II SA/Łd 130/25

II SA/Łd 130/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 19 par. 1, art. 61 par., art. 77 par. 1, art. 80, 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 59 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 2a, pkt 20, art. 5, art.6, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 30 ust. 6 i 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. d, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 61 ust. 5a, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Dnia 4 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2024 roku znak SKO.4150.770.2024 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 grudnia 2024 r. znak: SKO.4150.770.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M.G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 października 2024 r. nr DPRG-UA-VII.1368.2024 o warunkach zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z 29 października 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku D.W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras i schody zewnętrzne do ogrodu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji M.G. wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a., art. 33 ust. 1 i 2, art. 35 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez:
- wyłączenie decyzją o warunkach zabudowy odwołującej się, jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i dopuszczenie możliwości procedowania budowy tarasu w formie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym będącym jej własnością. Stworzenie możliwości procedowania budowy w trybie zgłoszenia zamiaru wykonania robót spowoduje wyeliminowanie odwołującej się, jako strony postępowania i spowoduje brak możliwości wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego rozpatrzenia sprawy;
2. wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu - tarasu oraz nie dokonanie analizy przesłaniania działki i ściany budynku z oknami do pomieszczeń mieszkalnych na jej posesji poprzez podniesienie poziomu istniejącego budynku technicznego - węzła CO w celu wykonania tarasu oraz wykonania elementów zabezpieczających taras w postaci barier ochronnych.
Powołaną na wstępie decyzją z 31 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji odwołał się do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a następnie stwierdził, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej "ustawa zmieniająca"). Na mocy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 24 września 2023 r. stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Również do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zatem w tym sprzed 24 września 2023 r. (art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej).
Przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek inwestorki został złożony 19 lipca 2024 r.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2003 r."). Odwołując się do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie przez organ orzekający, że co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to zabudowana w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu pierwszej instancji, planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co pozwala na określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej rozbudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie front terenu inwestycji wynosi 9,0 m. A zatem trzykrotna szerokość tego frontu jest mniejsza niż 50 m (3x9 m = 27 m < 50 m), co musiało skutkować wyznaczeniem granic obszaru analizy w odległości 50 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach należy uznać za prawidłowe i służące ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na tym terenie. Analiza urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzona w granicach wyznaczonego obszaru analizy składa się z mapy w skali 1:500 oraz z części opisowej, w tym tabelarycznej. Analizą objęto wszystkie zabudowane działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym, z uwzględnieniem cech i parametrów zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu z 2003 r. oraz z wyliczeniem średnich wielkości poszczególnych parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa oraz zabudowa usługowa (przedszkole). Nie budzi wobec tego wątpliwości, że planowana inwestycja (polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego), kontynuuje istniejącą zabudowę pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
Jak wynika z decyzji z 29 października 2024 r. zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia z 2003 r. Określenie tych wielkości zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych, minimalnych i maksymalnych, których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Odzwierciedleniem przeprowadzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej jest pkt 1.1.2) decyzji "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", który ustala: linię zabudowy - bez zmian; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr [...] i [...] - taras i schody zewnętrzne o łącznej powierzchni do 40 m2; szerokość elewacji frontowej - bez zmian; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - bez zmian; geometrię dachu: kąt nachylenia głównych połaci dachowych - bez zmian; wysokość głównej kalenicy - bez zmian; układ połaci dachowych - bez zmian; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - bez zmian.
Kolegium przywołując w następnej kolejności § 4 rozporządzenia z 2003 r., stwierdziło, że planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku od strony ogrodu (o taras i schody zewnętrzne) bez zmiany istniejącej linii zabudowy od drogi wewnętrznej na działce nr [...].
Stwierdziło również, że w obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu zawiera się w przedziale od 0,09 do 37, średnio 0,24. Planowana inwestycja polega na rozbudowie budynku o taras (na budynku technicznym) i schody zewnętrzne, które jako element drugorzędny nie wliczają się do powierzchni zabudowy. A zatem istniejąca powierzchnia zabudowy nie ulegnie zmianie.
