września 2023 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na wskazane potrzeby 27 września 2023 r. miała miejsce pierwsza próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jednak po przybyciu na miejsce w domu nikogo nie zastano. Natomiast 2 października 2023 r. do MOPS-u w S. zadzwonił Z. S. o ustalenie innego terminu do przeprowadzenia wywiadu. Wobec tego ustalono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na 5 października 2023 r. Kolegium podkreśliło, że skarżący odmówił jednak podpisania wywiadu, który odczytał pracownik socjalny. Skarżący odmówił także podpisania oświadczenia majątkowego, ponieważ jak stwierdził, nie widzi. Podczas wywiadu Z. S. włączał telefon celem nagrywania pracowników socjalnych podczas wykonywania czynności służbowych. Pracownik socjalny zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący składa wnioski o pomoc, które opatrzone są jego własnoręcznym podpisem z imieniem i nazwiskiem, jak również odbiera kierowaną do niego pocztę, gdzie na potwierdzeniu odbioru widnieje jego czytelny podpis. Z uwagi na powyższe w sprzeczności pozostaje powód odmowy podpisania dokumentów niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawca został również poproszony o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że wizyty u lekarzy: ortopedy, reumatologa, nefrologa, kardiologa czy okulisty nie mogą być odbywane w ramach NFZ, jednak dokumentów takich nie przedstawił.
Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego uczestniczyła była żona skarżącego, która oświadczyła, że nie będzie utrzymywała wnioskodawcy i nie będzie opłacała za niego energii oraz ogrzewała pomieszczeń, które zajmuje. Poproszona o przedstawienie dokumentów lub napisanie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, w jakiej wysokości Z. S. partycypuje w kosztach, M. S. nie przedstawiła żadnego dokumentu, nie napisała też oświadczenia.
Kolegium zaakcentowało, że w wyznaczonym terminie wnioskodawca nie przedłożył dokumentów, o których przedstawienie został poproszony. Skarżący pismami z 6 października 2023 r. został przez organ I instancji, działający na podstawie art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Zainteresowany został poinformowany o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, w wyżej wskazanym terminie oraz, że niewykazanie ww. przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego żądaniem. Skarżący z ww. możliwości nie skorzystał.
W ocenie Kolegium, pasywna postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, podpisanie oświadczenia o dochodach, odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać, przedstawienia żądanych dokumentów, świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium wątpliwość budzi też fakt, że podczas wywiadu środowiskowego Z. S. oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi dobrze, jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie będzie podpisywał, ponieważ nie widzi.
Odnosząc się do konstatacji skarżącego zawartej w odwołaniu, że "ja nie występowałem do MOPS-u w S. o żadną pomoc tylko do Burmistrza S., który nie dopełnił obowiązków służbowych", Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. Z kolei wart. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wskazano, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.
Powołując się na treść art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, art. 107 ust. 3, 3a , 3b, ust. 4a ustawy o pomocy społecznej oraz art. 119 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej i art. 121 ust. 2 tej ustawy, a także rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893) Kolegium wskazało, że pracownicy MOPS w ramach obowiązków służbowych muszą podejmować niezbędne czynności w celu ustalenia - wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby (lub rodziny) występującej o pomoc społeczną. Następuje to w formie wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji), który wymaga czynnego udziału takiej osoby. Skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił pracownikom socjalnym zebranie pełnych informacji koniecznych do załatwienia sprawy. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż organ pierwszej instancji zgodnie z art. 79a k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. zapewnił ponadto stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i przedłożenia dodatkowych dowodów, istotnych dla wykazania zasadności jej żądania, z czego Z. S. nie skorzystał. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom materialnym oraz k.p.a., tym samym odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest w pełni uzasadniona.
Kolegium nie kwestionuje trudnej sytuacji skarżącego. Zaznaczenia jednak wymaga, iż oceniając sprawę organ rozważa całokształt okoliczności z nią związanych. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.
Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej jej ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych.
W okolicznościach sprawy, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej rehabilitacji nie narusza granic uznania administracyjnego ani obowiązującego prawa.
