II SA/Łd 1259/11

II SA/Łd 1259/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Szkudlarek
Joanna Sekunda-Lenczewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1490/12 - Postanowienie NSA z 2013-06-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit "c", art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 120 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
art. 4 ust. 2, art. 32
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 23 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy A 49 w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej – Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy A 49 w Ł. kwotę 1.617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. A [...] w Ł. wyłączenie z użytkowania frontowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. oraz zarządził zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych, wykonanie zabezpieczenia budynku zgodnie z pkt 2.3.3. ekspertyzy, umieszczenie w widocznym miejscu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z dnia 21 października 2008 r., stosownie do art. 15 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954; dalej: u.p.e.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystosował do Wspólnoty upomnienie, wzywając do wykonania nałożonego decyzją nr [...] obowiązku, w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia.
W dniu 27 lutego 2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy [...], a postanowieniem z dnia [...] nr [...] została nałożona grzywna w wysokości 8 000,00 zł w celu przymuszenia. Na postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie, po rozpatrzeniu którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem na zbadanie sytuacji majątkowej zobowiązanego.
Na skutek złożenia przez Wspólnotę oświadczenia o sytuacji finansowej, postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji nałożył ponownie na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2 000,00 zł. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie po rozpatrzeniu którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Administracja Nieruchomościami [...], działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A [...] w odpowiedzi na pismo organu I instancji dotyczące realizacji nałożonego obowiązku, poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że obowiązek nałożony decyzją nr [...] został zrealizowany w części pkt 2 nakazującego wykonania obowiązku polegającego na zabezpieczeniu budynku zgodnie z pkt 2.3.3. przedłożonej ekspertyzy, natomiast wykonanie decyzji w całości poprzez wyłączenie budynku frontowego z użytkowania nie jest możliwe z uwagi na niezakończony proces wykwaterowania.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 K.p.a. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych w decyzji nr [...], a polegających na wyłączeniu z użytkowania frontowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. oraz zarządził zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych, wykonanie zabezpieczenia budynku zgodnie z pkt 2.3.3. ekspertyzy, umieszczenie w widocznym miejscu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a ponadto nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A [...] w Ł., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione, ponieważ nałożony decyzją [...] obowiązek nie został wykonany, a zastosowanie środków egzekucyjnych ma zmierzać do realizacji nakazu i stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ uznał, biorąc pod uwagę cel postępowania, że kwota 10 000,00 zł winna skutecznie zmusić zobowiązanego do wykonania obowiązku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ocenił, że organ I instancji, mając na uwadze treść art. 121 § 2 u.p.e.a. rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji, mając na uwadze to, że niewykonanie obowiązku stwarza zaistnienie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku, a ponadto poinformował o treści art. 125 i 126 u.p.e.a.. Organ II instancji podniósł, że adresatami rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane są tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Na etapie postępowania egzekucyjnego organy administracji publicznej nie mogą natomiast oceniać prawidłowości wydanego aktu administracyjnego, na podstawie którego zastał nałożony dany obowiązek. Dodał też, że dla organu nadzoru budowlanego nie ma znaczenia, czy zobowiązany w celu wykonania obowiązku, winien podjąć dodatkowe działania, których efekt jest uzależniony od działań innych organów administracji publicznej – np. zapewnienie przez gminę lokalu zastępczego.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. A [...] reprezentowana przez jednoosobowy zarząd – J. R.. Zaskarżając postanowienie w całości, strona wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 120 § 1 u.p.e.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jako Wspólnota Mieszkaniowa nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 1 § 1 KC, jak również art. 29 K.p.a., w związku z czym nie może być adresatem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Podniosła też, że zapłata grzywny spowoduje utratę środków finansowych przeznaczonych na bieżące koszty eksploatacji oraz uniemożliwi wykonanie zabezpieczeń wskazanych w projekcie przez rzeczoznawcę budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na aprobatę.
Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.
Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. (por. B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r. s.319).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem nałożonej na Wspólnotę Mieszkaniową grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] nr [...] (obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego). Poza granicami oceny Sądu pozostaje więc decyzja nakładająca ten obowiązek, ponieważ nie została ona zakwestionowana przez stronę skarżącą. Ponadto, poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że określony w tej decyzji obowiązek wyłączenia w całości budynku z użytkowania nie został w pełni wykonany, bowiem z budynku objętego nakazem wyłączenia z użytkowania nie została wykwaterowana lokatorka lokalu nr 8.
Analizując niniejszą sprawę stwierdzić należy na wstępie, że przedmiotowa skarga zasadza się głównie na dwóch zarzutach.