Szerokość elewacji frontowej planowanych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojących ustalono, na podstawie § 6 rozporządzenia z 2003 r. Szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym waha się w granicach od 4,5 m do 36,5 m, średnio 10,3 m. Planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku od strony ogrodu (o taras i schody zewnętrzne), bez zmiany szerokości elewacji frontowej.
W kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium przytoczyło brzmienie § 7 rozporządzenia z 2003 r. i stwierdziło, że w obszarze analizowanym występują budynki od parterowych do trzykondygnacyjnych o wysokościach elewacji frontowych od 3,5 m do 11,0 m, średnio 7,7 m. Planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku od strony ogrodu o taras na poziomie pierwszej kondygnacji budynku (nad pomieszczeniem technicznym) i schody zewnętrzne, bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Jak stwierdziło następnie Kolegium, w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych do 15°, jednak występują również dachy spadziste od 30° do 35° oraz dach mansardowy 70°; kierunek kalenic/attyk równoległy i prostopadły w stosunku do frontu działek; wysokość kalenic/attyk w przedziale od 7,0 m do 16,0 m. Planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku od strony ogrodu o taras i schody zewnętrzne, bez zmiany geometrii dachu.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego a także dokonał niezbędnej oceny zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, w wyniku której ustalił cechy istniejącej zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wprawdzie planowana rozbudowa nie powoduje zmiany poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy jednakże wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu oraz zmianą sposobu użytkowania części budynku.
Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] na warunkach istniejących. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji zabezpiecza interesy osób trzecich m.in. w zakresie dostępu światła dziennego, ochrony przed hałasem, wibracjami czy też zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ochrony interesów osób trzecich, do których to wymogów inwestor jest zobligowany się dostosować przy projektowaniu planowanej inwestycji. Badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te są elementami postępowania budowlanego. Inwestor bowiem dopiero wówczas jest zobowiązany do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategoriach przyszłego, możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.
Kolegium odnosząc się do podnoszonej przez odwołującą kwestii toczącego się postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku przy ul. [...], polegającej na jego rozbudowie wskazało, że była ona przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Z ustaleń dokonanych w tym postępowaniu wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie administracyjne w sprawie "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany, w zakresie: zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany oraz zabudowania przestrzeni od strony frontowej budynku segmentu poprzez wybudowanie garażu".
Z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wynika, że prowadzone przez ten organ postępowanie dotyczy wprawdzie nieruchomości przy ul. [...], jednak pozostaje bez związku z kwestią rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras na poziomie pierwszej kondygnacji budynku (nad pomieszczeniem technicznym, od strony ogrodu) i schody zewnętrzne do ogrodu, która jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie występują zatem przesłanki do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który ma zastosowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto, określona we wniosku D.W. inwestycja nie została zrealizowana, nie ma więc również podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwia się temu żaden przepis prawa oraz spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.G. reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. d u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do faktycznego załatwienia sprawy, w tym brak rzetelnego dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji, błędne określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego istniejącej zabudowy w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nieprawidłowe ustalenie powierzchni zabudowy, a w konsekwencji także błędne ustalenie, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa;
2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji czy do realizacji planowanego zamierzenia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy wystarczające jest dokonanie jej zgłoszenia;
3. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy oraz błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie spełnia warunków określonych w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w sytuacji, gdzie istnieją już prawomocne decyzje rozstrzygające o braku możliwości realizacji planowanej inwestycji, co może także skutkować naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
4. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe ustalenie charakteru rozbudowywanego budynku mieszkalnego oraz uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia;
5. art. 261 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z załącznikiem do ustawy o opłacie skarbowej - część I ust. 9 kol. 4 poprzez brak wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty od wniosku w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma zostać wykonana na dachu obiektu, który nie stanowi własności wnioskującego o wydanie warunków zabudowy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi w istocie nie odnoszą się do etapu inwestycyjnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy, mogą być natomiast przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zgłoszenia). Dotyczy to także prawa własności inwestora do terenu inwestycji.
Postanowieniem z 26 lutego 2025 r. Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 11 kwietnia 2025 r. Sąd oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania w trybie zwykłym na rozprawę.