Kolegium zauważyło, że o zachowanie skarżącego zdeterminowało treść wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Istotnym jest przy tym, na co zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, że skarżący, jako będący ubezpieczony w KRUS, ma możliwość korzystania z publicznej służby zdrowia, gwarantującej dostęp do opieki oraz świadczeń zdrowotnych. Może korzystać z niezbędnej bezpłatnej opieki zdrowotnej na zasadach ogólnych dotyczących osób objętych powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, bez konieczności uruchamiania na ten cel środków z pomocy społecznej.
Skarżący nie przedłożył przy tym żadnej dodatkowej dokumentacji potwierdzającej konieczność odbycia wykonania zabiegów rehabilitacyjnych "poza kolejką" w NFZ. Okoliczność, że skarżący nie zamierza korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych w całości ze środków publicznych, lecz chciałby korzystać z prywatnej opieki specjalistycznej, gdyż "nikt nie będzie mu mówił gdzie ma się leczyć i czy mają to być wizyty w ramach NFZ czy prywatne", nie uzasadnia przy tym w żadnym razie sfinansowania tego rodzaju oczekiwań strony ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, a więc na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że zasiłki celowe mogą być przyznawane na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Takie zaś potrzeby skarżącego w zakresie opieki medycznej są zaspokajane wobec posiadania prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. S. wniósł o przyznanie adwokata z urzędu do napisania i wniesienia skarg oraz reprezentowania przed sądem administracyjnym, ponieważ jego stan zdrowia (niepełnosprawność, stan po udarze mózgu, ślepota) nieporadność i życie w nędzy, ubóstwie nie pozwala na samodzielne dochodzenie swoich praw w sądzie gdzie z winy Burmistrza S. oraz Dyrektor MOPS-u w S. skarżący stał się kaleką oraz dostał udaru mózgu i innych chorób współistniejących z racji nie leczenia. Ponadto Z. S. w skardze zarzucił urzędnikom Gminy S. oraz SKO poświadczenia nieprawdy w dokumentach. Skarżący wniósł także o wezwanie na rozprawę sądową do Łodzi celem przedstawienia sądowi nagrania z kamery z telefonu całego wywiadu środowiskowego jak i rozmowy z Dyrektor MOPS-u w S. "gdzie osobiście informuję i udzielam stosownych wyjaśnień, odpowiedzi w tych sprawach gdzie teraz urzędnicy ci poświadczają nieprawdę w dokumentach".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 powoływanej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).
Z przytoczonych przepisów wynika, że pomoc społeczna oparta jest na zasadzie subsydiarności (pomocniczości). Oznacza to, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie zaś ich trwałe wyręczanie w zaspokajaniu potrzeb bytowych. W konsekwencji organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Są bowiem zobowiązane jedynie do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących (por. m.in. wyroki NSA: z 23 września 2008 r., I OSK 1511/07; z 5 września 2017 r., I OSK 2031/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2647/21; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2022 r., II SA/Gl 571/22).
O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Oznacza to, że w przypadku decyzji wydawanych w ramach uznania kontrola sądu sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Uwzględniając powyższe rozważania w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że orzeczona przez organ I instancji i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej rehabilitacji znajduje uzasadnione podstawy i tym samym mieści się w ramach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w ww. przepisach postępowania.
Przechodząc do dalszych analiz zauważyć zatem należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący (ur. w 1967 r.) jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 719 zł oraz z gospodarstwa rolnego o pow. 0,7742 ha przeliczeniowego. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Z tego też względu skarżący został objęty wskazanym wsparciem organu pomocy społecznej, z którego to wsparcia - jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy - korzysta regularnie.
Stwierdzić zatem należy, iż niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy natomiast rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyroki NSA z 27 listopada 2018 r., I OSK 1291/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 2926/18). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że ocena potrzeb zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19).
Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że organ I instancji pismami z 6 oraz 18 października 2023 r. na podstawie art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 k.p.a. wezwał skarżącego do złożenia – w terminie 7 dni – zaświadczenia, że zabiegi rehabilitacyjne nie mogą się odbyć w ramach NFZ, z pouczeniem, iż niewykonanie wezwania może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W tym miejscu wyjaśnić warto, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego.
