II SA/Łd 1284/03

II SA/Łd 1284/03 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Łuczyńska
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 7 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska /spr./, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu oznakowania obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. na rzecz A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
3II S.A./Łd 1284/03
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R., utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy w S. z dnia [...] Nr [...] nakazującą spółce oznakować znakami ostrzegawczymi obszary zagrożenia czynnikami rakotwórczymi.
Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz § 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w A Sp. z o.o. inspektor pracy stwierdził, że pracodawca prowadzi ewidencję pracowników narażonych na działanie czynników rakotwórczych, ale nie oznakował znakami ostrzegawczymi obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi. Decyzją nr [...], zawartą w nakazie z dnia [...] nr rej. [...], organ I instancji nakazał pracodawcy usunięcie stwierdzonego uchybienia, poprzez oznakowanie znakami ostrzegawczymi obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi. Pracodawca odwołał się od tej decyzji żądając jej uchylenia w całości.
W odwołaniu spółka podniosła, że stężenia czynników rakotwórczych (chromiany i dichromiany) występują na stanowiskach spawalniczych w śladowych ilościach i nie mogą być większe, ponieważ spawanie prowadzone jest w osłonie argonu zabezpieczającej dostęp tlenu, a więc uniemożliwiającej utlenianie zawartego w stali chromu. W związku z tym zagrożenie czynnikami rakotwórczymi nie istnieje. Gdyby istniało takie zagrożenie to - w ocenie skarżącego - powszechnie wykonywany proces spawania zostałby ujęty w wykazie -Procesów produkcyjnych, w toku których dochodzi do zanieczyszczenia środowiska pracy substancjami i czynnikami rakotwórczymi" (pkt D rozporządzenia MZiOS z dnia 11.09.1996r. - Dz.U. nr 121, poz.571) - tak jednak nie jest.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11.09.1996r. w sprawie czynników rakotwórczych w środowisku pracy oraz nadzoru nad stanem zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. nr 121, poz.571), który stanowi, że pracodawca zatrudniający pracowników w warunkach narażenia na działanie czynników rakotwórczych jest obowiązany stosować środki zapobiegawcze, a m.in. w szczególności ograniczać obszary zagrożenia oraz zaopatrzyć je w znaki ostrzegawcze oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa pracy. Rozporządzenie określa (§ 1 pkt 1) wykaz substancji, czynników i procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym i prawdopodobnym działaniu rakotwórczym, zwanych dalej -czynnikami rakotwórczymi", stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia. W części l załącznika nr 1 (wykaz czynników rakotwórczych dla ludzi) w dziale A wymienione są pod L.p. 13 chromiany i dichromiany. Bezsporne jest, że te związki sześciowartościowego chromu występują w zakładzie skarżącego na stanowiskach spawalniczych i co jest z tym związane, skarżący jest pracodawcą zatrudniającym pracowników (spawaczy) w warunkach narażenia na działanie czynników rakotwórczych i jest obowiązany stosować środki zapobiegawcze określone w § 3 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że pomiary toksykologiczne wykonane na stanowiskach spawalniczych wykazały, iż stężenia chromianów i dichromianów są znacząco mniejsze od wartości najwyższych dopuszczalnych stężeń ustanowionych dla tych związków chemicznych. Rozporządzenie MZiOS nie rozgranicza obowiązku stosowania zawartych w nim przepisów w zależności od tego, czy stężenia czynników rakotwórczych występujących na stanowiskach pracy przekraczają wartości NDS, czy też utrzymują się znacznie poniżej tych wartości. W części l załącznika nr 1 do rozporządzenia, w dziele A wymienione są czynniki rakotwórcze bez określenia poziomu stężeń, co oznacza, że w rozumieniu rozporządzenia samo występowanie tych czynników w środowisku pracy jest równoznaczne z narażeniem pracowników na ich działanie, niezależnie od poziomu narażenia.
Zdaniem organu przyjęta przez normodawcę systematyka wskazuje, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia, w dziale D wymienione są procesy produkcyjne rozumiane jako zespół czynności związanych z wytwarzaniem określonego produktu, np. aluminium, koksu i inn. Spawanie jest natomiast jedną z metod łączenia przedmiotów (elementów konstrukcji), czego końcowym efektem mogą być różnorakie produkty (w zakładzie skarżącego m. in. kutry dla przetwórstwa mięsnego) i nie jest procesem produkcyjnym w rozumieniu rozporządzenia MPiOS.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A spółka z o.o.w R. wnosiła o uchylenie decyzji z dnia [...], nr rej. [...], utrzymującej w mocy pkt [...] nakazu z dnia [...],
wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady wyrażonej w art. 7 KPA, przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 września 1996 r.. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a ponadto przez przyjęcie, jako podstawy decyzji przepisów ww. rozporządzenia wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 222 § 2 Kodeksu pracy, a tym samym z naruszeniem art. 92 ust l Konstytucji RP.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organy obu instancji powołują się na rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 września 1996 r., w którym rzeczywiście nie zostały zawarte żadne wartości stężeń czynników uznanych za rakotwórcze, których osiągnięcie czy przekroczenie uzasadniałoby wydanie przez inspektora pracy decyzji o obowiązku oznakowania stanowisk pracy, na których pracownicy narażeni są na działanie takich czynników. Tymczasem prawo stanowić powinno, przynajmniej w założeniu, pewien spójny system i konieczne jest uwzględnienie w procesie decyzyjnym wszystkich mogących znaleźć zastosowanie przepisów prawa. A jeśli tak, to uwzględnić należy również § 2 ust l rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r., definiujący tzw. najwyższe dopuszczalne stężenie (NDS). Zgodnie z tym przepisem, NDS jest to wartość średnia ważona stężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, określonego w Kodeksie pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń.