Na rozprawie 4 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącej oraz skarżąca poparli skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca.
W kontrolowanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras i schody zewnętrzne do ogrodu, przewidzianej do realizacji na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...], w Ł.
Punktem wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny być przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej w skrócie "u.p.z.p."). Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"). Według art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Według art. 65 ust. 1 studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
Poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek D.W. z 19 lipca 2024 r., złożony po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, co miało miejsce 24 września 2023 r. i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wobec czego jak trafnie przyjęły organy obu instancji, na gruncie rozpatrywanej sprawy miały zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.
Godzi się również zauważyć, że z dniem 26 lipca 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116). Zgodnie z jego § 12 do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, na gruncie rozpatrywanej sprawy miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2003 r.").
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z przywołanego wyżej unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzona została tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", określana też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza wobec tego nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów obu instancji, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez D.W. inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras i schody zewnętrzne do ogrodu, przewidzianej do realizacji w Ł. na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. [...]. Według oświadczenia wnioskodawczyni z 16 września 2024 r. planowany taras będzie na poziomie pierwszej kondygnacji budynku mieszkalnego nad pomieszczeniem technicznym.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z mocy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. prowadzone jest na wniosek inwestora, co oznacza, że treść złożonego przez D.W. wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa przedmiot, charakter i zakres planowanej inwestycji, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek, nie mogą go samodzielnie zmieniać ani modyfikować. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Innymi słowy, skoro z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras i schody zewnętrzne do ogrodu, to brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, jak czyni to skarżąca, że przedmiotem spornej inwestycji jest w istocie rozbudowa czy też nadbudowa budynku węzła cieplnego (budynku technicznego z ciepłociągiem). Ubocznie wskazać trzeba, że pomiędzy rozbudową a nadbudową budynku, które to pojęcia autor skargi stosuje zamiennie, występuje zasadnicza różnica.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza urbanistyczna, której wyniki składające się z części graficznej i tekstowej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść obu dokumentów, które są ze sobą spójne i kompatybilne, nie budzi zastrzeżeń co do ich poprawności. Organ, mając na uwadze dyspozycję art. 61 ust. 5a u.p.z.p., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół terenu inwestycji, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Frontem terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5a zdanie 2 u.p.z.p., jest ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W sprawie niniejszej front terenu inwestycji wynosi 9m, zatem jego trzykrotna szerokość wynosi 27m i jest mniejsza aniżeli 50m, co uzasadniało poszerzenie granic terenu analizowanego i wyznaczenie go w formie okręgu o promieniu 50m, licząc od każdej z granic terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Wytyczając granice terenu poddanego analizie jej autor kierował się zasadą, wedle której w wypadku gdy linia rozgraniczająca "przecina" działkę geodezyjną, wówczas w granicach obszaru analizowanego winna znaleźć się cała działka ewidencyjna, a więc również ta jej część, która znajduje się poza obszarem analizowanym.
Z rzeczonego dokumentu, składającego się z części graficznej i tekstowej, prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji wynika, że teren inwestycji, obejmujący działki nr [...] i [...] zabudowany jest dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, stanowiącymi współwłasność wnioskodawczyni - D.W. oraz W. W. Przez północno-zachodnią część działki nr [...] przebiega przewód ciepłowniczy. Nieruchomość przy ul. [...] zlokalizowana jest na terenie osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa oraz zabudowa usługowa (np. przedszkole przy ul. [...]). Sąsiednie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej np. przy ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co uzasadnia konkluzję organów obu instancji, iż spełniona została kluczowa z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada dobrego sąsiedztwa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło następnie podstawę do ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji.
Z uwagi na to, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony ogrodu o taras i schody zewnętrzne bez zmiany istniejącej linii zabudowy od drogi wewnętrznej na działce nr [...], organ ustalił linię zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia z 2003 r., bez zmian.
Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budynków znajdujących się na działkach objętych granicami terenu analizowanego wynosi od 0,09 do 37, średnio 0,24. Działki sąsiednie zabudowane są bowiem w kilku a nawet kilkudziesięciu procentach. Organ mając na uwadze fakt, że rozbudowa budynku o taras (nad budynkiem technicznym) i schody zewnętrzne, które jako element drugorzędny nie wliczają się do powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr [...] i [...], określił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia z 2003 r. - bez zmian (taras i schody zgodnie z wnioskiem o łącznej powierzchni 40m2).
Szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w granicach terenu analizowanego wynosi od 4,5m do 36,5m, średnio 10,3m. Planowana inwestycja nie zmieni istniejącej szerokości elewacji frontowej, zatem rozważany parametr organ, mając na uwadze § 6 rozporządzenia z 2003 r., poprawnie ustalił - bez zmian.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków usytuowanych w granicach terenu analizowanego kształtuje się od 3,5m do 11,0m (średnio 7,7m.), występują tu bowiem budynki parterowe jak i budynki trzykondygnacyjne. Planowana inwestycja nie wiąże się ze zmianą wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, polega bowiem na rozbudowie istniejącego budynku od strony ogrodu o taras, który zostanie zrealizowany na poziomie pierwszej kondygnacji istniejącego budynku mieszkalnego, nad pomieszczeniem technicznym oraz schody, z tego też względu rozważany parametr, o którym stanowi § 7 rozporządzenia z 2003 r., prawidłowo został ustalony przez organ - bez zmian.
Analogicznie - bez zmian, mając na uwadze przedmiot inwestycji, organ ustalił geometrię dachu, o której stanowi § 8 rozporządzenia z 2003 r., a konkretnie kąt nachylenia głównych połaci dachowych, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Jak poprawnie ustalił organ w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych do 15o, występują również dachy spadziste od 30o do 35o oraz dach mansardowy 70o. Kierunek kalenic/attyk równoległy i prostopadły w stosunku do frontu działek, wysokość kalenic/attyk mieści się w przedziale od 7,0m do 16,0m.
Teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca nie zdołała podważyć w toku kontrolowanego postępowania, posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej, ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], wobec czego warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., został w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy spełniony. Spełniona została również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Według wniosku inwestycja bez zapotrzebowania na media. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na działkach nr [...] i [...] występują grunty klasy B, wobec czego w realiach sprawy niniejszej spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Spełniony wobec tego został warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja, jak trafnie oceniły organy obu instancji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., nie znajduje się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty stanowiące w istocie powielenie zarzutów z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji należy przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany. W toku rozważanego postępowania właściwy organ, kierując się unormowanym w art. 19 k.p.a. obowiązkiem przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, bada wyłącznie, czy wnioskowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki materialnoprawne zdefiniowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy albo decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Granice spornego postępowania wyznaczają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Oznacza to, że poza zakresem rozważań i ocen właściwego organu pozostają przesłanki materialnoprawne, zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, które muszą zostać spełnione celem udzielenia inwestorowi, przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, pozwolenia na budowę. W toku procedowania warunków zabudowy nieistotna jest kwestia przysługującego wnioskodawczyni prawa własności wobec terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym czy też zgody (względnie jej braku) pozostałych współwłaścicieli budynku technicznego i Zakładu Sieci Cieplnej na wykorzystanie budynku węzła cieplnego jako podstawy do rozbudowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza również, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Kwestia prawa do terenu badana jest dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK [...]3/19). Zatem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji mogłaby z powodzeniem wystąpić sama skarżąca. Rozważana decyzja, co należy wyraźnie zaznaczyć stanowi zaledwie wstępny etap procesu inwestycyjnego, nie daje ona inwestorowi prawa do realizacji inwestycji, nie przesądza również o jej powstaniu, bowiem jak zostało to już zaakcentowane, postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stanowi kolejny etap procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 121/16). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie "planistycznym", gdy nie są znane konkretne rozwiązania wynikające z projektu budowlanego, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w tym zakresie. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać przyjdzie, że o tym, że na danym terenie określona inwestycja może być zlokalizowana, decydują zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem. To zaś, czy inwestycja ta będzie mogła w rzeczywistości powstać z uwagi na kwestie techniczne, jej usytuowanie na konkretnym podłożu i czy jej projekt odpowiada przepisom techniczno-budowlanym oraz czy jej realizacja nie spowoduje niedopuszczalnej ingerencji we własność innych podmiotów, rozważane jest i rozstrzygane w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 1566/21 - Lex nr 3708174). Z tego też względu zagadnienia dotyczące wymagań konstrukcyjnych, wytrzymałościowych, obciążeniowych istniejącego budynku węzła cieplnego, ewentualnego przekroczenia stanu granicznego nośności, zachowania przez projektowaną inwestycję odległości wymaganych § 12 czy innych warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), w tym w zakresie przesłaniania czy dostępu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi do światła dziennego, prawidłowej konserwacji dachu budynku węzła cieplnego i przewodów wentylacyjnych, swobodnego dostępu pozostałych współwłaścicieli do budynku węzła i komory ciepłowniczej, ewentualnych uciążliwości czy oddziaływania projektowanej inwestycji na tereny sąsiednich nieruchomości, nie podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Są to natomiast zagadnienia, które winny zostać zweryfikowane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę bądź po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Pr. bud., co do którego organ winien zgłosić sprzeciw, jeśli stwierdzi wystąpienie przesłanek z art. 30 ust. 6 Pr. bud. Przepis ten stanowi mianowicie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Na marginesie dodać w tym miejscu przyjdzie, że według art. 30 ust. 7 Pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Bez istotnego wpływu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje wreszcie okoliczność, czy skarżącej będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, o ile oczywiście inwestor wystąpi z takim wnioskiem do właściwego organu. O statusie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie decyduje organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz organ architektoniczno-budowlany kierując się dyspozycją art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to przepisy, nie mają zastosowania na etapie procedowania warunków zabudowy, co za tym idzie organy obu instancji nie mogły ich naruszyć w kontrolowanym postępowaniu.
Także toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi postępowanie "w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany, w zakresie: zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany, zabudowania przestrzeni od strony frontowej budynku segmentu poprzez wybudowanie garażu" z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej z rozpatrywaną sprawą oraz fakt, że inwestycja dotychczas nie została zrealizowana, nie mogło stanowić podstaw do wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawczyni.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie wytrzymuje wreszcie krytyki próba wykazania przez autora skargi, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ zespół budynków szeregowych przy ul. [...] nie jest w istocie, jak wynika z wniosku i ustaleń organu, zespołem budynków mieszkalnych jednorodzinnych lecz budynkiem zabudowy wielorodzinnej. Wyjaśnić w związku z powyższym przyjdzie, że pod pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", którego definicję legalną zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) ustawodawca rozumie budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich, a obawa naruszenia tychże interesów zdaje się leżeć u źródła podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy, o czym była już mowa, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie. Ocena, czy sporny obiekt z uwagi na jego usytuowanie stanowi uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 Pr. bud., do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę bądź weryfikującego zgłoszenie zamiaru realizacji inwestycji. W związku z tym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Z drugiej strony pamiętać należy o określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa. Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Jak wynika z punktu II.4 decyzji organu pierwszej instancji wymagania z zakresie ochrony interesów osób trzecich:
- zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,
- usunięcie ewentualnych kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu wymaga uzgodnienia z jego gestorem.
Tym samym organ pierwszej instancji określił w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w sposób wystarczający, co czyni błędnym zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p.
Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdził, że organy obu instancji zgromadziły w rozpatrywanej sprawie kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie prawidłowy stan faktyczny sprawy. W toku weryfikowanego postępowania - wbrew twierdzeniem strony skarżącej - nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W realiach sprawy niniejszej spełnione zostały bowiem wszystkie przesłanki materialnoprawne, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., obligujące organ do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla spornej inwestycji, których skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o ustaleniu warunków zabudowy i określonych w decyzji parametrach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Klarownie ustosunkował się także niemalże do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zarzutów odwołania. Chybione tym samym są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie rzutuje również na wynik sprawy zarzut naruszenia art. 261 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z załącznikiem do ustawy o opłacie skarbowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc