II SA/Łd 132/23

II SA/Łd 132/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 572
art. 4 pkt 25, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 6, ust. 3, ust. 5, ust. 7 pkt 1-3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94, art. 87 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 119 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIV/328/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bełchatowa w roku 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Bełchatowie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 31 marca 2022 r. Rada Miejska w Bełchatowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 i poz. 583 – dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572 – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę nr XLIV/328/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bełchatowa w roku 2022.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wobec zaskarżonej uchwały autor skargi sformułował zarzuty istotnego naruszenia:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej w skrócie "Konstytucja RP") oraz art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy, poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi działającymi na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, podczas gdy z art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do przekazania projektu Programu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, do podmiotów w nim wskazanych i umieszczenie tej informacji w Programie;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Miasto Bełchatów będzie współpracowało przy realizacji zadań określonych w Programie w § 2 ust. 2 pkt 3 oraz w § 12 załącznika Nr 1 do uchwały, podczas gdy z art. 11a ust. 2 ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia konkretnych podmiotów zadania te realizujących;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a ustawy, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, gdyż nie wskazano konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego ze wskazaniem adresu, który będzie realizował zabiegi usypiania ślepych miotów, określonych w § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3a ustawy należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób nieprecyzyjny i niejasny w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, użytego pojęcia "ilość interwencji" jako zadanie, na które przeznaczone zostały środki finansowe.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Bełchatowie wniosła o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a k.p.a., wobec braku naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę, a w przypadku uznania braku podstaw do odrzucenia skargi, oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu w przypadku skarżącego interes prawny polega na usunięciu z obrotu aktu prawa miejscowego uchwalonego z naruszeniem prawa. Wobec faktu, że zaskarżona uchwała nie została uchwalona z naruszeniem prawa, interes prawny skarżącego nie został naruszony.
Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miejska za niezasadny uznała zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy. Przepis art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy obliguje organ wykonawczy gminy do przekazania do zaopiniowania projektu programu podmiotom wymienionym w tym przepisie a nie do przeprowadzenia z nimi konsultacji. Skarżący formułując zarzut naruszenia przepisu ustawy o ochronie zwierząt posługuje się terminem ustawie tej nieznanym, zatem należy uznać go za całkowicie bezzasadny. O bezzasadności zarzutu świadczy również fakt, iż skarżący w treści samego zarzutu wskazuje na "zaniechanie konsultacji'’ z właściwymi podmiotami zaś w uzasadnieniu skargi zarzuca brak "umieszczenia informacji o przekazaniu projektu" w treści uchwały. Niezależnie jednak od powyższego, nie jest prawdą, iż doszło do zaniechania w zakresie przekazania do zaopiniowania projektu programu podmiotom wskazanym w pkt 1-3 ust. 7 art. 11a ustawy. Pismem z 7 marca 2022 r. Wydział Inżynierii i Ochrony Środowiska przekazał projekt uchwały wraz z projektem programu do zaopiniowania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, Kołu Łowieckiemu nr [...] "W." oraz Kołu Łowieckiemu nr [...] "J.". Pismem z 7 marca 2022 r. projekt programu został również przekazany Stowarzyszeniu P. oraz Fundacji [...] "K.". Odpowiedzi na ww. pisma udzielił jedynie Powiatowy Lekarz Weterynarii w Bełchatowie, który pismem z 17 marca 2022 r. zaopiniował pozytywnie przedstawiony projekt programu nie zgłaszając przy tym żadnych uwag i zastrzeżeń. Wobec braku odpowiedzi pozostałych podmiotów, którym przekazano projekt programu na podstawie art. 11a ust. 8 ustawy doszło do milczącej akceptacji przedstawionego projektu. Ponadto, na podstawie zarządzenia nr 80/2022 Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia 7 marca 2022 r. przeprowadzone zostały konsultacje społeczne projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bełchatowa w roku 2022. Tym samym Rada Miejska w całości wypełniła delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy. Wywodzenie obowiązku zamieszczenia informacji o przekazaniu projektu programu do zaopiniowania w treści uchwały, wobec braku regulacji ustawowej w tym zakresie, stanowi niedopuszczalną nadinterpretację ww. przepisu.