II SA/Łd 1218/05

II SA/Łd 1218/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Sygn. powiązane
II OSK 93/07 - Wyrok NSA z 2008-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 26 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę. -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu wniosku T. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...], znak [...] o przejęciu w zamian za świadczenie rentowe – na wniosek rolnika – gospodarstwa rolnego przez Państwo – działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 158 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przepisu art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...], znak [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż decyzją z dnia [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku T. K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...], znak [...] o nieodpłatnym przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, położonego w Ł. przy ulicy A 90, stanowiącego własność Z. K., bez budynków i inwentarza, na podstawie przepisu art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.). Przejęcie to nastąpiło na wniosek rolnika – Z. K., złożony w dniu 31 stycznia 1977 roku, w którym wnioskodawczyni domagała się przejęcia jej gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę, z wyłączeniem budynków mieszkalnych i towarzyszących oraz placów, na których te budynki są posadowione.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w ówczesnym czasie przepisami ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.), gdyż rolnik złożył stosowny wniosek, a brak było następców spełniających kwalifikacje do przejęcia gospodarstwa rolnego. Stanowiło to warunek sine qua non przejęcia gospodarstwa przez Państwo.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. K. zarzucił: naruszenie decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. przepisów art. 7, art.8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów państwa, nie udzielenie uczestnikom postępowania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, ograniczających szkody, jakie ponoszą z powodu nieznajomości prawa oraz nie zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Nadto T. K. zarzucił organowi błędną analizę przepisów ustawy – Kodeks cywilny, dotyczących przeniesienia własności.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów proceduralnych w postępowaniu Naczelnika Dzielnicy Ł., wnioskodawca wskazał, że w wyniku tego postępowania przejęto nieodpłatnie gospodarstwo rolne, które od przejęcia prowadzą spadkobiercy tyle, że na podstawie umowy dzierżawy z Gminą Ł.. Pomniejszenie masy spadkowej w wyniku tej decyzji spowodowało wymierną szkodę zarówno dla spadkodawczyni, jak i dla jej spadkobierców. Te wady – zdaniem wnioskodawcy – stanowią bezwzględną podstawę nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł..
T. K. dodał, że podtrzymuje także argumentację dotyczącą naruszeń prawa materialnego w zakresie przepisów art. 45 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę wskazało, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny. Organ podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. W mniejszej sprawie – jak ustalono – postępowanie administracyjne w przedmiocie przekazania za rentę na własność Państwa gospodarstwa rolnego (bez budynków) o powierzchni 7,14 hektarów, położonego w Ł. przy ulicy A 90, wszczęto na wniosek właścicielki gospodarstwa Z. K.. W oświadczeniu z dnia 16 lutego 1978 roku stwierdziła ona, że nie posiada następców prawnych posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Organ wskazał, iż przez "następcę", zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, należało rozumieć: zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Ponadto – podniósł organ – z przepisu par. 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166 ze zm.), następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Organ zauważył, iż w ustawie emerytalnej nie ustalono kryteriów oceny "kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego", a zatem należało ustalać jego znaczenie w świetle obowiązujących aktów prawnych, zgodnie z "mającą pierwszeństwo przy wykładni językowej dyrektywą języka prawnego". Zdaniem organu do aktów takich należą przede wszystkim obowiązujące – w wersji na dzień wydania decyzji – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1973 roku, Nr 31, poz. 215 ze zm.). Zgodnie z przepisami tego ostatniego aktu, dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę lub spadkobiercę nieruchomości rolnej jest świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego (par. 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia).
Dalej wskazał organ, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł., dokumenty wskazujące na posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez osoby zaliczone do kręgu "następców" nie zostały przedstawione, a sama wnioskodawczyni oświadczyła, iż jej dzieci nie mają kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracują poza gospodarstwem. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło pogląd wyrażony w poprzedniej swej decyzji, iż brak podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.
Organ podniósł, iż okoliczności związane z tym, iż dzieci Z. K. pomagały jej w gospodarstwie oraz, że prowadziły to gospodarstwo po jego przejęciu przez Państwo, nie ma dla rozstrzygnięcia żadnego znaczenia.
