II SA/RZ 555/19

II SA/Rz 555/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Małgorzata Wolska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2055/21 - Wyrok NSA z 2023-04-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 555/19
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] z/s w [...] (dalej: Nadleśnictwo) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: Dyrektor ZZPGWWP) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] określająca opłatę podwyższoną
w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Jak wynika z akt sprawy, informacją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Dyrektor ZZPGWWP na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180, dalej: u.P.w.) ustalił Nadleśnictwu za okres IV kwartał/2018 opłatę podwyższoną w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych.
W informacji tej wskazano, że opłatę obliczono zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej, ustalonej przez ZZPGW w [...] w informacji Nr [...], [...] kwartał/2018
z dnia [...] lutego 2019 r. w wysokości 6 PLN za okres IV kwartału 2018 r.
Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosło Nadleśnictwo kwestionując wysokość ustalonej opłaty podwyższonej. Wskazało, że informacja ustalająca wysokość opłaty podwyższonej odwołuje się do informacji nr [...], która nie została doręczona Nadleśnictwu, co uniemożliwia sformułowanie zarzutów. Natomiast informacja [...] ustalająca wysokość opłaty podwyższonej, nie zawiera żadnych szczegółowych wyjaśnień odnośnie wysokości kwoty 30 zł czy kwoty 6 zł opłaty zmiennej. Brak też informacji wskazujących którego ujęcia wody dotyczy przedmiotowa opłata podwyższona. W ocenie Nadleśnictwa zostało ono pozbawione możliwości obrony swych praw i sformułowania jakichkolwiek zarzutów przeciwko obciążaniu go opłatą podwyższoną.
Dyrektor nie uznał reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z 21 marca
2019 r. - wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.P.w. oraz art. 104 K.p.a. – określił dla Nadleśnictwa za okres 1 października 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości Z. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Na wstępie organ zaznaczył, że zgodnie z art. 279a u.P.w. informacja
o opłacie zmiennej nr [...], [...] kwartał/2018 z [...] lutego 2019 r. nie została wysłana Nadleśnictwu, gdyż kwota opłaty za usługi wodne ustalana przez Wody Polskie była niższa niż 20 zł. Natomiast sposób naliczania opłaty podwyższonej został określony w art. 281 ust. 1 u.P.w. (co wskazano w informacji
o opłacie podwyższonej).
Następnie organ podał, że nie uznał złożonej reklamacji, zaś Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej jaką jest pobór wody podziemnej w miejscowości Z. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD, zatem winno posiadać stosowne pozwolenie wodnoprawne. W sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Określenia wysokości opłaty podwyższonej dokonano zgodnie
z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w. – wynosi ona 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata zmienna została zaś naliczona
w informacji nr [...] i wynosi 6 zł, obliczona zaś została zgodnie z art. 272 ust. 2 u.P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD (0,115 zł za 1m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych (27 m3). Opłata podwyższona powiązana jest ściśle z opłatą zmienną
i zgodnie z art. 281 ust. 2 u.P.w. ponosi się ją niezależnie od opłaty zmiennej.
Na decyzję Dyrektora skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Rzeszowie złożyło Nadleśnictwo zarzucając naruszenie:
a) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
- art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody Zagórz-Malinki pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;
b) przepisów prawa materialnego:
- art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na zaniechaniu zbadania kwestii dotyczącej możliwości zwykłego korzystania z wody, przez podmiot instytucjonalny jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, przy uwzględnieniu rzeczywistego sposobu korzystania z wody podziemnej.
W związku z podniesionymi zarzutami Nadleśnictwo zwróciło się o uchylenie
w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podtrzymało w całości argumentację zawartą w reklamacji podkreślając, że nie zgadza się z obciążeniem go obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej. Podało, że podstawą określenia opłaty podwyższonej była informacja o ilości pobranych wód podziemnych, zawarta w oświadczeniu Nadleśnictwa,
w którym wskazano, że w IV kwartale 2018 r. pobranych zostało 27m3 wody podziemnej z ujęcia Z., na cele socjalno-bytowe. Strona skarżąca zaznaczyła, że fakt bycia podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody, o jakim mowa
w art. 33 u.P.w. W okolicznościach sprawy korzystanie z wody podziemnej nie wykracza poza zakres zwykłego korzystania z wody, co w konsekwencji oznacza, że takie korzystanie nie jest usługą wodną, za którą pobierane są opłaty zmienne oraz podwyższone. Dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne
w ramach zwykłego korzystania, czy w ramach usługi wodnej, koniecznym było poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie ilości pobieranej wody na dobę w ujęciu średniorocznym.