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Także w tym przypadku skarżący dekodując treść normy prawnej wbrew brzmieniu przepisu dopuścił się nadinterpretacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie nakłada na gminę obowiązku wskazania konkretnych organizacji pozarządowych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt. Ponadto wskazanie konkretnej organizacji budziłoby poważne zastrzeżenia co do skutków prawnych takiego wskazania, w szczególności czy miałoby ono charakter zobowiązujący w tym sensie, że wskazanie danej organizacji rodziłoby po stronie tej organizacji zobowiązanie do współpracy. Gmina nie posiada uprawnień do wyznaczania organizacji celem współpracy przy realizacji programu, jest to dobrowolna decyzja każdej organizacji czy nawiąże współpracę w tym zakresie z gminą czy też nie. Ponadto pomimo przekazania projektu programu do zaopiniowania organizacjom pozarządowym oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie tego programu do Urzędu Miasta Bełchatowa nie wpłynęły żadne oferty współpracy od organizacji pozarządowych. Wobec tego faktu wskazanie w treści zaskarżonej uchwały konkretnej organizacji pozarządowej stanowiłoby przejaw arbitralnego działania gminy, które nie miałoby żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej wskazanie w treści uchwały konkretnej organizacji, która nie wyraziła woli nawiązania współpracy z gminą przy realizacji programu wprowadzałoby adresatów aktu prawa miejscowego w błąd.
Rada Miejska nie podzieliła również argumentacji skarżącego w zakresie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a ustawy. Zarzut ten jest bezzasadny z uwagi na fakt, iż w 2022 r. Miasto Bełchatów nie realizowało planu sterylizacji i kastracji zwierząt właścicielskich, o którym mowa w art. 11a ust. 3a ustawy. Program obejmuje realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4) oraz usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6). Zgodnie z art. 11a ust. 4 zadania te zostały powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Podmiotem tym jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Bełchatowie, który prowadzi schronisko dla zwierząt w Bełchatowie przy ul. Zdzieszulickiej 12. Wszystkie te informacje zostały wskazane w Programie. Nie ma zatem wątpliwości jaki podmiot wykonuje zadania programu w tym zakresie. Natomiast sposób zrealizowania tego obowiązku czy to przez zatrudnienie lekarza weterynarii pracującego w ramach prowadzonego schroniska, czy też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym o świadczenie usług weterynaryjnych jest irrelewantne z punktu widzenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami.
Rada Miejska zakwestionowała także zasadność zarzutu naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy. Zapis dotyczący interwencji został ujęty w osobnej pozycji w stosunku do odławiania bezdomnych zwierząt z uwagi na fakt, iż często występują sytuacje, w których dochodzi do zgłoszenia konieczności odłowienia bezdomnego zwierzęcia, na skutek którego pracownicy schroniska podejmują interwencję jednak po dojechaniu na miejsce pracownicy nie ujawniają obecności żadnego zwierzęcia. Pozycja ta zatem obejmuje pokrycie kosztów wyjazdów interwencyjnych, podczas których nie doszło do odłowienia zwierzęcia lecz mimo to koszty wyjazdu zostały poniesione (koszty paliwa, czas pracy pracowników). Zapis ten pomimo swojej zwięzłości nie narusza postanowień art. 11a ust. 5 ustawy, gdyż jednoznacznie wskazuje na jaki cel związany z realizacją programu i w jakiej wysokości przekazane będą środki finansowe.
Reasumując, Rada Miejska stwierdziła, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bełchatowa w roku 2022 uchwalony zaskarżoną uchwałą został już wykonany, a jego cele zrealizowane. W czasie jego realizacji nie stwierdzono żadnych zgłoszeń ze strony adresatów Programu, wskazujących na brak możliwości realizacji jego celów z przyczyn opisanych w zarzutach skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiła strona skarżąca, zaś organ w terminie czternastu dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Łódzki sądowej kontroli poddał uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie nr XLIV/328/22 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bełchatowa w roku 2022.