Organ stwierdził, iż nie znalazł też podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu tego rodzaju zarzuty w odniesieniu do decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł., w tym w szczególności zarzut pozbawienia stron tego postępowania prawa czynnego w nim udziału, nie mogą być podstawą nieważności decyzji, lecz ewentualnie wznowienia postępowania. Ponadto – abstrahując od trybu, który ewentualnie można by uruchomić na tej podstawie – organ wskazał, iż zarzut naruszenia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu jest niezasadny, gdyż w dacie przejęcia właścicielką gospodarstwa była Z. K. i tylko ona była stroną postępowania o jego przejęcie. Z tych samych przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty nie uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów państwa, nie udzielenia uczestnikom postępowania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, ograniczających szkody, jakie ponoszą z powodu nieznajomości prawa.
W dniu 22 listopada 2005 roku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. K. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawę w celu unieważnienia decyzji Naczelnika Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia [...], znak: [...] i podjęcia decyzji o zwrocie pozostałych gruntów spadkobiercom, którzy je użytkują w formie dzierżawy od Urzędu Miasta Ł. – Delegatury Ł..
Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja nie uwzględnia "zawiłych faktów i argumentów", które były przedstawiane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., wcześniej Wojewodzie [...], Ministrowi Rolnictwa, czy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który ostatecznie skierował sprawę do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł..
W ocenie skarżącego decyzja Naczelnika Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. o przejęciu nieodpłatnym "rzekomego gospodarstwa rolnego" na rzecz Skarbu Państwa za emeryturę należną matce za pracę poza rolnictwem, przy jednoczesnym wyrugowaniu z dziedziczenia trzech synów naruszała słuszny interes stron, poprzez prowadzenie postępowania nie uwzględniającego słusznego interesu obywateli co powoduje zmniejszenie ich zaufania do organów Państwa.
Skarżący zarzucił również organowi prowadzącemu tamto postępowanie nie udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla ograniczenia szkód jakie ponosi ze względu na nieznajomość zagmatwanego prawa i wykluczenia spadkobierców z udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego prowadzi to do wniosku, iż podczas sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa nastąpiło przekroczenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
Skarżący podniósł, iż żaden przepis ustawy z 1977 roku, na podstawie której przeprowadzono tą "operację" nie mówił, że za przyznanie emerytury za pracę poza rolnictwem, należy przekazywać własność na Skarb Państwa. W ocenie skarżącego jego matce chodziło o emeryturę wypracowaną poza rolnictwem i nigdy jej intencją nie było domaganie się wyzbycia własności i pozbawienie jej swych dzieci.
Skarżący podniósł, iż jeśli ślady takiej zgody jego matki są w aktach postępowania administracyjnego, to odbyło się to przez "manipulację biurokratyczną", na którą jego matka mogła być podatna, będąc schorowaną 76 letnią kobietą, o słabiutkiej kondycji psychofizycznej, stłamszoną warunkami życia. Gdy się zorientowała w tym układzie, czyli rozpoznała, że została – podobnie jak jej dzieci - pozbawiona własności, próbowała wycofać się z tego nierównego układu, co okazało się niemożliwe według organów administracji. Skarżący wskazał, iż zachowało się pismo z dnia 17 lutego 1985 roku z Kancelarii Sejmu odmawiające skierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego.
Dalej skarżący wskazał, iż po śmieci ojca w 1975 roku Sąd Rejonowy w Ł. Postanowieniem z dnia [...] w sprawie sygn. akt [...] przyznał spadek po ¼ czterem spadkobiercom, czyli matce i trzem synom. Jednak w wyniku ustawy (nie podano jakiej) dysponentem gospodarstwa ustanowiono matkę. Skarżący podniósł, iż wyeliminowanie dzieci z dziedziczenia w 1978 roku przez Dzielnicową Radę Narodową Ł. pod pretekstem, że nie pracowali w tym gospodarstwie, lub że za mało pracowali by zdobyć odpowiednie kwalifikacje, musi być chybione ponieważ obrabianie ponad 7 hektarów gruntów bez mechanizacji wymagało siły roboczej, której szczególnie brak było rodzicom po przekroczeniu wielu emerytalnego (matka już wcześniej była chorowita). Dochodowość z gospodarstwa VI i V klasy gruntu nie dawała możliwości najmowania siły roboczej. Władze terenowe znały tą sytuację lecz nie było dobrej woli dla właściwej oceny sytuacji.
