II SA/Łd 1297/01

II SA/Łd 1297/01 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del.Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędziowie : Sędzia WSA J. Rosińska, p.o. Sędziego WSA A. Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M.D. i A.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. i A. małżonków D. solidarnie kwotę 50,80 (pięćdziesiąt złotych 80/100 groszy) z tytułu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w następstwie przeprowadzonej wizji lokalnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał roboty budowlane związane z budową przez inwestorów D. i D. małżonków S. budynku mieszkalnego na działce numer 740 położonej w K. przy ulicy A. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2001 roku inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką nr 739 należącą do M. i A. małżonków D. oraz kształtu podstawy budynku. W zakreślonym przez organ terminie inwestorzy wywiązali się z obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] i przedłożyli wymaganą inwentaryzację budynku wraz z pomiarami odległości posadowienia budynku od granicy biegnącej pomiędzy nieruchomościami.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. l a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nałożony na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji geodezyjnej realizowanego budynku został spełniony w terminie, a zatem odpadła przyczyna wstrzymania wykonania robót i wniosek inwestorów o wznowienie tychże robót należało uwzględnić.
W dniu 20 marca 2001 roku odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i A. małżonkowie D. domagając się ochrony prawa własności i uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucili decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Nadto wnieśli o nakazanie inwestorom w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 przywołanej już ustawy Prawo budowlane przedstawienia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku wznoszonego na działce nr 740 zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta K. o rozgraniczeniu nieruchomości, a następnie do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, iż kwestionowana decyzja wydana została w niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do stanu z dnia [...], kiedy to postanowieniem nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał wykonanie robót budowlanych, w szczególności cały czas ma miejsce naruszenie prawa budowlanego i projektu, na podstawie którego wznoszony jest budynek. Ponadto przedłożona organowi dokumentacja powykonawcza została błędnie sporządzona. Odwołujący się zarzucili nadto, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ który wstrzymał wykonanie inwestycji wydaje decyzję merytoryczną nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a dopiero po wykonaniu nałożonego obowiązku organ w trybie art. 51 ust. 1 a powyższej ustawy wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem małżonków D. organ administracji winien najpierw nakazać inwestorom doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z projektem i prawem, a dopiero po wykonaniu tego obowiązku mógłby zezwolić na kontynuację robót. Skoro organ nie postąpił w ten sposób, to kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Nadto odwołujący się zarzucili organowi niekonsekwencję i bezsilność wobec łamania przez inwestorów prawa. Zdaniem małżonków D. świadczy to o stronniczości organu i utrudnianiu stronie ujawnienia prawdy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 ust. l a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie Powiatowego Inspektora było prawidłowe, bowiem po stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku wydal w oparciu o art. 50 ust. l postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentów określonych w decyzji z dnia [...].
Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 51 ust. l pkt. 2, który mówi, iż "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję (...) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności". Zakres obowiązków i ich rodzaj wynika z postępowania wyjaśniającego prowadzonej sprawy. Ponieważ z akt sprawy wynika, iż obiekt realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem, a rozbieżność – odstępstwo od wydanego pozwolenia –polega na przesunięciu budynku względem granicy, słusznym było nałożenie przez Powiatowego Inspektora obowiązku wykonania inwentaryzacji geodezyjnej oraz ustalenia rzeczywistych odległości budynku od granicy działek. Odstępstwa w usytuowaniu budynku wynikły z błędnego przyjęcia przez inwestora przebiegu granicy, (który uważał, że istniejące ogrodzenie pomiędzy działkami usytuowane jest w linii granicy) oraz z błędu uprawnionego geodety wytyczającego w maju 1997 roku budynek mieszkalny. Faktyczny przebieg granicy ustalono dopiero decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wszczętego postanowieniem Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...]. Nadto kwestię złego usytuowania budynku mieszkalnego w stosunku do granic działki właściciele sąsiedniej działki Państwo D. podnieśli dopiero w kwietniu 1999 roku, a więc gdy budowa była już poważnie zaawansowana. Od dnia [...], kiedy wytyczono obiekt (rozpoczęto budowę) do dnia pierwszej kontroli budowy obiektu mieszkalnego przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 1999 roku inwestor wykonał fundamenty, mury piwnic, parteru i poddasza oraz część konstrukcji dachu. Natomiast dokończenie dachu wraz z jego pokryciem oraz montaż stolarki okiennej inwestor wykonał w okresie od sierpnia do października 1999 roku.