W przekonaniu Sądu skarga Wojewody Łódzkiego jest dopuszczalna i - wbrew odmiennemu stanowisku Rady Miejskiej w Bełchatowie - brak jest podstaw do jej odrzucenia w trybie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (mylnie określonego w odpowiedzi na skargę jako art. 58 § 1 pkt 5a k.p.a.). Źródłem legitymacji skargowej Wojewody Łódzkiego jest przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., w rozumieniu którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy.
Jak stanowi art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).
Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wskazać w dalszej kolejności trzeba, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozważana uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por.: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - Lex nr 2346710, z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13 - ONSAiWSA 2014/6/100, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15 - Lex nr 2037496; z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16 - Lex nr 2066405; z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 - Lex nr 2199460; z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17 - Lex nr 2334602; z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16 - Lex nr 2406444).
Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała została wydana, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572). Przepis ten, w dacie jej podjęcia stanowił, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).
Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).
Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1).
Z przywołanych unormowań wynika, że art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy określają elementy obligatoryjne programu, o czym świadczą zwroty użyte w ust. 2 "obejmuje w szczególności" i w ust. 5 "zawiera wskazanie". Z kolei ust. 3 i 3a art. 11a definiują elementy fakultatywne programu, o czym świadczy użyty zwrot "może obejmować".
Sąd przechodząc do oceny sformułowanych w skardze zarzutów za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 7 pkt 1-3 ustawy. Jak trafnie zauważyła Rada Miejska w Bełchatowie w treści odpowiedzi na skargę ustawodawca w art. 11a ust. 7 ustawy posłużył się zwrotem "przekazuje do zaopiniowania", a nie "przekazuje do konsultacji", jak błędnie wskazał w treści skargi Wojewoda Łódzki. Ponadto – wbrew stanowisku strony skarżącej - z powyższego unormowania nie wynika obowiązek zamieszczenia przez lokalnego prawodawcę w treści uchwały informacji o podmiotach, do których wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazał projekt programu do zaopiniowania. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że pismami z 7 marca 2023 r., doręczonymi ich adresatom w tym samym dniu, projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania Powiatowemu Inspektorowi Weterynarii w Bełchatowie, Kołu Łowieckiemu nr [...] "W." B., Kołu Łowieckiemu nr [...] "J." B., Stowarzyszeniu P. w B. oraz Fundacji [...] "K." w B. Spośród wymienionych podmiotów w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wyłącznie Powiatowy Lekarz Weterynarii pismem z 17 marca 2023 r. pozytywnie zaopiniował przedstawiony projekt programu. Nadto, na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Bełchatowa nr 80/2022 z 7 marca 2022 r. przeprowadzone zostały konsultacje społeczne projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Bełchatowa w roku 2022. Wspomniane zarządzenie wraz projektem uchwały zamieszczone zostało w Biuletynie Informacji Publicznej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Bełchatowa oraz na stronie internetowej Miasta Bełchatowa /www.belchatow.pl/. W trakcie trwania konsultacji do projektu programu nie wpłynęła żadna opinia. Co prawda rozważane czynności zostały podjęte po upływie zakreślonego przez ustawodawcę w art. 11a ust. 7 ustawy terminu ("najpóźniej do dnia 1 lutego"), to jednak bezsporny pozostaje fakt, że warunek przekazania projektu do zaopiniowania został na gruncie rozpatrywanej sprawy spełniony.
