II SA/Łd 125/22

II SA/Łd 125/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk
Tomasz Porczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1-3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO.4150.389.2021 w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu i zobowiązania do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. dc
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.389.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teksy jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a. ; art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia 16 września 2021 r., znak PP.6724.1.34.2020 o:
1. nakazaniu D.W., jako właścicielowi terenu obejmującego działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], położone przy ul. [...] w O., wstrzymanie użytkowania terenu w zakresie samowoli urbanistycznej polegającej na urządzeniu miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych związanych z prowadzona dzielnością gospodarczą pod firmą F.H.U. S., [...] O., ul.. [...];
2. zobowiązaniu D.W. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2020 r. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność skarżącej D.W., a z danych zawartych danych w ewidencji gruntów prowadzonej dla nieruchomości wynika, że działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] stanowią łąki oznaczone klasoużytkiem (ŁIV). Dla terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono nadto, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydane zostały dwie decyzje Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia 23 sierpnia 2007 r. oraz z dnia 26 marca 2010 r. ustalające odpowiednio: warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego branży meblarskiej z powierzchnia sprzedaży do 700m2 z funkcja mieszkaniową wielorodzinna, budowy zespołu 10 garaży oraz budowę infrastruktury technicznej w zakresie: budowy zjazdu drogowego typu publicznego, budowy przyłącza energii elektrycznej, budowy szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne bytowe, budowy przyłącza, budowy wodociągowego, budowy przykanalika do kanalizacji deszczowej; warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-handlowego (sprzedaż mebli i art. wyposażenia domu) wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej. Z treści decyzji z dnia 26 marca 2010 r. wynika nadto zakaz obsługi planowanej inwestycji pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3 tony, z uwagi na obowiązujący zakaz poruszania się tego typu pojazdów na całej ulicy [...]. Podkreślenia wymaga również, że decyzja z 23 sierpnia 2007 r. poza działkami o nr ew. [...], [...], [...], [...] obejmowała dodatkowo działkę o nr ew. [...]. Obie wskazane wyżej decyzje zostały przeniesione na skarżącą. Ponadto jak wynika z przeprowadzonych w dniu 18 marca 2021 r. oględzin na miejscu, udokumentowanych protokołem kontroli oraz sporządzoną dokumentacją fotograficzną, teren obejmujący przedmiotowe działki został częściowo utwardzony tłuczniem i kostką przy bramie i jest wykorzystywany jako miejsce parkingowe dla pojazdów ciężarowych stanowiących własność skarżącej. Na terenie stwierdzono nadto fakt posadowienia blaszanego kontenera.
W oparciu o powyższe ustalenia Burmistrz Miasta Ozorkowa stwierdził, iż w sprawie wystąpiły warunki, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 2 u.p.z.p., co skutkowało podjęciem w dniu 16 września 2021 r. decyzji nakazującej stronie skarżącej wstrzymanie użytkowania terenu w zakresie samowoli urbanistycznej polegającej na urządzeniu miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych związanych z prowadzona dzielnością gospodarczą oraz zobowiązał stronę do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w zakreślonym w decyzji terminie.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie w którym zarzucała naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odnośnie daty i zakresu zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a także prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Strona zarzucała nadto naruszenie art. 59 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie pomimo, że skarżąca nie wykonała żadnych robot budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania terenu. Wnosiła o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wniesionego odwołania strona wskazywała nadto na wydane odnośnie przedmiotowego terenu decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, z których bezspornie wynika uprawnienie dla urządzenia na terenie parkingu, jak również przysługujące właścicielowi prawo do swobodnego korzystania z nieruchomości, w tym sposób jej zagospodarowania.
Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego wymaga zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dalej odwołując się do ust. 3 pkt 1 analizowanego przepisu wskazało, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że celem omawianych regulacji z jednej strony jest zapewnienie organom kontroli nad sposobem zagospodarowania danego terenu, z drugiej zaś umożliwienie inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia, z tym zastrzeżeniem, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami.