Skarżący wskazał, iż odwrotnie ten sam argument był cynicznie powoływany dla różnych decyzji, jak chociażby wówczas, gdy mówiono, iż dzieci nie mogą dziedziczyć, bo nie pracowali, albo gdy odmawiano obniżki podatków z uwagi na to, iż dzieci pomagają w gospodarstwie.
Skarżący wskazywał również i na to, że nie uwzględniono zaświadczenia z Kółka Rolniczego w J. z dnia [...]. Zaświadczenie kwalifikacyjne zostało wydane w 1972 roku ojcu skarżącego wraz z synem T., pomimo że ten nie skończył żadnej szkoły rolniczej, ani kursów kwalifikacyjnych organizowanych po wsiach. Zdaniem skarżącego wartość tych kursów dla powiększenia kwalifikacji to czysta fikcja, ale jak się okazało i okazuje, to poręczny "bicz" biurokracji dla rugowania z własności, którą w tym czasie stosowano. Skarżący podniósł, iż był to typowy pretekst aby według ówczesnej doktryny polityczno – ideologicznej likwidować resztki własności uważanej ze wszelkie zło na tej ziemi. Obecna doktryna jest odwrotnością tamtej, ale żadna siła polityczna nie myśli o naprawieniu dawnej grabieży. Odwrotnie, pomimo zmiany doktryny obserwuje się zwyczaj "grab zagrabione" nie licząc się z zagrabionymi. Występuje jednocześnie nierówność różnych podmiotów wobec prawa przy regulacji zwrotów nieruchomości, jak chociażby zaburzanie, czyli część arystokracji, kamienicznicy, czy kościoły.
Zdaniem skarżącego ustawa z 1977 roku, wg której przejęto grunty na własność Państwa nie precyzowała wymogów kwalifikacyjnych, zobowiązywała jedynie Radę Ministrów do ich wydania, co w najbliższym czasie nie nastąpiło. Sięgnięto wtedy do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku, czyli do zupełnie innej epoki historycznej i wyłuskano z niej przepis o kwalifikacjach spadkobierców, pomijając inne przepisy, jak chociażby par. 1 ust.2 pkt 2 stanowiący o sytuacji kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, to jest w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego określonego terenu przeznacza grunty rolne na inne cele, jak w wypadku przejętej nieruchomości pod zalesienie z uwagi na niską kategorię gruntów i względy ekologiczne dla miasta. W takim przypadku winno nastąpić odpłatne przejęcie terenów przez Państwo.
Skarżący podniósł również, iż pozbawienie własności i odmowa jej dziedziczenia pod tak błahymi powodami, jak w jego przypadku było sprzeczne z przepisem art.17 Konstytucji PRL, obecnie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy wreszcie aktualnie z orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego w podobnych sprawach.
Reasumując skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o kompleksową ocenę sytuacji i zasądzenie zwrotu pozostałych gruntów o powierzchni 6,622 hektara, które dzierżawi od władz Miasta Ł..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).
Rozważania dotyczące oceny prawidłowości działań organów administracji w niniejszej sprawie rozpocząć należy od stwierdzenia, iż wniosek inicjujący analizowane postępowanie administracyjne złożył T. K. w dniu [...] domagając się zwrotu nieruchomości "zabranego (..) za emeryturę dla matki", na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 roku, "już wówczas sprzecznej z Konstytucją PRL, nie mówiąc już o obecnej". W kolejnym piśmie z dnia 12 stycznia 2001 roku skarżący ponownie powołał się na sprzeczność działań administracji, rugujących jego matkę z własności nieruchomości, z przepisami ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL, oraz z Konstytucją RP.
W takiej sytuacji – mając do czynienia z wnioskiem skarżącego zmierzającym do zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia [...] – zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w następstwie rozpoznania odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie zwrotu spadkobiercom Z. K. gruntów gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo, nakazał zbadanie okoliczności mogących prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W świetle argumentów przytoczonych w pismach T. K. nie budzi wątpliwości, iż prawidłowo organy administracji zakwalifikowały jego podanie z dnia [...] jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...], Nr [...].