Ponieważ po przedłożeniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z pomiarami okazało się, że obiekt zlokalizowano w odległości poniżej 3,0 metrów od granicy to jest w odległości 2,72 metry i 2,52 metry, a taka lokalizacja nie utrudnia zabudowy działki sąsiedniej organ uznał, iż są to odstępstwa, które można zalegalizować i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Nadto organ II instancji wskazał, iż skarżący mogą, dochodzić ewentualnego odszkodowania z tytułu nieumyślnego przybliżenia budynku do ich granicy na drodze postępowania cywilnoprawnego z tytułu przysunięcia obiektu do granicy.
Zdaniem organu nie można zgodzić się z sugestią odwołujących się dotyczącą nakazania przesunięcia budynku na odległość 3,0 m od granicy, bowiem mimo, iż. w obecnym stanie naruszony został przepis par. 12 ust. 4 obowiązujących warunków technicznych mówiący, że obiekty należy sytuować w odległości 3,0 metrów od granicy działki (przy braku otworów okiennych i drzwiowych w ścianach), to jednocześnie pkt. 6 tegoż przepisu dopuszcza zbliżenie takiego obiektu do granicy na odległość l, 50 metra. Przy czym ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi wypełnionymi cegłą szklaną (luksferami) zalicza się do ścian spełniających wymagania przeciwpożarowe, czyli do ścian pełnych. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem.
W dniu 26 czerwca 2001 roku na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnieśli M. i A. małżonkowie D. Zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa przez pominięcie "zachowania odległości od posesji sąsiedzkiej w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego" realizowanego przez inwestorów małżonków S. na działce nr 740 położonej w K. przy ulicy A. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji w całości i nakazania rozbiórki muru w części graniczącej z należącą do nich posesją gdyż inwestorzy wbrew decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych samowolnie kontynuowali budowę na własne ryzyko i odpowiedzialność nie bacząc na wymogi prawa budowlanego lub uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o obciążenie inwestorów kosztami postępowania.
W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, iż w dniu 21 maja 1997 roku D. i D. małżonkowie S. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w K. przy ul. A na działce nr 740 dokonując oszustwa, poprzez podanie, że właścicielami sąsiedniej działki (należącej do skarżących) są M.I. i H.M., czyli poprzedni właścicieli. W ten sposób inwestorzy chcieli, aby skarżący nie uczestniczyli w tym postępowaniu. Z decyzji [...] przesłanej skarżącym przez Starostwo Powiatowe w [...], dowiedzieli się, że budynek będzie usytuowany w odległości 3,00 m od granicy z działką nr 739.
Skarżący zauważają, iż Starostwo Powiatowe w [...] powołuje przepis par. 12 ust. 4 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst Dz.U. Nr 15 z 1999 roku, poz. 140), tym samym powołuje się na przepisy z dnia 14 grudnia 1999 roku, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę wydano w dniu [...]. Zdaniem skarżących fakt ten dowodzi, że pozwolenie na budowę wydano niezgodnie z prawem i przepisami prawa budowlanego.
Nadto małżonkowie D. podnoszą, iż inwestorzy na drugi dzień po złożeniu wniosku uzyskują pozwolenie na budowę. Jasno z tego wynika, że o oszustwie dokonanym przez małżonków S. wiedział Urząd Rejonowy, a obecnie Starostwo Powiatowe w [...]. Skarżący zauważają, iż D.S. pracuje w Starostwie Powiatowym w K. i pozwolenie na budowę zostało wydane "po znajomości". bowiem lokalizacja budynku na działce nr 740, z tymi wymiarami i przebiegającą drogą (wiaduktem) nad torami kolejowymi nie powinna zostać dopuszczona.
Złożenie przez skarżących Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. doniesienia o nieprawidłowym posadowieniu budynku doprowadziło do tego, iż organ ten nakazał inwestorom dokonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budowanego budynku mieszkalnego ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania budynku względem granicy z naszą nr 739. Po wszczęciu tego postępowania inwestorzy usunęli znak graniczny w postaci słupka betonowego z krzyżem. Gdy inwestorzy nie przedstawili żądanej inwentaryzacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową na działce nr 740.
