II SA/Go 118/25

II SA/Go 118/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.58§1 pkt 1 i §3. art.232§1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącej K. W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2025 roku, którym po rozpatrzeniu odwołania wyżej wymienionej, utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2024 roku w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej akt postępowania skargowego.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżąca oraz S. W. pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie kontroli w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w [...] przy ulicy [...] oraz w przynależnym do tego lokalu pomieszczeniu piwnicznym, albowiem są tam przeprowadzane roboty budowlane polegające między innymi na wykonaniu instalacji grzewczej na gaz. Ich zdaniem prace przeprowadzane w piwnicy zmierzają do zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia na lokal mieszkalny. Nadto zagrażają one stabilności konstrukcji budynku. Jednocześnie wnoszący poinformowali, że są właścicielami lokalu nr [...].
Pismem noszącym datę [...] czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował K. i S. W., powołując się na art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a., że ich skarga została rozpatrzona pozytywnie poprzez przeprowadzenie kontroli oraz wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 682 ze zm.). Nadto w piśmie tym wskazał, że strony wszczętego postępowania administracyjnego zostaną o tym fakcie zawiadomienie odrębną korespondencją.
W aktach sprawy przesłanej przez organ do Sądu znajduje także się zawiadomienie, którym na podstawie art. 81a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zawiadomiono inwestora robót, że w dniu [...] lipca 2024 r. zostanie przeprowadzona kontrola mająca na celu sprawdzenie legalności prowadzonych robót budowlano- instalatorskich w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz w przynależnej do tego lokalu piwnicy. Jednocześnie zobowiązano inwestora do udostępnienia lokalu i piwnicy w wyznaczonym terminie oraz przedstawienie dokumentacji związanej z prowadzonymi robotami, w tym posiadane pozwolenia.
Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół. Opisano w nim wykonywane roboty budowlane w pomieszczeniu piwnicznym, w którym inwestor zamierzał adoptować na prywatną siłownię. Wskazano również, że w stropie wykonano otwór w celu skomunikowania lokalu mieszkalnego nr [...] z przynależną do niego piwnicą. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Okazał jedynie przeprowadzającym kontrolę zgodę na ich wykonanie "pozostałych" lokatorów budynku.
O wynikach powyższej kontroli skarżąca nie została poinformowana.
W dniu [...] listopada 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie akt sprawy powołując się na art. 73 § 1 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił skarżącej udostępnienia akt sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęte skarga złożoną przez K. i S. W. zostało przeprowadzone w trybie przepisów zawartych w Dziale VIII, rozdział 2 kodeksu postępowania administracyjnego Nie mają zatem do niego zastosowanie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego za wyjątkiem art. 36-38. Tym samym autor skargi inicjujący czynności kontrolne, jak również podmiot kontrolowany nie uzyskują uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a., który reguluje kwestie związane z prawem stron do wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek, kopii lub odpisów. W trybie skargowym nie występują bowiem "strony" postępowania. W konsekwencji protokoły z kontroli przeprowadzonych w ramach tej procedury mają charakter wewnętrzny i nie można ich utożsamiać z aktami administracyjnymi. Skutkuje to zdaniem organu odmową udostępnienia skarżącej akt sprawy skargowej.
Skarżąca K. W. złożyła na powyższe postanowienie zażalenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził między innymi, że sprawa o udostępnienie akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadają art. 1 k.p.a. Jest ściśle związana ze sprawą głównym. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydawane przez organ prowadzący postępowanie jest kwestią wpadkową, która dotyczy toku postępowania głównego. Podzielając stanowisko organu I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (t.j. Dz.U. Nr 5 poz. 46) nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udostępnienia akt postępowania skargowego na wniosek osób lub organów, których skarga dotyczy. Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. prawo składania skarg jest realizowane na zasadach określonych w dziale VIII K.p.a. Z powyższego wynika, że do tego postępowania nie stosuje się pozostałych przepisów k.p.a., w tym przepisów Działu II odnoszących się do postępowania administracyjnego. Zatem w postępowaniu skargowym nie stosuje się art. 73 i art. 74 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła K. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 227 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pismo z [...] czerwca 2023 r. zawierające wyraźne żądanie wszczęcia postępowania stanowi skargę powszechną wobec której nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a.,
2. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające nie wydaniu postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonej samowoli budowlanej przez skarżącą pismem z [...].10.2024 r., co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżącej nie przysługuje dostęp do akt sprawy,
3. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia akt sprawy w wyniku błędnego zakwalifikowania żądania wszczęcia postępowania jako skargę powszechną i mimo podjęcia czynności wyjaśniających,
4. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 9 k.p.a. oraz art. 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie poinformowaniu skarżącej o stanie prawnym sprawy i niewezwaniu skarżącej do sprecyzowania żądania.