Otóż strona skarżąca po pierwsze zakwestionowała możliwość nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia, argumentując, że nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 1 § 1 KC i 29 K.p.a., podczas gdy w świetle art. 120 § 1 u.p.e.a grzywnę taką nakłada się na osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Rozpatrujący niniejszą sprawę skład orzekający nie podzielił tej argumentacji. Należy przypomnieć, że status prawny wspólnoty mieszkaniowej uregulowany został w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 6 tej ustawy wspólnotę mieszkaniową stanowi ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale posiadającą zdolność prawną, tak więc może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana (por. wyrok NSA z dnia 26.06.2007 r. sygn. akt II OSK 627/06 LEX nr 344935, uchwała SN z dnia 24.11.2006 r. sygn. akt III CZP 97/06 LEX nr 198919). Zgodnie z art. 21 tej ustawy sprawami wspólnoty kieruje Zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast art. 1a pkt 20 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanym jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która nie wykonała w terminie obowiązku. Tak więc należy uznać, że choć Wspólnota jest reprezentowana przez Zarząd, to zobowiązanym jest w niniejszej sprawie Wspólnota, a co za tym idzie organ administracji publicznej prawidłowo uczynił adresatem swego rozstrzygnięcia Wspólnotę jako jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej.
Kolejnym zarzutem Wspólnoty wyrażonym w skardze oraz zażaleniu od rozstrzygnięcia organu I instancji jest brak możliwości realizacji obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania oraz brak podstaw do zobowiązania Wspólnoty do zapewnienia lokali zamiennych dla lokatorów w nim zamieszkujących. Ten zarzut Sąd uznał za uzasadniony. Z uwagi na to, iż przedmiotem prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego jest wynikający z przepisów Prawa budowlanego obowiązek o charakterze niepieniężnym, przypomnieć należy, że w myśl art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środkami egzekucyjnymi dotyczącymi obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Jednakże już ze względu na sam charakter obowiązku - wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego - nie wszystkie z wymienionych środków egzekucyjnych mogą wchodzić w rachubę. Wybierając odpowiedni środek egzekucyjny organ powinien natomiast kierować się zarówno jak najmniejszą dolegliwością środka egzekucyjnego, jak i jego efektywnością. W przedmiotowej sprawie na stronę skarżącą nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] nr [...].
W celu realizacji nałożonych wspomnianą decyzją obowiązków Wspólnota występowała do Gminy Miasta [...] o podjęcie działań mających na celu wykwaterowanie lokatorów z budynku nieruchomości przy ul. A [...] (m.in. pisma z dnia 13.03.2008 r., 17.02.2011 r.). Jeszcze wcześniej w imieniu Wspólnoty do Urzędu Miasta [...] zwracała się w tym przedmiocie Administracja Nieruchomościami [...] (pisma z dnia 14.07.2005 r., 29.12.2005 r., 22.05.2006 r., 26.04.2011 r.). Dodatkowo, strona skarżąca na bieżąco informowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podejmowanych działaniach mających na celu zabezpieczenie budynku zgodnie z przedłożoną w sprawie ekspertyzą (pismo z dnia 3.11.2008 r.) oraz o baku możliwości wykonania obowiązku w całości na skutek trwającego procesu wykwaterowania najemców. Z protokołu oględzin spornej nieruchomości oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej (protokół z dnia 3.06.2011 r.) wynika, że Wspólnota wykonała zabezpieczenia i oznakowania zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...]. Nadto, pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Administracja Nieruchomościami [...] działając w imieniu Wspólnoty przekazała Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego sporządzoną na swoje zlecenie ekspertyzę budowlaną dotyczącą zaktualizowanej oceny stanu technicznego budynku frontowego nieruchomości przy ul. A [...]. Co więcej, z akt sprawy, zwłaszcza z treści zażalenia, czy skargi nie wynika aby strona skarżąca nie miała zamiaru dobrowolnie wykonać nałożonego obowiązku. Czynności podjęte przez organ administracji publicznej zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych ocenić należy zatem za co najmniej przedwczesne, bowiem z akt sprawy nie wynika aby Wspólnota uchylała się od wykonania nałożonych na nią obowiązków.
Mając powyższe na względzie i ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej dotyczących braku możliwości wyłączenia budynku z użytku, Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 lipca 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1083/06 (Lex Nr 360191), iż o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot – gmina. Źródłem obowiązku zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych jest art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 tej ustawy w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie (art. 32 ustawy). Jego realizację zapewnia art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1623 ze zm.), który nakazuje doręczać decyzję o opróżnieniu bądź wyłączeniu w określonym terminie w całości lub części budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1685/98, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 103/11, wszelkie opóźnienia w wykonaniu nakazu opróżnienia lokalu będą więc obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Bezsprzecznie, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jednakże w takim postępowaniu organ również zobowiązany jest rozważać kwestię wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stwierdziwszy brak wykonalności takiego obowiązku organ prowadzący postępowanie egzekucyjne powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.
W związku z tym, że obowiązek nałożony na stronę skarżącą w zakresie wykwaterowania zamieszkującej w budynku lokatorki nie jest zdaniem Sądu możliwy do wykonania, ocena rodzaju nałożonego środka egzekucyjnego oraz wysokości nałożonej grzywny stała się zbędna.
Konkludując, z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 p.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a..
n.k.