Wspomniane zatem wezwanie doręczono skarżącemu 23 października 2023 r. (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje osobisty podpis skarżącego), jednak w wyznaczonym terminie skarżący nie dostarczył dokumentów potwierdzających konieczność odbycia rehabilitacji. Skarżący zatem nie wykazał, że faktycznie oczekiwanych przez niego zabiegów rehabilitacyjnych nie może uzyskać w ramach przysługującemu mu ubezpieczenia (NFZ). Fakt, że mimo dostępu do świadczeń z publicznej opieki zdrowotnej, skarżący z nich nie zamierza skorzystać, stanowi wybór skarżącego. Nie odbierając stronie prawa do takiego kierowania swym postępowaniem, należy zwrócić uwagę, że wybór skarżącego powinien być poprzedzony analizą wszystkich okoliczności, w tym także możliwości finansowych rodziny. Strona powinna mieć świadomość, że jej decyzja niesie ze sobą w konsekwencji konieczność wyłożenia odpowiedniej kwoty pieniężnej. O kwotę tę w pierwszej kolejności powinna wystarać się strona. Z subsydiarnego charakteru pomocy społecznej wynika bowiem, że jej celem jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Jeżeli zatem skarżący rezygnuje z należnych mu świadczeń z publicznej opieki zdrowotnej, a następnie wnioskuje o przyznanie pomocy na korzystanie z tych świadczeń prywatnie, to za uzasadnione należy uznać konstatacje organów uznające powyższe za jeden z powodów wydania decyzji odmawiającej przedmiotowego zasiłku celowego. Podobne stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku 9 maja 2018 r., II SA/Po 816/17. Sąd ten podkreślił, że sytuacja, w której skarżący nie zamierza korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych w całości ze środków publicznych, lecz chciałby korzystać z odpłatnych porad lekarskich nie uzasadnia w żadnym razie sfinansowania tego rodzaju oczekiwań strony ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, a więc na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Wyjaśnić należy, że po stronie wnioskodawcy ubiegającego się o wnioskowaną pomoc z pomocy społecznej, nie istnieje roszczenie o przyznanie tegoż świadczenia, w tym także w żądanej wysokości (por. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., SK 15/01).
Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (tak wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20).
W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.
Odnosząc się natomiast do okoliczności odmowy podpisania przez skarżącego kwestionariusza sporządzonego podczas wywiadu środowiskowego 5 października 2023 roku należy zwrócić uwagę, iż występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, wnioskujący musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przejawem owej współpracy jest przedstawienie wszelkich informacji mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej rehabilitacji, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby otrzymać pomoc społeczną, należy zatem powziąć w tym kierunku pewne wysiłki. Pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy ustawy o pomocy społecznej jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej (zob: stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 19 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 2186/16, a także w wyroku z 6 czerwca 2019 r., I OSK 3598/18).
Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska organów administracji, że pasywna postawa skarżącego, który nie wyraził zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, podpisanie oświadczenia o dochodach, odczytanie oświadczenia przez pracownika, które mógłby podpisać, przedstawienia żądanych dokumentów, świadczy o tym, że nie współpracuje on z pracownikiem socjalnym. Zasadnie organ przyjął, że odmowa udzielenia wskazanych przez pracownika socjalnego informacji, uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie, co może stanowić o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy w świetle art. 11 ust. 2 zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej rehabilitacji.
Zaakcentowania ponadto wymaga, iż z brzmienia art. 107 ust. 5 zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów prywatnej rehabilitacji wynika, że podmiot odmawiający złożenia oświadczenia ma możliwość jego złożenia, a brak współdziałania z organem przyznającym pomoc społeczną zmierza do utrudnienia działań mających na celu ustalenie jego sytuacji materialnej. Negatywną konsekwencja braku współdziałania ma być decyzja odmowna. Przepis ten zakłada jednak po stronie wnioskodawcy istnienie pewnego nasilenia złej woli lub niedbalstwa, które skutkują odmową złożenia oświadczenia (por. wyrok NSA z 16 lutego 2011 r., I OSK 1777/10). W kontekście powyższej konstatacji szczególnie uwagę zwraca dysonans zachowań skarżącego: w aktach sprawy znajduje się skarga, odwołania oraz zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji osobiście podpisane przez skarżącego, podczas wywiadu środowiskowego Z. S. oświadczył, że jeżdżąc samochodem widzi dobrze, a jednak wywiadu środowiskowego i innych dokumentów nie będzie podpisywał, ponieważ nie widzi.
W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie niniejszej postępowanie nie naruszyło przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też, ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy. Organy w sposób właściwy dokonały subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie normy prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu na mocy art. 250 powoływanej ustawy p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2024 r., poz. 763).
ds