II SA/Łd 1234/05

II SA/Łd 1234/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-04-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Sygn. powiązane
II OSK 1254/06 - Wyrok NSA z 2007-09-26
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. w Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A." administratorowi bloku mieszkalnego nr [...] przy ul. A. 27 w Ł. wyposażenie klatek schodowych budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przepisy § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121 po. 1138) w związku z § 207 ust. 2 § 246 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. 75, poz. 690), w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
Termin wykonania nałożonego obowiązku Komendant ustalił na dzień 31 grudnia 2007 roku. Jednocześnie organ wskazał, iż na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazany obowiązek może być spełniony w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie.
Organ I instancji ustalił, iż zgodnie z § 246 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w budynku takim, jak blok nr [...] przy ul. A. dopuszcza się wykonanie klatek schodowych, stanowiących drogę ewakuacyjną wyłącznie dla stref pożarowych ZL IV, bez przedsionków oddzielających je od poziomych dróg komunikacji ogólnej, jeżeli klatki schodowe są wyposażone między innymi w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. Takich urządzeń w badanym bloku nie stwierdzono. Organ podkreślił, że powyższe standardy bezpieczeństwa wynikały także z przepisów obowiązujących w dacie budowania przedmiotowych bloków.
Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Komendant Miejski PSP wyjaśnił, iż kwestie bezpieczeństwa pożarowego w budynkach istniejących regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, określające warunki techniczne będące podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi. Jednym z takich warunków jest niezapewnienie możliwości ewakuacji ludzi poprzez niezabezpieczenie dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem, w sposób określony w przepisach techniczno – budowlanych. W konkluzji Komendant podkreślił, iż urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu, w razie pożaru ograniczają skutki pojawienia się w obiekcie dymu oraz toksycznych gazów, odprowadzając je na zewnątrz i tym samym poprawiając warunki bezpieczeństwa osób przebywających w budynku.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa A. wskazała, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zawierają regulacji prawnych, nakazujących ich stosowanie do obiektów wzniesionych na podstawie przepisów przeciwpożarowych i techniczno – budowlanych obowiązujących w dniu ich wzniesienia. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ..., przepisy wskazanego aktu nie powodują skutków prawnych w stosunku do budynków, dla których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie powołanego rozporządzenia. Spółdzielnia wskazała, iż obiekty objęte decyzją organu I instancji nie zostały poddane nadbudowie, przebudowie ani zmianie sposobu ich użytkowania.
W ocenie strony skarżącej niezasadne jest nakładanie na Spółdzielnię, która eksploatuje i zarządza zasobami mieszkaniowymi budowanymi kilkadziesiąt lat temu obowiązków, które wiążą się z przebudową bądź też dostosowaniem znajdujących się w nich instalacji przeciwpożarowych do obecnie obowiązujących w tym zakresie wymogów. Wskazała, iż eksploatowane przez nią zasoby mieszkaniowe są stare, zrealizowane wg realiów prawnych i projektowych obowiązujących w dacie ich budowy. Dodatkowo podniosła, że zarządzane przez nią budynki zamieszkałe są głównie przez osoby starsze, w związku z czym Spółdzielnia nie dysponuje środkami finansowymi, które mogłaby zostać przeznaczone na wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Staży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 107 i 138 § 1 k.p.a., w związku z art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].
Uzasadniając decyzję Komendant Wojewódzki wskazał, iż przeprowadzone w bloku [...] na osiedlu "[...]" im. M. K. przy ul. A. 27 w Ł. czynności kontrolno – rozpoznawcze wykazały m.in., że brak klap oddymiających , drzwi do piwnic i na ostatniej kondygnacji budynku w wykonaniu zwykłym,
Komendant wyjaśnił, że powołane przez organ i instancji przepisy stanowią podstawę do oceny stopnia zagrożenia użytkowanego budynku dla bezpieczeństwa ludzi. Organ odwoławczy zaznaczył, iż projekt techniczny budynku faktycznie nie przewidywał oddymiania klatki schodowej, przewidywał jednak inne zabezpieczenie w postaci wyposażenia obiektu w drzwi dymoszczelne do piwnicy i na korytarz na XI kondygnacji oraz do wszystkich mieszkań.
W ocenie organu wyposażenie obiektu w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu stanowi niezbędne minimum, które w istotny sposób wpłynie na poprawę warunków bezpieczeństwa lokatorów, w sytuacji ewentualnego pożaru.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. kosztów postępowania.
Strona skarżąca ponownie podniosła, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej nakładają obowiązki dostosowania budynku wybudowanego w 1970 roku, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, do uregulowań zawartych w aktualnie obowiązujących przepisach, do czego brak podstaw prawnych. W ocenie Spółdzielni wskazane akty nie zawierają w swej treści jednoznacznie brzmiących przepisów przejściowych, które regulowałyby problematykę dostosowania istniejących budynków i zakresu tego dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów. Wskazała, iż przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowi, że przepisy tegoż rozporządzenia, dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego stosuje się do budynków istniejących. W ocenie Spółdzielni wskazany przepis §207 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych... może mieć zastosowanie jedynie w przypadku przebudowy, nadbudowy bądź zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem strony skarżącej zaprezentowane stanowisko wynika z § 2 ust. 2 przywołanego rozporządzenia.