Przepis art. 156 par. 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Mając na uwadze rodzaj zarzutów stawianych przez skarżącego kwestionowanej decyzji, a także uwzględniając charakter sprawy należy wskazać, iż prawidłowo uznano w toku postępowania administracyjnego, iż jedyną podstawą domagania się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji może być uznanie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.) Przy tak określonej podstawie nie mają zastosowania ograniczenia terminu do stwierdzenia nieważności decyzji opisane w przepisie art. 156 par. 2 k.p.a..
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w przepisie art. 156 par. 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak również i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednak ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski; glosa do wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 1990 roku w sprawie sygn. akt IV SA 543/90; OSP 1992/5/120). Istotą stwierdzenia nieważności określonej decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w przepisie art. 156 par. 1 k.p.a. Tym samym stwierdzić należy, iż w postępowaniu tym oceniana jest zgodność z prawem wydanej decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania, a nie w czasie rozstrzygania o nieważności decyzji. (vide: W. Chróścielewski: Właściwość organów administracji publicznej (zagadnienia wybrane); PiP 2002/2/35)
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, iż podstawą do działań administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepisy tej ustawy określały między innymi warunki, po spełnieniu których rolnikowi przysługiwała emerytura, świadczenia lecznicze albo świadczenia innego rodzaju. Przepis art. 2 tejże ustawy stanowił, iż emerytura przysługuje rolnikowi, który spełnia łącznie następujące warunki:
1) osiągnął wiek: 65 lat mężczyzna i 60 lat kobieta, a jeżeli jest kombatantem - 60 lat mężczyzna i 55 lat kobieta,
2) wytwarzał w prowadzonym gospodarstwie rolnym i sprzedawał jednostkom gospodarki uspołecznionej produkty rolne o wartości nie mniejszej niż 15.000 zł rocznie, przez okres co najmniej 25 lat mężczyzna i 20 lat kobieta, w tym nieprzerwanie przez ostatnie 5 lat prowadzenia gospodarstwa rolnego przed jego przekazaniem następcy lub Państwu; do okresów tych zalicza się również lata, w których wartość sprzedanych produktów była niższa, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkiem losowym lub innymi okolicznościami niezawinionymi przez rolnika,
3) opłacał składki na fundusz emerytalny rolników,
4) przekazał następcy lub Państwu gospodarstwo rolne, którego wartość nie uległa obniżeniu w okresie ostatnich 5 lat prowadzenia gospodarstwa przed jego przekazaniem, chyba że obniżenie wartości gospodarstwa nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez rolnika.
Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż jednym z warunków przyznania rolnikowi emerytury było przekazanie gospodarstwa rolnego następcy lub Państwu. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy stanowił, iż przez następcę należy rozumieć: zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dzieci Z. K. były "następcami" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), bowiem stosownie do treści przepisu art. 45 tejże ustawy, przejęcie gospodarstwa przez Państwo na wniosek rolnika następowało tylko w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia.
Odnosząc się do kwestii "następcy" organ administracji wskazał, iż w omawianej ustawie nie ustalono kryteriów oceny "kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego", zaś w wydanym na podstawie przepisów tejże ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166 ze zm.) wskazano jedynie, iż następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 37 rozporządzenia).
W takiej sytuacji organ prawidłowo wskazał, iż pojęcie "kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego", należało ustalać w świetle przepisów zawartych w obowiązujących aktach prawnych, tak aby dokonana wykładnia spełniała postulat nadawania jednakowego znaczenia takim samym pojęciom użytym w różnych aktach prawnych. Zdaniem organu do aktów takich należy przede wszystkim obowiązująca – w wersji na dzień wydania decyzji – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 roku, Nr 31, poz. 215 ze zm.). Zgodnie z przepisami tego ostatniego aktu, dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę lub spadkobiercę nieruchomości rolnej jest świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego (par. 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku).
Powyżej zaprezentowane rozumowanie organu administracji nie wzbudza uwag krytycznych, tym bardziej, iż – jak się wydaje – bazuje ono na uchwale 7 sędziów (zasada prawna) Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1982 roku podjętej w sprawie o sygn. akt III CZP 30/82; OSNC 1983/1/3)
Nie ulega wątpliwości, iż w momencie wydawania decyzji przez Naczelnika Dzielnicy Ł. nikt ze zstępnych Z. K. nie posiadał kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego bowiem nie ukończył szkoły rolniczej lub kursu przysposobienia rolniczego. Ponadto nie spełniał również warunku opisanego w przepisie par. 3 ust. 3 omawianego rozporządzenia chociażby dlatego, iż praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła dla niego zawodu dającego główne źródło utrzymania.