W złożonej odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 813 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a.).
Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).
Powołane przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych. Powyższy katalog zaskarżalnych form działalności administracji publicznej (poza przypadkami uregulowanymi w ustawach szczególnych) ma charakter zamknięty. Wniesienie skargi, która czyni przedmiotem zaskarżenia inne formy działalności bądź zaniechania niż wyżej wymienione, skutkuje niedopuszczalnością skargi jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W szczególności właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich), o których mowa w dziale VIII k.p.a.
Przepis art. 221 § 1 k.p.a., zawarty w dziale VIII k.p.a., przewiduje, że zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą (art. 221 § 3 k.p.a.). Organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości (art. 223 § 1 k.p.a.).
W myśl art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. O sposobie załatwienia skargi właściwy organ zawiadamia skarżącego (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.).
Z powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a. nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tryb "ogólnoskargowy", uregulowany w przepisach art. 221-240 k.p.a., jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem przez organ o sposobie załatwienia skargi), a skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/10).
Skarga wniesiona przez skarżąca w niniejszej sprawie dotyczy odmowy udostępnienie skarżącej akt postępowania skargowego wywołanego wniesioną przez nią skargą w trybie art. 221 i następne k.p.a. Treść wniesionej skargi wskazuje, w ocenie Sądu, że stanowi ona skargę o jakiej mowa w przytoczonych przepisach działu VIII k.p.a. Zgodzić się należy także z twierdzeniem organu, że wniesiony w toku postępowania skargowego wniosek o udostępnienie akt tego postępowania przez osobę ją wnoszącą nie jest samodzielną odrębną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Jest to wniosek ściśle związany z postępowaniem głównym - skargowym prowadzonym w oparciu o art. 221 k.p.a. i następne. Należy uznać, że wydane w toku takiego postępowania rozstrzygnięcie organu o odmowie udostępnienia akt sprawy skargowej jest jedynie kwestią wpadkową, które dotyczy toku postępowania głównego. Skoro zatem postępowania skargowe, a w szczególności zapadłe w nim rozstrzygnięcia co do sposobu załatwienia sprawy nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, to tym bardziej kontroli takiej nie podlegają kwestie wpadkowe związane z jego tokiem. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub przypadki bezczynności organów administracji - mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., na co nie wskazuje skarżący w swojej skardze.
W niniejszej sprawie przepis art. 73 § 1 k.p.a. w oparciu o który skarżąca wnosiła o udostępnienie akt sprawy skargowej, a co zostało jednoznacznie wyartykułowane w złożonym wniosku nie ma zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem prowadzonych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 k.p.a., a co wyżej wykazano. Brak jest również podstaw do oceny naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności jej art. 10 ust. 1. Skarżąca podnosi taki zarzut, jednak zauważyć należy, że wniosek o udostępnienie akt postępowania skargowego nie był wnoszony w trybie tej ustawy. W złożonym wniosku jednoznacznie określiła podstawę prawną w oparciu o którą złożyła wniosek o udostępnienie akt.
Postępowanie skargowe prowadzone zgodnie z przepisami Działu VIII k.p.a. na postawie art. 238 k.p.a. kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy, nie zaś wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia. Zawiadomienie takie jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego także kwestie "wpadkowe" rozpoznawane przez organ w toku tego postępowania skargowego.
Podkreślić także trzeba, że w oparciu o delegację ustawowąa wskazaną w art. 226 k.p.a. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Z zawartych w nim regulacji nie wynika, aby wprowadzono określone zasady udostępniania wnoszącym skargę akt sprawy.
Wobec powyższego uznać należy, że sprawa ze skargi wniesionej przez K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2025 r. nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, co skutkuje odrzuceniem tej skargi.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia (pkt 1).
Wobec odrzucenia skargi, w punkcie 2 postanowienia orzeczono o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.