W ocenie Kolegium dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazują, iż przedmiotowy teren jest wykorzystywany w charakterze bazy transportowej (parkingu) dla należących do skarżącej samochodów ciężarowych, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Tego typu przeznaczenie terenu, w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane jest za zmianę zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Uznać zatem należy, że skarżąca dokonała zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego wcześniej, zgodnie z danymi zawartymi ewidencji gruntów łąki, na urządzenie miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych wykorzystywanych w ramach oprowadzonej działalności gospodarczej. Kolegium podkreśliło, iż wbrew stanowisku skarżącej dopuszczalność takiego zagospodarowania przedmiotowego terenu nie wynika z wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż opisane w nich inwestycje, w szczególności budowa budynku usługowego, usługowo-handlowego, czy też związana z w/w budowa miejsc parkingowych dla pojazdów osobowych, nie mogą być utożsamiane z urządzoną przez stronę bazą transportową dla pojazdów ciężarowych. Co więcej zarówno z treści wydanej w 2010 r. decyzji o warunkach zabudowy, jak również w dacie podjęcia niniejszej decyzji, ul. [...] w O., przy której zlokalizowane są przedmiotowe działki ew. objęta jest zakazem wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego skarżąca nie wykazała, iż obecny sposób zagospodarowania należącego do niej terenu, który zdaniem Kolegium jest nie do pogodzenia z funkcja, sposobem zagospodarowania oraz intensywnością wykorzystania terenów sąsiednich, istniał wcześniej przed datą nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości i budził akceptacje organów administracji. Powyższe czyniło zasadnym zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a co za tym idzie zarzut odwołania, co do naruszenia przepisów prawa materialnego organ uznał za niezasadny. Za nie uzasadnione zdaniem Kolegium uznać należało także zarzuty, co do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca ponowiła zarzuty, co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego uznania, że skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu, nieakceptowalnego przez właściwe miejscowo organy administracji, w sytuacji, gdy aktualny sposób użytkowania działek jest zgodny pozostającymi w obrocie decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości, wydanymi w roku 2007 i w roku 2010, a nadto zarządca drogi wielokrotnie udzielał skarżącej zezwolenia na wjazd na ul, [...] pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie ustanowionego pełnomocnika, jak i samej strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem sprawy oraz zgłaszania wniosków, czym naruszono przysługujące stronie prawo do czynnego udziału w postepowaniu. Jednocześnie strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niedochowanie ciążącego na nich obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Strona podtrzymała argumentację, co zaniechania organów w zakresie ustaleń odnośnie daty, zakresu i charakteru zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bezspornego ustalenia, iż zarzucana zmiana została dokonana przez skarżącą, jak również prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 13 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo stosownego wezwania, pełnomocnik skarżącej w zakreślonym terminie nie złożył oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 października 2022 r.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi D.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia 16 września 2021 r. o nakazaniu skarżącej jako właścicielowi terenu obejmującego działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...], położone przy ul. [...] w O., wstrzymanie użytkowania terenu w zakresie samowoli urbanistycznej polegającej na urządzeniu miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą F.H.U. S., [...] O., ul.. [...] oraz zobowiązaniu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w zakreślonym w decyzji terminie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej: u.p.z.p.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Natomiast w myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Wskazać na wstępie należy, że zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Tym samym oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać każdorazowo indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zatem zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z istniejącą, wprowadzoną przez określony podmiot zmianą (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 456/17; wyrok WSA w Gliwicach z 21 lutego 2018 r., II SA/Gl 817/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W doktrynie podkreśla się, że celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. W decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania organ jednocześnie wyznacza termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Brak ustawowego określenia tego terminu oznacza, że kwestia ta pozostaje w gestii organu, co umożliwia uwzględnienie przy określaniu terminu okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] A.Plucińska-Filipowicz (red.), M.Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Lex/el, uwagi do art. 59).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera tylko sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, lecz przede wszystkim zawiera dyrektywę pozwalającą inwestorowi na zalegalizowanie dokonanych zmian. Tym samym przepis ten nie ma wyłącznie represyjnego charakteru, lecz pozwala także na następczą legalizację stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2015 r., II SA/Po 1169/14; wyrok WSA w Łodzi z 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 160/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero w sytuacji, gdyby w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, tj. organ nie stwierdzi możliwości ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany, dopiero wówczas może wydać decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2018 r., II SA/Kr 979/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie, z dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że skarżąca jest właścicielem terenu położonego w O. przy ul. [...], w skład którego wchodzą działki o nr ew. [...], [...], [...], [...]. Tereny te, zgodnie z załączoną do akt sprawy uproszczoną informacją z rejestru gruntów stanowią użytki rolne – łąki trwałe, oznaczone klasoużytkiem ŁIV. Dla przedmiotowego terenu brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowe działki są wykorzystywane przez skarżącą w charakterze parkingu (bazy transportowej) dla pojazdów ciężarowych w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Powyższą okoliczność potwierdza załączony do akt sprawy protokół kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 18 marca 2021 r. oraz sporządzona na tę okoliczność dokumentacja fotograficzna, z których wynika, że teren obejmujący przedmiotowe działki został częściowo utwardzony tłuczniem i kostką, a w dacie prowadzonych czynności na terenie stwierdzono zaparkowane samochody ciężarowe, przyczepy i naczepy. Z załączonego materiału dowodowego wynika nadto, że w dacie kontroli na terenie posadowiony był blaszany kontener, jak również składowane były palety transportowe, stojaki transportowe oraz opony samochodowe. Dokonane w powyższym zakresie ustalenia nie są kwestionowane przez stronę skarżąca.
