II SA/Łd 126/25

II SA/Łd 126/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28, art. 31 § 1, § 3, art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Beata Czyżewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego P. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2024 r. znak: SKO.4174.19.2024 w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji terenu kopalni oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2024 r. znak: SKO.4174.19.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 22 października 2024 r. nr 711/2024, znak: OŚ.6122.2.2021.MS, wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji terenu kopalni piasku [...] w gminie [...] zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr 983/21 z 6 grudnia 2021 r., znak: OŚ.6122.2.2021.MB.
Z akt sprawy wynika, że 6 grudnia 2021 r. Starosta [...] wydał decyzję dotyczącą rekultywacji terenu kopalni kruszywa naturalnego – piasku [...] zlokalizowanej, na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...], obr. [...] położonych w granicach gm. [...], pow. [...], woj. łódzkie.
28 października 2022 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia P. z siedzibą w K., powoływanego dalej jako: "strona skarżąca" lub "Stowarzyszenie" o wznowienie postępowania dotyczącego ww. decyzji rekultywacyjnej, z uwagi na fakt, że nie miało ono możliwości udziału w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu. 11 stycznia 2023 r. Starosta [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania.
17 lutego 2023 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia o zawieszenie wznowionego postępowania. Starosta [...] postanowieniami z 27 lutego 2023 r., znak: OŚ.6122.2.2021MB odmówił zawieszenia postępowania. SKO w Łodzi postanowieniami z 5 maja 2023 r., znak: SKO.4174.5.2023 i z 22 sierpnia 2023 r. znak: SKO.4174.13-14.2023 stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z uwagi na brak możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 624/23 podtrzymał stanowisko zajęte w ww. postanowieniu.
W trakcie wznowionego postępowania ustalono, że wydanie nowej, innej decyzji dotyczącej rekultywacji powyższego terenu nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego ewentualnego ponownego przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko i/lub wydania decyzji środowiskowej przez Wójta Gminy [...] Art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś." wskazuje jednoznacznie decyzje, których wydanie jest poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym katalogu nie ma decyzji rekultywacyjnej, a więc na treść decyzji rekultywacyjnej nie mają wpływu decyzja środowiskowa lub przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w których to procedurach może brać udział strona społeczna, co zostało podnoszone przez Stowarzyszenie. Uzyskanie decyzji koncesyjnej na wydobycie w większości poprzedzone jest wydaniem decyzji środowiskowej.
W przywołanej na wstępie decyzji organ I instancji umorzył wznowione postępowanie stwierdzając, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w następstwie rozpatrzenia żądania złożonego przez Stowarzyszenie było ewidentnie wadliwe. W konsekwencji konieczne jest umorzenie wznowionego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, gdyż nie może się ono zakończyć wydaniem żadnego z merytorycznych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Skoro z mocy art. 31 § 2 k.p.a. organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, to wznowienie postępowania (czyli w istocie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) na skutek żądania złożonego przez organizację społeczną jest dopuszczalne wyłącznie z powołaniem się na ustawowe przyczyny wznowienia, z powodu których postępowanie zakończone decyzją ostateczną może być wznowione także z urzędu. Tym samym niedopuszczalne jest wznowienie w tym trybie postępowania m. in. z uwagi na okoliczność wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż z tej przyczyny, stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony. Organizacja społeczna nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania z powołaniem się na fakt pozbawienia jej udziału w postępowaniu głównym w charakterze uczestnika na prawach strony (szczególnie w sytuacji, w której nie była w ogóle dopuszczona do udziału w tym postępowaniu). Nie można przy tym mówić o interesie prawnym czy obowiązku organizacji społecznej, z którym byłby nierozerwalnie związany ten status. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zawsze hipotetyczny, uzależniony co do zasady od złożenia przez nią stosownego wniosku oraz uwzględnienia go przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie, ewentualnie od oceny dokonanej przez ten organ z urzędu, wskazującej na potrzebę zawiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania.
Organ zwrócił również uwagę na fakt, że w toku wznowionego postępowania Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o powołanie biegłych z zakresu rekultywacji terenów. Starosta nie znalazł podstaw prawnych ani konieczności powołania biegłych na obecnym etapie działalności kopalni [...], z uwagi na brak uzasadnionych merytorycznych przesłanek.