Zmiana osoby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zbiegła się w czasie z dostarczeniem przez inwestorów geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego obiektu z fałszywymi wymiarami. Pomimo tego organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych uzasadniając to tym, iż "w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że budynek usytuowany jest w odległości 2,96 m -2,68 m od granicy działki na skutek błędu domiaru wykonanego przez geodetę wytyczającego obiekt w [...]. Błąd tyczenia wynikał z domiaru do istniejącego ogrodzenia między działkami, które było usytuowane niezgodnie z granicą pomiędzy nieruchomościami". Dalej skarżący przytaczają za organem "ze względu na zaawansowanie inwestycji (wykonana jest konstrukcja dachu) i minimalne przekroczenie odległości (4-32 cm) oraz wniesieniem zastrzeżeń przez Państwa D. po upływie 2 lat od rozpoczęcia inwestycji zdecydowano o kontynuowaniu robót".
W następstwie odwołania skarżących od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący podnoszą, iż uzasadniając swe stanowisk organ wskazał, iż "zgodnie z art. 51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku organ, który wstrzymał wykonanie inwestycji – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia – wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, jakie należy spełnić w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie określając termin wykonania tych czynności lub w myśl art. 51 ust. l pkt l nakazuje zaniechania dalszych robót i orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego. Dalej organ ten wskazał, iż zgodnie z par. 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 z 1995 roku, poz. 46 ze zm.) "odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami wynosi co najmniej: - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi 4 m, - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów wynosi 3 m. Organ dalej wskazał, iż "wymiar 2,68 m został pokazany w stosunku do istniejącego ogrodzenia, które nie musi przecież stanowić granicy między nieruchomościami". "Organ odwoławczy nie może podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż o kontynuowaniu robót zadecydowano biorąc pod uwagę zaawansowanie inwestycji, minimalne przekroczenie dozwolonej odległości (4-32 cm) oraz wniesienie zastrzeżeń przez Państwa D. po upływie dwóch lat od rozpoczęcia inwestycji. Organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania zasad praworządności, a w tym przypadku realizacji inwestycji w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i zatwierdzonym projektem". Skarżący podnieśli, iż uchylenie przez organ II instancji kwestionowanej decyzji odbyło się na podstawie tych samych okoliczności, jaki istnieją aktualnie i w oparciu o te same zarzuty, które podnoszone są obecnie.
W następstwie uchylenia przez organ II instancji decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] zobowiązał zainteresowane strony do wykonania geodezyjnego rozgraniczenia działek nr 739 a 740 i ustalenia granic między nieruchomościami. Do rozgraniczenia doprowadzili skarżący, bowiem inwestorzy jako druga strona postępowania rozgraniczeniowego nie wyrazili zainteresowania tym postępowaniem odmawiając zwrotu połowy wynagrodzenia dla geodety przeprowadzającego rozgraniczenie pomimo wielokrotnego upominania się o to skarżących.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał prowadzone roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego, co uzasadnił "w zbliżeniu do granicy sąsiedniej działki nr 739" Skarżący wskazują nadto na rozbieżności w podawanych przez organy odległościach pomiędzy budynkiem a granicą nieruchomości.
Pomimo ustalenia, iż inwestorzy przekroczyli w posadowieniu budynku odległości 3 metrów od granicy, to organ bez zmian w inwestycji udzielił pozwolenia na kontynuowanie wstrzymanych robót budowlanych uzasadniając to tym, iż "zobowiązani spełnili nałożony wymóg, występując z wnioskiem o wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych". Organ nie powiedział jednak jaki wymóg uważa za spełniony.
Dalej skarżący podnieśli, iż w odwołaniu od kwestionowanej decyzji nr [...] wskazali, iż inwentaryzacja sporządzona została błędnie. Jak podaje organ "obiekt zlokalizowano w odległości poniżej 3,0 m od granicy tj. w odległości 2,72m i 2,52m" podczas gdy zdaniem skarżących bazujących na wyliczeniach geodety dokonującego rozgraniczenia nieruchomości odległość ta wynosi na wysokości odpowiednio na wysokości rapera 2,59 metra, a u podstawy 2,59 metra oraz na końcu budynku 2,48 metra. W ocenie skarżących okazało się tym samym, że oszustwa dopuścili się inwestorzy wraz z geodetą i z pomocą organów nadzoru budowlanego w K. Skarżący w dniu 16 sierpnia 1999 roku przekazaliśmy organowi nadzoru budowlanego I instancji mapę geodezyjno – kartograficzną wydaną przez Starostwo Powiatowe w [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezji i Kartografii, na której wyraźnie jest zaznaczona linia graniczna a więc działki 740 i 739 były już rozgraniczone. Tłumaczenia inwestora że myślał i geodety ze błędnie tyczył jest na poziomie klasy "O" skoro obowiązkiem inwestora wraz z geodetą było ustalenie najpierw przebiegu linii granicznej a dopiero później wytyczenie obiektu pod budowę. Dokonane przez inwestora przesunięcie lokalizacji budynku było świadome, a na taką lokalizację inwestor nie ma zgody skarżących. Wobec powyższego skarżący wnieśli o nakazanie rozebrania części muru od strony granicy.