Uzasadniony jest natomiast zarzut skargi dotyczący niewskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi usypiania ślepych miotów, określonych w § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozważany zarzut został częściowo wadliwie sformułowany, ponieważ skarżący wskazał w nim na naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisu art. 11a ust. 3a ustawy, który co umknęło organowi nadzoru, nie odnosi się do kwestii usypiania ślepych miotów, unormowanych w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, lecz stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Powyższe uchybienie ma jednak charakter nieistotny. Mając na względzie brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a., wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd stwierdził, że regulacja § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego że "Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonuje lekarz weterynarii, który ma zawartą umowę ze Schroniskiem" nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. Rację ma w tym zakresie organ nadzoru twierdząc, że analizowane unormowanie nie określa w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie tych zabiegów. Nie precyzuje nazwy ani adresu lecznicy, nie konkretyzuje lekarza weterynarii czy gabinetu weterynaryjnego, z którym Miasto/Schronisko podpisało umowę na 2022 r. Adresaci uchwały nie powinni domniemywać jakiemu podmiotowi Miasto Bełchatów powierzyło realizację zadania, polegającego na usypianiu ślepych miotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por.: wyroki NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1667/11 – Lex nr 975201 i z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18 – Lex nr 2706464). Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 (Lex nr 3062498), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielenia pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ustawy. Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 ustawy, nie pozwala Sądowi zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organ gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (zob. wyrok NSA z 30 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 221/16 – Lex nr 2066405). Dlatego też Sąd w rozpatrywanej sprawie uznał, że unormowanie § 11 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełnia ustawowych wytycznych dla stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego, naruszając w istotnym stopniu przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W świetle poczynionych wyżej uwag na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i brak wskazania konkretnych organizacji pozarządowych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Miasto Bełchatów będzie współpracowało przy realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 pkt 3 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jak trafnie argumentował organ nadzoru każdy program uchwalany jest na jeden rok, wobec czego powinien być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku. Powinien wobec tego zawierać wskazanie konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i fundacji, przy udziale których będą realizowane konkretne zadania określone w Programie.
Uzasadniony jest także ostatni z zarzutów skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprecyzyjne i niejasne określenie postanowień § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym lokalny prawodawca posłużył się zwrotem "ilość interwencji" jako zadanie, na które przeznaczone zostały środki finansowe. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. rada gminy zobowiązana została, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i II OSK 336/20, 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, bądź takich, które nie stanowią przedmiotu programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 u.o.z., nie uregulowała w sposób wyczerpujący (całościowy) kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W kontrolowanej sprawie Rada Miejska w Bełchatowie poza zakresem delegacji ustawowej wyszczególniła w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały "ilość interwencji" – przypisując na realizację tego nieskonkretyzowanego i niewymienionego w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zadania, kwotę 17.174,72 zł. Nadto, choć w § 3 ust. 2 pkt 10 i 11 załącznika do zaskarżonej uchwały wśród zadań, których realizację obejmuje Program, określiła działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym i elektroniczne znakowanie (chipowanie) kotów wolno żyjących oraz ich rejestrację w bazie danych, to na ich realizację nie przewidziała żadnych środków finansowych, o czym świadczy wprost lektura § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały. Reasumując, Rada nie wypełniała delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., ponieważ nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych wymienionych w uchwale zadań i czy w rzeczywistości każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie fikcją. Zapis § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu narusza bezwzględnie obowiązujący art. 11a ust. 5 ustawy.
Według Sądu poza zakresem delegacji ustawowej pozostaje brzmienie przepisu § 3 ust. 2 pkt 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, który odnosi się do znakowania kotów wolno żyjących oraz ich rejestracji w bazie danych, podczas gdy art. 11a ust. 3 ustawy dotyczy planu znakowania zwierząt w gminie, którymi są nie tylko koty wolno żyjące.
Dokonując merytorycznej kontroli rozważanej uchwały Sąd stwierdził również, że w § 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Bełchatowie zmodyfikowała legalną definicję pojęcia "schronisko", unormowaną w art. 4 pkt 25 ustawy. Przepis art. 4 pkt 25 ustawy stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o "schronisku dla zwierząt" rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421). Zgodnie zaś z § 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przez "schronisko" należy rozumieć Schronisko dla bezdomnych zwierząt jak i podmiot prowadzący do Schronisko. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować program w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Pamiętać bowiem trzeba, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17- Lex nr 2352608).
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego.
is