Nadleśnictwo zwróciło uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie
z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. w art. 389 ustanawiają obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. Należy więc uznać, że pobór wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z wody w budynku leśniczówki. Przedmiotowe ujęcie powstało w 1988 r.
i obecnie służy do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki, a który wykorzystywany jest także na cele mieszkalne. Korzystanie z wody służy faktycznie realizacji celów mieszkalnych, zatem tego rodzaju korzystanie z wody winno wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wody, o jakim mowa w art. 33 u.P.w. Zdaniem Nadleśnictwa zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć także podmiotu niebędącego osobą fizyczną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.P.w. zwykłe korzystanie
z wody może dotyczyć także podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Oczywistym jest, że Skarb Państwa sam nie będzie prowadził ani gospodarstwa domowego, ani gospodarstwa rolnego. Niemniej jednak, jeżeli pobór wody ma służyć zapewnieniu jej dostaw na potrzeby lokalu, który pełni lub potencjalnie może pełnić funkcje mieszkalne, to zachodzą wszelkie podstawy by uznać, że mamy do czynienia ze zwykłym korzystaniem z wody. Skarżący zarzucił, że organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego rozumienia pojęcia "zwykłego korzystania z wody", to zgodnie z art. 7a K.p.a. wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Nadleśnictwo stanęło na stanowisku, że jeżeli woda jest pobierana dla celów zaopatrywania lokalu, który pełni lub potencjalnie może pełnić funkcje mieszkalne to taki pobór powinien wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wody.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w toku ustalania opłaty podwyższonej organ badał czy zasadne jest jej naliczenie. Nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranej wody nie przekracza 5m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Natomiast budynki leśniczówek są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu, w którym znajduje się pobierana woda,
a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3. Zdaniem organu Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą
w rozumieniu art. 4792 § 1 K.p.c. i art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Skoro Nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą winny posiadać pozwolenie wodnoprawne w myśl art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 13 u.P.w. Końcowo organ wyjaśnił, że działalność jaką prowadzą Nadleśnictwa nie pozwala na zastosowanie zwolnień o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w. Zwrócił uwagę, że w zakresie sposobu ustalania opłat za usługi wodne sam ustawodawca przyjął specyficzny – uproszczony tryb postępowania. Wysokość opłaty zmiennej wyliczana jest na podstawie danych składanych przez użytkownika
o sposobie korzystania z wód. Z tej przyczyny jako nieuzasadnione organ uznał zarzuty dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie ma obowiązku wyjaśniania wszystkich okoliczności, które przedstawiają strony a jedynie te, które mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora ZZPGWWP określająca Nadleśnictwu za okres 1 października 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości Z., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Z mocy art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 u.P.w. dla podmiotów korzystających z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych, wynika obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. W świetle art. 272 ust. 1 u.P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Opłaty za usługi wodne są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 u.P.w.). Usługi wodne to znana ustawie postać korzystania
z wód, której definicję ustawową wyraża art. 35 ust. 1, 2 i 3 u.P.w. Polegają one na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. Definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.P.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.P.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Gd 365/18, LEX).
W tym miejscu wskazać wypadnie, że należy wyraźnie odróżnić usługi wodne od korzystania zwykłego z wód oraz korzystania szczególnego. W świetle jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, usługi wodne to korzystanie z wód wykraczające poza granice powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód – art. 35 ust. 1 u.P.w. Dostęp do usług wodnych, podobnie jak korzystanie szczególne z wód, jest reglamentowany pozwoleniem wodnoprawnym, co wynika z art. 389 pkt 1 i 2 u.P.w. Brak tego rodzaju zgody wodnoprawnej lub niedotrzymanie wyrażonych w niej warunków korzystania
z wód został zagrożony sankcją w postaci opłaty podwyższonej – art. 280 u.P.w. Jej wysokość w przypadku określonym w pkt 1 art. 280 u.P.w., tj. w przypadku braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, wynosi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Akcesoryjny charakter tego rodzaju opłaty uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego do jej uiszczenia z usług wodnych, bez wymaganego przez wyraźny przepis ustawy pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie jest niewątpliwie konieczne, jeżeli korzystanie z wód wykracza poza korzystanie zwykłe oraz szczególne, stanowiąc postać usługi wodnej – art. 389 pkt 1 u.P.w.