Organ jednocześnie wyjaśnił, że rekultywacja wyrobiska [...] obecnie nie jest prowadzona. Przedsiębiorca nie posiada zezwolenia Marszałka Województwa Łódzkiego na przetwarzanie odpadów, które mogą być wykorzystane do rekultywacji wyrobisk. Z informacji pozyskanych od przedsiębiorcy wynika, że złożył on wniosek na wykorzystanie głównie mas ziemnych do rekultywacji. Gruz ceglany i betonowy, stwierdzony na terenie wyrobiska podczas oględzin przeprowadzonych 4 września 2024 r., wg oświadczenia W. D., ma posłużyć do utwardzenia technicznych dróg dojazdowych na terenie wyrobiska, co jest szczególnie ważne w okresie roztopów z uwagi na ciężar pojazdów. Rekultywację terenów, w tym poeksploatacyjnych, prowadzi się na podstawie u.o.g.r.l. Prowadzenie rekultywacji na podstawie wydanej przez Starostę decyzji jest działaniem proekologicznym, mającym na celu przywrócenie wartości użytkowej terenu. Musi być ono przeprowadzone zawsze niezależnie od tego, czy wcześniej na danym terenie prowadzona była działalność wydobywcza czy też inna, która spowodowała szkody w środowisku. Decyzja rekultywacyjna jest końcową i odrębną decyzją administracyjną. W przypadku terenów wydobywczych wydawana jest w trakcie działalności wydobywczej, tj. po rozpoczęciu działalności przemysłowej do której odnosiła się wcześniejsza decyzja środowiskowa i decyzja koncesyjna na wydobycie.
Stowarzyszenie wniosło odwołanie od ww. decyzji nie zgadzając się z jej treścią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium przywołało treść art. 138 § 1, § 2, art. 145, art. 145a, art. 145b, art. 147 k.p.a. i wyjaśniło, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane przez Stowarzyszenie, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Przedmiotem takiej sprawy nie są zatem prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. Art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kolegium wyjaśniło również, że w treści uzasadnienia decyzji są również podnoszone inne kwestie poza kwestią uprawnienia do zainicjowania postępowania przez Stowarzyszenie, tj. kwestie związane z rekultywacją wyrobiska [...], ale te okoliczności nie mają wpływu na wynik sprawy, bowiem jeżeli postępowanie było prowadzone na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, a z przepisów wprost wynika możliwość zainicjowania postępowania jedynie na wniosek strony, to postępowanie musi zostać umorzone i nie ma podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się zaś do treści wniesionego w sprawie odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że zarówno w zarzutach, wnioskach jak i uzasadnieniu odwołania znalazły się zatem argumenty związane z okolicznościami faktycznymi sprawy, które nie mają wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem rozstrzygniecie jest związane z brakiem przymiotu strony u podmiotu inicjującego postępowanie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie P. z siedzibą w K., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyło w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do jej uchylenia i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, ponieważ decyzja organu I instancji rażąco naruszała art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie wznowionego postępowania administracyjnego (OŚ.6122.2.2021) oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, § 3 oraz § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę przyznania Stowarzyszeniu uprawnienia do wznowienia postępowania administracyjnego (OŚ.6122.2.2021), podczas gdy organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne (OŚ.6122.2.2021) nie zawiadomił o tym Stowarzyszenia, jako organizacji społecznej, która mogła być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, a także przemawiał za tym interes społeczny, przez co Stowarzyszenie bez swojej winy nie brało udziału w tym postępowaniu administracyjnym, co jednocześnie pozbawiło je możliwości obrony praw, a wobec tego jedyną możliwością ewentualnego zakwestionowania decyzji wydanej w tym postępowaniu było dopuszczenie go do udziału w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym), tj. właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które nie mogło więc stać się bezprzedmiotowym z uwagi na brak przymiotu strony skarżącej. Tak więc zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości;
2. z ostrożności także samodzielnie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ zobowiązany był do jej uchylenia i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji (a przez to zaskarżona decyzja) naruszała art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie wznowionego postępowania administracyjnego (OŚ.6122.2.2021), a nadto decyzja organu I instancji (a przez to i zaskarżona decyzja) naruszała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, § 3 oraz § 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę przyznania Stowarzyszeniu uprawnienia do wznowienia postępowania administracyjnego (OŚ.6122.2.2021), podczas gdy organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne (OŚ.6122.2.2021) nie zawiadomił o tym strony skarżącej, jako organizacji społecznej, która mogła być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, a także przemawiał za tym interes społeczny, przez co Stowarzyszenie bez swojej winy nie brało udziału w tym postępowaniu administracyjnym, co jednocześnie pozbawiło je możliwości obrony jego praw, a wobec tego jedyną możliwością ewentualnego zakwestionowania decyzji wydanej w tym postępowaniu było dopuszczenie go do udziału w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym), tj. właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które nie mogło więc stać się bezprzedmiotowym z uwagi na brak przymiotu strony u Stowarzyszenia, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji w całości;
3. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego sprawy, a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, że organ I instancji wszczynając postępowanie administracyjne (OŚ.6122.2.2021) nie zawiadomił o tym Stowarzyszenia, jako organizacji społecznej, która mogła być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, a także przemawiał za tym interes społeczny, przez co Stowarzyszenie bez swojej winy nie brało udziału w tym postępowaniu administracyjnym, co jednocześnie pozbawiło je możliwości obrony jego praw, a wobec tego jedyną możliwością ewentualnego zakwestionowania decyzji wydanej w tym postępowaniu było dopuszczenie go do udziału w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym), tj. właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które nie mogło więc stać się bezprzedmiotowym z uwagi na brak przymiotu strony u Stowarzyszenia, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji w całości.
Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, a także zasądzenie od organu na jego rzecz obowiązku zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organizacja społeczna w określonych okolicznościach posiada legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia takiego postępowania w sytuacji kiedy sama organizacja nie brała w nim udziału bez własnej winy. Za taką sytuację uznać należy tę, gdy organ nie zawiadomił organizacji o toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 4 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ ma pewną swobodę uznania, co do tego czy określona organizacja jest zainteresowana udziałem w postępowaniu ze względów wskazanych powyżej. Organizacja społeczna, którą jest Stowarzyszenie P. powstała w celu ochrony środowiska, a przy tym także kontroli działań organów, które odnoszą się w szczególności do obszaru, którego dotyczy decyzja o rekultywacji. Starosta [...] przed wydaniem decyzji nr 983/2021 z 6 grudnia 2021 r. był obowiązany do zawiadomienia Stowarzyszenia o toczącym się postępowaniu. Kategoryczna redakcja art. 31 § 4 k.p.a. obliguje organ administracji do zawiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania w sprawie innej osoby w każdym przypadku, jeżeli organ ten uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na jej cele statutowe i interes społeczny. Nie zachodziły żadne podstawy, które mogłyby budzić wątpliwości co do zainteresowania Stowarzyszenia wzięciem udziału w tym postępowaniu, w szczególności że jest ono wpisane do ewidencji prowadzonej przez Starostę [...], a zatem organ miał świadomość zarówno istnienia Stowarzyszenia jak i jego celów statutowych.
Zaniedbanie obowiązku organu pozbawiło stronę skarżącą możliwości działania. Gdyby Stowarzyszenie wiedziało o postępowaniu, to w zależności od zachowania organu byłoby ono dopuszczone do wzięcia w nim udziału i uprawnione do podjęcia czynności w toku postępowania, złożenia zażalenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, bądź do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia.
Brak udziału Stowarzyszenia w postępowaniu zakończonym decyzją nr 983/21 nie był zawiniony, gdyż nie miał możliwość dowiedzenia się o tym, że postępowanie się toczy. Strona nie wzięła udziału w postępowaniu bez swej winy w wyniku uchybień zaistniałych po stronie organu. Ponadto Starosta [...] nie kwestionował skuteczności ani legitymacji do złożenia wniosku wznawiając postępowanie, a uczynił to dopiero po zasygnalizowaniu przez Kolegium okoliczności, na które to powołało się także w zaskarżanej decyzji, które jednak nie są aktualne dla okoliczności przedmiotowej sprawy.
Jednocześnie Stowarzyszenie nadmieniło, że decyzja o rekultywacji została wydana na podstawie niepełnej i nierzetelnej dokumentacji . Pominięte zostały walory przyrodnicze U., które na podstawie decyzji nie zostaną przywrócone. Drugą kwestią jest ta związana z bezpieczeństwem na terenach zrekultywowanych – wypełnienie wyrobisk wielohektarowych odpadami pozbawi grunt stabilności, co może mieć negatywne następstwa na przestrzeni kolejnych lat. Biorąc pod uwagę powyższe, wznowienie postępowania jest konieczne ze względu na ochronę środowiska naturalnego, a także zabezpieczenie interesów lokalnej społeczności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów wskazało, że skupiają się na kwestionowaniu braku umocowania Stowarzyszenia do zainicjowania postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tymczasem z tego przepisu wprost wynika, że to postępowanie może zostać zainicjowane jedynie na wniosek strony. Skoro organ I instancji wznowił postępowanie i dopiero po wznowieniu zweryfikowano , że Stowarzyszenie nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., a w związku z tym, nie może zainicjować postępowania wznowieniowego na podstawie art. 14 5 § 1 pkt 4 k.p.a., to wznowione postępowanie winno zostać umorzone. W niniejszej sprawie kluczowe jest jedynie ustalenie, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od strony, lecz od organizacji społecznej działającej w trybie art. 31 k.p.a. Żadne inne okoliczności nie wymagają w tej sprawie wyjaśnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z zm. – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja z 18 grudnia 2024 r. znak: SKO.4174.19.2024 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) którą to mocą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 22 października 2024 r. nr 711/2024, znak: OŚ.6122.2.2021.MS, wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji terenu kopalni piasku [...] w gminie [...] zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr 983/21 z 6 grudnia 2021 r., znak: OŚ.6122.2.2021.MB.
Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwagi, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie poglądem występujący w postępowaniu uczestnicy na prawach strony nie posiadają w nim interesu prawnego ani też obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Działają oni bowiem w postępowaniu dotyczącym innej osoby, będącej stroną postępowania. Przyznanie określonemu podmiotowi uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym "na prawach strony" nie oznacza, że staje się on stroną tego postępowania. W przeciwnym bowiem wypadku bezzasadne byłoby wyodrębnienie w ramach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego kategorii "strony" oraz "podmiotu na prawach strony". Okoliczność, że Kodeks postępowania administracyjnego nie precyzuje w art. 31 § 3 k.p.a. pojęcia "praw strony", którymi może dysponować organizacja społeczna, nie prowadzi do wniosku, iż status prawny takiej organizacji, wyznaczany przez zakres przysługujących jej uprawnień, może zostać zrównany ze statusem samej strony. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Nie można w szczególności przyjąć, aby podmioty na prawach strony uprawnione były do dysponowania przedmiotem postępowania. Nie są one również dysponentami praw lub obowiązków, których postępowanie dotyczy. Mogą jedynie wykorzystywać uprawnienia procesowe strony postępowania, przy czym uprawnienia i obowiązki przysługujące podmiotom na prawach strony nie są refleksem uprawnień i obowiązków samej strony. Pozycja procesowa organizacji społecznej występującej w postępowaniu administracyjnym "w sprawie dotyczącej innej osoby" nie odzwierciedla bowiem w pełni statusu prawnego strony (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 233/14; z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego właśnie występuje w nim na prawach strony (vide: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 1/00, opubl. ONSA 2000, Nr 4, poz. 138).
Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. W ocenie Sądu organizacja społeczna działająca na prawach strony – tak jak skarżące stowarzyszenie - nie będzie zatem mogła domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), ani – jak w niniejszej sprawie – domagać się wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/15; z dnia 11 lipca 2014, sygn. akt II OSK 272/13; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co istotne w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie w ogóle nie działało w pierwotnym postępowaniu, tym bardziej nie jest uprawnione do wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że nie ma żadnego przepisu materialnoprawnego, który stanowiłby podstawę do uznania, że Stowarzyszenie z mocy prawa powinno być dopuszczone do udziału w sprawie dotyczącej rekultywacji terenu. Dlatego też zarzuty o braku zawiadomieniu Stowarzyszenia o postępowaniu rekultywacyjnym są zdaniem Sądu bezzasadne. Należy także zauważyć, że w dacie rozstrzygania wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie toczyło się postępowanie przed organem I instancji, gdyż została już wydana decyzja administracyjna, zatem wniosek ten był bezprzedmiotowy i nie mógł polegać uwzględnieniu. Podstawową przesłanką dopuszczenia organizacji do udziału w postepowaniu jest pozostawaniem danego postępowania w toku.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Nadto, wznowienia postępowania z tej przyczyny nie mogą żądać inne, niż sama strona, podmioty postępowania administracyjnego, które mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, tzn. organizacja społeczna i prokurator.
Powołana zasada dyspozycyjności ma znaczenie przesądzające w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku. Organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 k.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 k.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 k.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony, a z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się wspomniane wcześniej konsekwencje prawne: organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Konkludując zatem, słusznie organ II instancji w swoją decyzją z 18 grudnia 2024 r. znak: SKO.4174.19.2024 utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 22 października 2024 r. nr 711/2024, znak: OŚ.6122.2.2021.MS, wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji terenu kopalni piasku [...] w gminie [...] zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] nr 983/21 z 6 grudnia 2021 r., znak: OŚ.6122.2.2021.MB. W sprawie zaszła bowiem okoliczność, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. – postępowanie prowadzone było z inicjatywy podmiotu (skarżącego stowarzyszenia) nieposiadającego legitymacji procesowej do wszczęcia tego postępowania. Wobec tego, że przedmiot rozpoznawanej sprawy ogranicza się do kwestii posiadania przez Stowarzyszenie interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, poza rozważaniem jest merytoryczna ocena zarzutów, jako odnoszących się do zagadnień pozostających poza granicami tej sprawy
Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
dc