Dla oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. nie pozostaje bez znaczenia treść wniosku, jaki Z. K. złożyła domagając się przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo. We wniosku tym wyraźnie wskazano, iż przekazująca gospodarstwo rolne nie ma następców posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a jej dzieci pracują najemnie poza rolnictwem. Próbę podważenia treści tegoż oświadczenia dokonaną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego ocenić należy za nieudaną. W szczególności skarżący nie ujawnił takich okoliczności istniejących w momencie wydawania przez Naczelnika Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. kwestionowanej decyzji, które podważałyby prawdziwość powyższego oświadczenia.
Podobnie nie są przekonujące twierdzenia skarżącego, iż wolą jego matki nie było przekazanie gospodarstwa rolnego za emeryturę. Zaprzecza temu treść jej wniosku z dnia 31 grudnia 1999 roku, w którym jednoznacznie wskazuje, nie tylko to, za uzyskanie jakich świadczeń (cała świadczenie rentowe z pracy w rolnictwie powiększone o ½ renty za pracę poza rolnictwem) zamierza przekazać gospodarstwo rolne ale również wskazuje, które grunty chce przekazać Państwu, a które grunty i budynki zamierza zatrzymać.
Analizując działania organu orzekającego w sprawie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa należy przede wszystkim wskazać, iż z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tak więc z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (vide wyrok NSA z dnia 21 października 1992 roku w sprawie sygn. akt V SA 86/92; ONSA 1993/1/23, wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 roku w sprawie sygn. akt III SA 1705/93; Wspólnota 1994/42/16, a także wyrok NSA z dnia 4 listopada 1994 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1176/94; ONSA-OZ 1997/2/9). Identyczne stanowisko prezentuje doktryna podnosząc, iż naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. (vide: J. Borkowski glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2003 roku w sprawie sygn. akt IV SA 4263/01;OSP 2004/9/113).
Mając na uwadze powyższe uwagi na temat sposobu prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji przez Naczelnika Dzielnicowej Rady Narodowej Ł., a jednocześnie nie tracąc z pola widzenia jakiego rodzaju kwalifikowane nieprawidłowości uzasadniają tezę o rażącym naruszeniu prawa, należy stwierdzić, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji.
Zarzuty dotyczące naruszeń przepisów proceduralnych podczas wydawania kwestionowanej decyzji również nie mogą wpłynąć na postawioną powyżej tezę. Okoliczność, iż skarżący i jego rodzeństwo nie byli uczestnikami postępowania toczonego przed Naczelnikiem Dzielnicy Ł. może stanowić okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania. Natomiast ewentualne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w przepisie art. 145 k.p.a., nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na gruncie przepisu art. 156 k.p.a.(vide: wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 roku w sprawie sygn. akt I SA 636/87; ONSA 1988/1/45). Na marginesie wypada jedynie wskazać, iż słuszna jest konkluzja organu, gdy wskazuje, że krąg podmiotowy właścicieli gospodarstwa rolnego, w następstwie śmierci Z. K. – ojca skarżącego, został ograniczony wyłącznie do jego żony Z. K., która gospodarstwo rolne odziedziczyła po nim w całości (vide postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...]. w sprawie sygn. akt [...]).
Bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu administracji odmawiającego stwierdzenia nieważności jest kwestia przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów, na których położone było gospodarstwo Z. K.. Skoro nie budzi wątpliwości, iż Z. K. prowadziła gospodarstwo rolne, to jego przekazanie na rzecz Państwa w zamian za świadczenie rentowe mogło nastąpić w trybie przepisów ustawy 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, bez względu na to, jakie było przeznaczenie terenu, na którym znajdowało się gospodarstwo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem gołosłowne jest stwierdzenie skarżącego, iż jedynym sposobem na uzyskanie przez Skarb Państwa własności gospodarstwa rolnego Z. K. było jego nabycie za stosowna opłatą.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.