Beneficjentem usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą – art. 35 ust. 1 i 2 u.P.w. Na mocy tych regulacji adresatem decyzji określającej wysokość opłat za usługi wodne może być państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, jeżeli korzysta z wód w ramach usług wodnych. Do tego wniosku prowadzi użycie przez ustawodawcę wyrażenia "podmioty publiczne", którego pojemność jest na tyle szeroka, że oprócz podmiotów administracji jak państwo czy samorząd terytorialny, obejmuje także wszystkie działające w ich imieniu instytucje publiczne (np. urzędy) niezależnie od tego czy posiadają osobowość prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W prawie administracyjnym podmiotowość administracyjnoprawna nie jest uzależniona od posiadania przez adresata normy podmiotowości cywilnoprawnej.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy informacją z [...] lutego 2019 r. organ ustalił dla Nadleśnictwa opłatę zmienną w wysokości 6 zł za pobór wód podziemnych za IV kwartał 2018 r. Ilość pobranych wód została ustalona na podstawie oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Pobór tych wód odbywa się za pomocą ujęcia wody Z., w ilości 27 m³, dla celów socjalno-bytowych.
Nadleśnictwo sprzeciwia się nałożeniu zarówno opłaty zmiennej jak
i podwyższonej, argumentując, że pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 u.P.w., niepodlegającego opłatom. Służy obecnie do zaopatrywania w wodę budynku leśniczówki i jest przeznaczona na cele socjalno-bytowe, mieszkalne pracownika Nadleśnictwa.
Organ natomiast zakwestionował taką kwalifikację korzystania z wód, wywodząc, że zwykłe korzystanie służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, tymczasem osoby mieszkające w budynku leśniczówki nie są właścicielami gruntu, na którym znajduje się pobierana woda a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust 1 i 3 u.P.w. Ponadto nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą, dlatego powinny posiadać pozwolenie wodnoprawne, które jest wymagane na szczególne korzystanie z wód.
W ocenie Sądu stanowisko organu zaprezentowane w niniejszej sprawie nie jest słuszne.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3). Definicję zwykłego korzystania z wód wprowadza art. 33 ust. 4 u.P.w., stanowiąc, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje:
1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę,
2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.
Szczególnym korzystaniem z wód jest natomiast korzystanie wykraczające poza powszechne korzystanie z wód (dotyczące wód powierzchniowych) oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące czynności wymienione w art. 34 u.P.w.
Usługami wodnymi podlegającymi zgodnie art. 268 u.P.w. opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód.
Z powyższego wynika, że tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 u.P.w.) przez gospodarstwa domowe, ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.
Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 u. P.w. ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m3 na dobę) przez gospodarstwo domowe.
Sąd podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie, także przez WSA
w Rzeszowie, pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności
z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. W wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Rz 1391/18 i II SA/Rz 1389/18 Sąd przyjął, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 P.w. - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.
Dokonując takiej wykładni art. 33 ust. 1 i 4 u.P.w. Sąd we wspomnianych wyrokach odwołał się również do regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska, które w art. 4 ust. 3 określa zwykłe korzystanie ze środowiska jako takie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Przy czym przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego.
Stwierdzając, że skarżące Nadleśnictwo [...] jest jednostką organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej, ale działającą w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, Sąd trafnie również wskazał, że "wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postacie korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP".
Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowaną w powołanych wyrokach WSA w Rzeszowie wykładnię "zwykłego korzystania z wód", wskazując, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym - pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II OSK 2919/16).
W rozpoznawanej sprawie podmiotem obciążonym opłatą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129) zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.
Według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3).
Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności m. in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami
i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa (art. 35 ust. 1).
Z uregulowań tych wynikają zatem z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak strony, szereg kompetencji o charakterze władczym każe uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (J. Boć (red.:), Prawo administracyjne, Wrocław, 1993 r.). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową).
W świetle tej argumentacji jako zasadne należało uznać te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organ proces dochodzenia do prawdy materialnej – art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Organ nieprawidłowo bo
z naruszeniem przepisów prawa materialnego z góry założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej
w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych jakimi posługują się organy "Polskich Wód" (w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z instytucjami administrującymi dostępem do dóbr publicznych), trudno było bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która w świetle art. 34 pkt 13 i art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 1 u.P.w. generuje potrzebę posiadania przez korzystającego pozwolenia wodnoprawnego. Tym bardziej, że jak wynika
z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w IV kwartale 2018 r. – 27m3, może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań dotyczących tej kwestii pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy istnieją podstawy do nałożenia na Nadleśnictwo opłaty podwyższonej.
Brak wyjaśnienia tych okoliczności potwierdza zasadność podniesionych
w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które to obligują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym prawidłowego zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Uchybienia te kwalifikują określoną Nadleśnictwu opłatę podwyższoną co najmniej jako przedwczesną, gdyż nie zostały w sprawie wykazane przesłanki do zastosowania przepisu prawa materialnego (art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w.) związane ze stwierdzeniem wykroczenia poza zakres zwykłego korzystania z wód.
Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do nałożenia na Nadleśnictwo opłaty podwyższonej.
Opisane wyżej naruszenia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I sentencji decyzji).
O zwrocie na rzecz skarżącego Nadleśnictwa kosztów postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).