Strona skarżąca podniosła, że jeżeli z przeprowadzanych systematycznie badań wynika, że w przedsiębiorstwie skarżącej wartości stężeń chromianów i dichromianów nie przekraczają 1/20 wartości NDS tych substancji, to zagrożenie dla zdrowia pracowników, jeśli w ogóle występuje, jest minimalne. Nałożenie w takiej sytuacji na pracodawcę uciążliwego obowiązku znakowania obszarów zagrożenia jest bezzasadne i stanowi naruszenie przepisów KPA, a w szczególności art. 7 wprowadzającego zasadę załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem słusznych interesów obywateli. W innych przedsiębiorstwach polskich i zagranicznych ,szczególnie w tych , w których proces spawania odbywa się w osłonie argonu, przedstawiciele skarżącego nie spotkali się z oznakowaniem takich stref. Zastosowane w Przedsiębiorstwie metody produkcyjne oraz zastosowane urządzenia na stanowiskach pracy niemal do zera obniżają występowanie czynników, które zostały wymienione w rozporządzeniu, będącym podstawą decyzji PIP. Gdyby rzeczywiście występowała konieczność takiego znakowania, oznakowane strefy musiałyby występować nie tylko w halach produkcyjnych, ale także np. na ulicach (praca silników spalinowych).
Strona skarżąca zajmuje się m.in. produkcją maszyn i urządzeń dla przetwórstwa spożywczego. Nałożenie obowiązku, którego dotyczy skarga, w przypadku braku zagrożenia czynnikami rakotwórczymi dla pracowników, może spowodować trudne do oszacowania straty dla strony skarżącej. Umieszczenie takiego oznakowania oznaczałoby wprowadzenie w błąd kontrahentów A Sp. z o.o. co do tego, że w procesie produkcji urządzeń dla przetwórstwa spożywczego występuje zagrożenie czynnikami rakotwórczymi lub, że same urządzenia posiadają skażenia czynnikami rakotwórczymi, a tym samym, że takie samo zagrożenie może występować w produkcji artykułów spożywczych z wykorzystaniem zakupionych urządzeń, podczas gdy takiego niebezpieczeństwa brak.
Skarżący podniósł, że organy obu instancji orzekające w sprawie powołały się w istocie na postanowienia rozporządzenia MZiOS, które w zakresie nałożonego obowiązku oznakowania obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi, wykracza poza granice delegacji ustawowej przewidzianej w art. 222 § 2 KP., gdyż w przepisie tym z całą pewnością brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa dających organom administracji możliwość nakładania na pracodawców obowiązku znakowania obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi. Wykroczenie w w/w rozporządzeniu poza ramy nakreślone przez Ustawodawcę w przepisach rangi ustawowej narusza przepisy Konstytucji RP ( art. 92 ust. 1), a tym samym daje podstawę do uchylenia wydanej na jego podstawie decyzji przez sąd administracyjny ( np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.02.2003 r. III SA 1773/01 Monitor Podatkowy nr 7/2003).
Na rozprawie 29 września 2004 r. pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. wnosił o oddalenie skargi i oświadczył, że do Sądu przesłane zostały wszystkie dokumenty, jakie organ posiada w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione . Przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy naruszył bowiem przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
I tak, decyzja nakazująca oznakowanie znakami ostrzegawczymi obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi wydana została przez Inspektora Pracy w S. w dniu [...]. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika w jakiej dacie decyzja ta została doręczona stronie skarżącej, nie można więc ustalić, czy został zachowany przez stronę 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, określony w art. 129 § 2 k.p.a.. Jak wynika z adnotacji znajdującej się na odwołaniu, wpłynęło ono do organu w dniu 30 czerwca 2003 r., choć decyzja organu II instancji datę odwołania określa na 27 czerwca 2003 r. Nie można więc wykluczyć sytuacji, że odwołanie w rozpoznawanej sprawie złożone zostało z uchybieniem terminu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, aby kwestie te były przedmiotem badania przez organ II instancji.
Wskazać więc należy, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy ma obowiązek podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania albo o uchybieniu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem takiej która korzysta z ochrony trwałości ( art. 16 k.p.a.). W takiej zaś sytuacji decyzja organu II instancji, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa , dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.( np. wyrok NSA z 6.12.1999 r IV S.A. 2028/97 - niepublikowany).
Kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania winna więc zostać jednoznacznie wyjaśniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Okręgowego Inspektora Pracy.
Ponadto zwrócić należy uwagę , że decyzja organu I instancji określała termin wykonania oznakowania obszarów zagrożenia czynnikami rakotwórczymi na 30 czerwca 2003 r , a więc w dacie rozpoznawania sprawy przez organ II instancji ([...]) termin ten był już nieaktualny i wymagał zmiany.
W aktach administarcyjnych brak jest także wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego będzie wynikać, czy osoby reprezentujące w postępowaniu A spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w R. były i są do tego uprawnione.
Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania powodują, że rozpatrywanie merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze jest przedwczesne.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że nadesłane do sąd akta administracyjne to zbiór luźnych i nienumerowanych kserokopii dokumentów, bez dowodów doręczeń dokonywanych w toku postępowania. Tymczasem przesyłane do sądu akta powinny pozwalać na dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję . Koszty postępowania w kwocie 10 zł Sąd zasądził od Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a. Nie znajdując podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.