Wobec powyższego w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, procedujące w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., która nie wymaga pozwolenia na budowę i nie ma charakteru zmiany tymczasowej, jednorazowej trwającej do roku, na co wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja. Powyższe stwierdzenie czyniło zasadnym zastosowanie w sprawie przepisu art. 59 ust. 3 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejsza skargę w pełni podziela, przyjmuje się bowiem, że powołany wyżej przepis znajduje także zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r. , II SA/Gl 823/16; wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., II SA/Gd 106/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja ma niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wyżej wskazano na terenach, które zgodnie z dokonanymi ustaleniami i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, stanowiły i stanowią użytki rolne – łąki trwałe (Ł IV), urządzono bazę transportową dla wykorzystywanych przez skarżącą pojazdów ciężarowych, w wyniku czego doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, który nie wymagał prowadzenia prac budowlanych. Jednocześnie zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że skarżąca nie wykazała w jakikolwiek sposób, iż obecny sposób zagospodarowania należącego do niej terenu istniał wcześniej, przed datą nabycia przez stronę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, a co więcej budził akceptację właściwych organów administracji.
Zasadności powyższych ustaleń nie przeczą powoływane przez skarżącą decyzja Burmistrza Ozorkowa z dnia 23 sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego branży meblarskiej z powierzchnia sprzedaży do 700m2 z funkcja mieszkaniową wielorodzinna, budowy zespołu 10 garaży oraz budowę infrastruktury technicznej w zakresie: budowy zjazdu drogowego typu publicznego, budowy przyłącza energii elektrycznej, budowy szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne bytowe, budowy przyłącza, budowy wodociągowego, budowy przykanalika do kanalizacji deszczowej; oraz decyzja z dnia 26 marca 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-handlowego (sprzedaż mebli i art. wyposażenia domu) wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej. Słusznie podniosły bowiem procedujące w sprawie organy obu instancji, iż z treści powołanych wyżej rozstrzygnięć, wbrew stanowisku skarżącej, nie wynika uprawnienie do wykorzystywania przedmiotowego terenu w charakterze bazy transportowej (parkingu) przedsiębiorstwa. Opisane w decyzjach inwestycje, w szczególności budowa budynku usługowego, usługowo-handlowego, czy też związana z w/w budowa miejsc parkingowych dla pojazdów osobowych, nie mogą być utożsamiane z tego aktualnym sposobem wykorzystywania należącego do skarżącej terenu. Ponadto decyzja z dnia 26 marca 2010 r. wprost wprowadzała zakaz obsługi planowanej inwestycji pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3 tony, z uwagi na obowiązujący zakaz poruszania się tego typu pojazdów na całej ulicy [...]. Natomiast, co do podnoszonego przez pełnomocnika faktu udzielenia skarżącej zezwolenia przez zarządcę drogi na przejazd pojazdami przekraczającymi dopuszczalny tonaż wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że udzielone stronie zezwolenie było czasowe i obejmowało jedynie dojazd do posesji przy ul. [...], stanowiącej wskazaną w rejestrze siedzibę firmy.
Wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Prowadząc postępowanie organy działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrały i oceniły cały materiał dowodowy, zarówno pod kątem dokonania właściwej klasyfikacji prawnej przekształcenia przedmiotowego terenu, jak i skutków jego przekształcenia (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ciążący na organach administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i oceny przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W rozpoznawanej sprawie, w toku całego postępowania administracyjnego strona skarżąca, poza odwoływaniem się do wskazanych wcześniej decyzji z 2007 i 2010 r., podjętych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu oraz kwestionowaniem poprawności dokonanych ustaleń faktycznych sprawy, nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby prezentowane przez nią stanowisko, iż nieruchomość tę nabyła w stanie aktualnie istniejącym, a sposób jej faktycznego wykorzystywania jest zgodny z obowiązującym prawem. Wobec powyższego dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzoną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy za wystarczające do załatwienia sprawy, a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut skargi, co do naruszenia art. 10 §1 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18; z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 212/21; z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; z dnia 27 października 2021 r., III OSK 4262/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że została pozbawiona w jakikolwiek sposób możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie, jak już wcześniej wskazano strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, o czym świadczy podejmowana przez nią aktywność procesowa.
Natomiast, co do zawartego w skardze zarzutu art. 9 k.p.a. nakładającego na organy administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w ocenie Sądu rozpoznającego skargę, pomimo wskazywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych konieczności jak najszerszego rozumienia ciążącego na organach w tym zakresie obowiązku, nie może on być utożsamiany z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony. W szczególności w sytuacji, gdy w toku całego postępowania administracyjnego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
k.ż.