Skarżący wskazują nadto jako na niekonsekwencję organu na zapis w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazujący, że "to pkt 6 w/c przepisu dopuszcza na odległość l,50 m" w sytuacji gdy właściciel dz. 740 musi posiadać pisemną zgodę właścicieli sąsiedniej działki na taką lokalizację
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi ponadto podkreślił, iż obiekt realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem, a rozbieżność – odstępstwo – od wydanego pozwolenia polega na przesunięciu budynku względem granicy. Słusznym więc było nałożenie przez Powiatowego Inspektora obowiązku wykonania inwentaryzacji geodezyjnej oraz ustalenia rzeczywistych odległości budynku od granicy działek. Organ nie zgodził się z sugestią skarżących dotyczącą nakazania przesunięcia budynku na odległość 3,0 m od granicy także z tej przyczyny, iż decyzja taka nakazująca przesunięcie obiektu trwale związanego z gruntem na odległość 3,0m od granicy z działką sąsiednią to jest o brakujące od 28 cm do 48 cm praktycznie byłaby decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu, w stosunku do którego został wykluczony przypadek opisany w art. 48 prawa budowlanego.
Organ podkreślił ponadto, że podczas rozpatrywania złożonego odwołania uwzględnił to, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05 marca 2001 roku (Dz. U. z dnia 17.03.2001 roku, Nr 17, poz. 207.).został zniesiony wymóg uzyskiwania zgody właściciela działki sąsiedniej na lokalizację obiektu w granicy lub w zbliżeniu do tej granicy
Organ podniósł, iż bez znaczenia jest poniesiony zarzut skarżących, iż urzędy błędnie obliczyły odległość na jaką należałoby przesunąć budynek. Według organu w świetle tego co zostało powyżej powiedziane, przesunięcie budynku na odległość równą przykładowo 10 cm czy też 60 cm nie będzie to miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Natomiast sprawy zwrotu przez inwestora połowy kosztów związanych z rozgraniczeniem nieruchomości oraz ewentualnego odszkodowania z tytułu nieumyślnego przybliżenia budynku do granicy nie leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, a strony mogą dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Podobnie w odniesieniu do zarzutów skarżących, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu wydane zostało niezgodnie z przepisami uprzejmie informujemy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada kompetencji do badania decyzji wydanych przez administrację architektoniczno-budowlaną. Jednakże, ze względu na przytoczone w skardze zarzuty, że Starostwo Powiatowe powołuje się na przepisy dotyczące rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1999 roku. (jednolity tekst Dz. U. Nr 15 z 1999 roku. poz. 140) mimo, iż pozwolenie na budowę wydano w 1997 roku organ wyjaśnił, iż Dziennik Ustaw nr 15 z 1999 roku, poz. 140 zawiera jednolity tekst rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 1995 roku, Nr 10, poz. 46). Ponadto § 12 ust 4 tegoż rozporządzenia nie zmienił swojego brzmienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;
Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność regulacji prawnej przywołanej przez organy administracji jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji. Otóż organ w podstawie rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych przywołał przepis art. 51 ust 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który stanowi, iż po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż przepisu, a więc po wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przepis art. 51 ust 1 omawianej ustawy jest funkcjonalnie powiązany z poprzedzającym go przepisem art. 50, bowiem stanowi on, iż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, a więc w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych upadają skutki dokonanego wstrzymania robót chyba, że w tym terminie organ wyda decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, a więc decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Tym sposobem należy dojść do wniosku, że przepisy art. 50 i 51 omawianej ustawy pozostają ze sobą w nierozerwalnym związku. Zresztą świadomość takiego powiązania przepisów miał również organ nadzoru budowlanego bowiem wstrzymując prowadzone roboty budowlane przywołał jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, natomiast gdy nakładał na inwestorów obowiązek wykonania inwentaryzacji geodezyjnej wznoszonego budynku powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.