W końcowej części skargi Spółdzielnia stwierdziła, że nie do pogodzenia z zasadami zaufania do państwa i zaufania do prawa, czyli z zasadą praworządności określoną w art. 6 i 7 k.p.a. oraz z zasadą zaufania do organów państwa, określoną w art. 8 k.p.a. jest wydawanie decyzji administracyjnych opartych na przepisach pozaustawowych (rozporządzeniach), nakładających istotne obowiązki dostosowywania istniejących budynków, wykonanych, oddanych do eksploatacji zgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich wykonania i oddawania do eksploatacji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nie uzależniają poziomu bezpieczeństwa od daty wzniesienia budynku. Regulacje oparte na ustawie o ochronie przeciwpożarowej mają charakter powszechnie obowiązujący. Organ stwierdził, że decyzja wydana została na podstawie zgromadzonej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy na podstawie i w granicach określonych w przepisach prawa. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego PSP podjęto wszelkie kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego.
Za bezpodstawny uznał również wysuwany w skardze zarzut braku pogłębienia w toku prowadzonego postępowania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Wskazał, iż strona skarżąca była każdorazowo informowana przez organy I i II instancji na podstawie jakich przepisów prawnych należy wypełnić obowiązki zawarte w decyzjach administracyjnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jak również zostały przedstawione sposoby stosowania innych rozwiązań zamiennych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu jego wydania.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ).
Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. W toku postępowania przed organami administracji publicznej nie stwierdzono uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z urzędu sąd stwierdza, że wadliwym było sporządzenie jednego protokołu ( protokół z dnia 30 czerwca 2005r.) z czynności przeprowadzonych w różnych terminach ( 9, 16, 20, 27 i 30 czerwca 2005r. ). Protokół taki uchybia przepisom art. 67 § 1 i 2 pkt 2 i art. 68 k.p.a. Spółdzielnia miała jednak możliwość ustosunkowania się do treści protokółu, nie zakwestionowała jednak faktów w nim zawartych, stanowiących podstawę wydanych decyzji. Zatem uchybienie to nie miało istotnego znaczenia w sprawie.
Zarzuty Spółdzielni sprowadzają się do zakwestionowania podstawy prawnej nałożonych obowiązków. Zarzutu tego jednak nie można podzielić. Nie można bowiem uznać, jak podnosi to strona skarżąca, że w myśl przepisu §207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aktualnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego nie należy stosować do budynków z tzw. starych zasobów mieszkaniowych. Przepis §207 ust 2 rozporządzenia wprost stanowi, iż przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem §2 ust. 2 również w stosunku do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi.. Powołany §2 ust. 2 przewiduje zaś możliwość spełnienia wymagań w zakresie ochrony pożarowej inny sposób niż określony w rozporządzeniu w wypadku rozbudowy i remontu budynków już istniejących. Nietrafnie jednak zdaniem sądu spółdzielnia wyprowadza z ww przepisów wniosek, iż w przypadku budynków już istniejących obowiązki dostosowania ich do wymagań ochrony pożarowej można nałożyć jedynie w razie rozbudowy, nadbudowy czy remontu. Wskazana interpretacja przepisu § 207 ust. 2 nie znajduje uzasadnienia w jego treści. Uzasadnienia takiego nie daje również wykładnia celowościowa oraz treść §2 ust 2 rozporządzenia. Istota tego uregulowania sprowadza się do możliwości zastosowania innych rozwiązań zabezpieczeń ppoż, niż przewidziane w rozporządzeniu (ale na podstawie odpowiednich ekspertyz). Nie oznacza natomiast, że w budynkach starych z dostosowaniem ich do wymogów ochrony przeciwpożarowej należy oczekiwać do prowadzenia prac remontowych, bliżej nieokreślonych w czasie. Ponadto §207 ust.2 rozporządzenia wskazuje wyraźnie, iż przepisy rozporządzenia stosuje się w razie, gdy użytkowane budynki zagrażają życiu mieszkańców. Uzasadnienie wystąpienia tej przesłanki w bloku nr [...] zostało szeroko omówione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, który wskazał m.in. na zagrożenia płynące z utrzymywania niedrożnych dróg pożarowych i braku urządzeń oddymiających, powodujących, iż w razie pożaru klatki schodowe stają się kominami, którymi dym oraz gorące gazy spalinowe wędrują swobodnie i zadymiają cały budynek, odcinając ludzi od dróg ewakuacyjnych.
Zarzut, że obowiązki wymienione w decyzji zostały nałożone na spółdzielnię wyłącznie na podstawie przepisów pozaustawowych jest niezasadny o tyle, że powołane w decyzjach przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121 po. 1138) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. 75, poz. 690 ), wydane na podstawie delegacji ustawowej i nie wykraczające w tej mierze poza jej ramy, stanowią sprecyzowanie obowiązków wynikających ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2003r. nr 207, poz.2016 ze zmianami) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. nr 147, poz.1129).
Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę jako bezzasadną