Rodzi się jednak pytanie czy przepisy te są adekwatne do istniejącej w sprawie sytuacji faktycznej. Otóż art. 50 ust. 1 wskazując zakres zastosowania całej instytucji prawnej uregulowanej przepisami art. 50 i 51 stanowi, iż "przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach". Natomiast według art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
Fundamentalne znaczenie ma tutaj określenie relacji pomiędzy przepisem art. 48, a art. 50 ust., 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji również pomiędzy przepisem art. 51 tejże ustawy. Kwestia ta była wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie i ostatecznie ugruntowany został pogląd, iż przepisy art. 48 i 50 ust. 1 ustawy odnoszą się do innych stanów faktycznych, bowiem zestawienie wyrażeń ustawowych obu przepisów prowadzi do wniosku, że nie są one przypadkowe i były zamierzonym zabiegiem legislacyjnym, mającym na celu dokonanie wyraźnego rozgraniczenia zakresu unormowań. Jeżeli bowiem ustawodawca posługuje się zwrotem "w przypadkach innych niż", to daje wyraz odmienności unormowań poszczególnych stanów faktycznych. Innymi słowy, ustawowy zwrot "w przypadkach innych niż" sam w sobie oznacza rozgraniczenie zakresu regulacji. (vide: uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 roku w sprawie OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). W orzeczeniu tym wskazany został precyzyjnie zakres stosowania obu regulacji i jednoznacznie postawiona precyzyjna teza, iż w dyspozycji art. 48 prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Konsekwencją tego jest to, iż wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 51 ust 1 tejże ustawy.
Jeżeli teraz wskażemy, iż inwestorzy w niniejszej sprawie prowadzili prace budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, to jasne musi się stać, iż do wznoszonego przez nich obiektu nie może znaleźć zastosowania przepis art. 50, a w konsekwencji również art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Już tylko powyższa konstatacja nakazuje zakwestionować poprawność zaskarżonej decyzji i w konsekwencji uchylić ją.
Jeszcze jedna kwestia i zasadniczym znaczeniu wymaga wyjaśnienia. Otóż przyczyną rozpoczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wniesieniem skargi w niniejszej sprawie jest przekroczenie przez inwestorów przy sadowieniu budynku mieszkalnego odległości 3 metrów od granicy działki sąsiedniej, a więc naruszenie par. 12 ust. 4 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15 z 1999 roku, poz. 140). W ten sposób inwestor dopuścił się co najmniej odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisu art. 36 a omawianej ustawy. Rodzi się zatem pytanie nie tylko jak owo odstępstwo ocenić, ale również w jakim postępowaniu tego dokonać. Mając na uwadze, iż chodzi tutaj jedynie o kwestie związane z usytuowaniem budynku należy dojść do przekonania, iż okoliczności te winny być rozpoznawane wyłącznie w postępowaniu w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 roku w sprawie OSA 4/01, ONSA 2001/4/145). W orzeczeniu tym wyrażony jest pogląd, z którym wypada się zgodzić, iż brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym należy podkreślić, iż nie istnieją podstawy do tego, aby kwestie sadowienia budynku przenosić do innych postępowań administracyjnych.
Mając na względzie powyżej przytoczone wady postępowania administracyjnego, o zasadniczym charakterze dla niniejszej sprawy należy wskazać, iż zbędne jest odnoszenie się w niniejszym uzasadnieniu do zarzutów skargi. Wszak zarzuty te odnoszą się do merytorycznych aspektów prowadzonego przez organ postępowania, które należało z przytoczonych powyżej powodów zakwestionować.
Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji uznając, iż jest to wystarczające działanie dla prawidłowego ukierunkowania dalszego toku postępowania administracyjnego.
O zasądzeniu na rzecz skarżących kwoty z tytułu kosztów dojazdu orzeczono na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 200 p.s.a. i art. 205 tejże ustawy uznając iż są to niezbędne koszty postępowania. Wysokość kosztów podróży ustalona został na podstawie art. 205 par. 3 p.s.a. w związku z art. 4 dekretu z dnia 26 października 1950 roku o należnościach świadków biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445) jako koszt koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją) w klasie najniższej na trasie K. Ł. i z powrotem. Koszt ten wyniósł łącznie 40,80 złotych.
O kosztach sądowych, na które składa się wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Jednocześnie wobec uchylenia zaskarżonej decyzji obligatoryjne stało się wstrzymanie jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku (art. 152 p.s.a.)