II SA/Łd 121/26

II SA/Łd 121/26 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2026-07-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Sentencja
Dnia 22 lipca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Beata Czyżewska Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2026 roku sprawy ze skargi I. J. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 grudnia 2025 roku znak: KO.420.309.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ręczno z dnia 2 października 2025 roku nr 37/2025, znak: GP-6730.14.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim solidarnie na rzecz skarżących I. J. i P. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r. znak: KO.420.309.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ręczno z dnia 2 października 2025 r. nr 37/2025 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 2 października 2025 r. nr 37/2025, na podstawie m.in. art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 104 K.p.a., Wójt Gminy Ręczno odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr ewid. [...] , obręb [...] , gm. [...] . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 5 marca 2025 r. I. i P. J. wystąpili do Wójta Gminy Ręczno z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W toku postępowania zbadano spełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji określonych w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyznaczonym obszarze analizy (obejmującym trzykrotność szerokości frontu działki – terenu inwestycji) analizowano sąsiedztwo urbanistyczne, które stanowi punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że obszar analizowany obejmuje tereny niezainwestowane, położone przy drodze wewnętrznej - działce nr [...] Bezpośrednim otoczeniem działki objętej wnioskiem jest kompleks pól uprawnych, łąk, tereny leśne i zadrzewione, wolne od zainwestowania. W wyznaczonym obszarze analizy brak jest zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji. W zakresie łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy projektowane zamierzenie nie spełnia zatem warunku dotyczącego kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że granice nieruchomości objętej wnioskiem oraz linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji oznaczono na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi natomiast załączniki nr 2 i nr 3 do decyzji (część tekstowa i graficzna).
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli I.J. i P. J. . Skarżący nie zgodzili się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, albowiem ich zdaniem: 1) granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób nienależyty, czego konsekwencją jest brak przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy - organ błędnie oznaczył obszar analizowany na załączniku graficznym do decyzji, a mianowicie przedmiotem wniosku o wydanie decyzji jest działka nr [...] , natomiast na załączniku nr 1 i 3 do decyzji oznaczona została działka nr [...]; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, iż "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W odległości ok. 120 m od terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki, które pozwoliłyby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Budynki te znajdują się przy drodze wewnętrznej (działka nr [...]) i podobnie jak działka objęta wnioskiem ([...] ) mają dostęp do tej samej drogi publicznej, tj. działki nr [...]. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie jako bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć pewien obszar tworzący urbanistyczną całość. Wobec tego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. znak: GP-6730.14.2025 Wójt Gminy Ręczno sprostował oczywistą omyłkę w decyzji nr 14/2025 z dnia 2 października 2025 r. o warunkach zabudowy w ten sposób, że: 1. w załączniku nr 1 - załączniku graficznym do decyzji: dokonuje się zmiany granic działki objętej wnioskiem (nr [...] ) oraz granic terenu ozn. [...] - linii, rozgraniczających teren projektowanej inwestycji, dla którego odmówiono ustalenia warunków zabudowy; 2. w załączniku nr 3 - części graficznej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu: dokonuje się zmiany granic działki objętej wnioskiem (nr [...] ), granic terenu ozn. [...] – linii rozgraniczających teren projektowanej inwestycji oraz granic wyznaczonego obszaru analizy stanowiącego 3 - krotną szerokość frontu działki nr [...] mierzoną od granic wskazanego terenu inwestycji [...]; 3. w załączniku nr 2 - analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu: w ustaleniach dotyczących zgodności decyzji z przepisami odrębnymi - dokonuje się zmiany graficznego wskazania na skanie mapy zagrożenia powodziowego opracowanej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (arkusz map oznaczony godłem nr [...]) granic terenu ozn. [...]- terenu inwestycji.
Przy piśmie z dnia 17 listopada 2025 r. znak GP-6730.14.2025, organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. Jednocześnie organ wskazał, iż w przedmiotowej decyzji w sposób błędny został oznaczony obszar analizowany na załącznikach graficznych będących integralną częścią wydanej decyzji, a taki sposób, że omyłkowo wkreślono działkę [...] - obręb [...] , bezpośrednio sąsiadującą z działką [...] , jako działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym mylnie wskazano teren planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. organ z urzędu sprostował oczywistą omyłkę.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 18 grudnia 2025 r. znak: KO.420.309.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile projektowane zadanie spełniać będzie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 5 marca 2025 r. jest budowa budynku mieszkalnego na terenie działki ozn. nr ewid. [...] , obręb [...], gm. [...] . Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji przylega do drogi wewnętrznej (dz. ozn. nr ewid. [...] ). Główny wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się z tej drogi. Organ I instancji wskazał, iż szerokość frontu terenu inwestycji od strony ww. drogi wynosi ok. 19,0 m, a zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 57,0 m i jest większa niż 50 m. W związku z powyższym wyznaczono obszar analizowany wokół terenu inwestycji w odległości 57,0 m mierząc od granic tego terenu. Wyznaczony obszar obejmuje teren ujednolicony urbanistycznie, niezabudowany - teren upraw rolnych, łąk. Tak przyjęty obszar nie powoduje wątpliwości co do obiektywnego określenia jego wielkości, wyklucza możliwość manipulowania granicami obszaru w zależności od oczekiwań i wymagań wnioskodawcy lub stron postępowania jak również nie pozostawia organowi tzw. swobody uznaniowej. Zdaniem Kolegium okoliczność, że przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występują pola uprawne, łąki, tereny leśne i zadrzewione, wolne od zainwestowania. W wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie na którym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak wskazują sami skarżący w odwołaniu, najbliżej położony teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się w odległości ok. 120 m od nieruchomości objętej wnioskiem. W kontekście powyższego Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie jest uzasadnione wyznaczanie obszaru analizowanego ponad minimalne granice. Jak już wyżej wskazano, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny zasięg należy traktować jako wyjątek stosowany w szczególnych sytuacjach, kiedy służyłoby to zachowaniu ładu przestrzennego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu kontynuacji zasady dobrego sąsiedztwa są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, a zatem istniejąca zabudowa na wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza wykazała, że w niniejszej sprawie brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak i parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu. Realizacja projektowanej inwestycji godziłaby zatem w zastany stan i ład przestrzenny bowiem służyłaby całkowicie odmiennej funkcji. Położenie działki objętej wnioskiem w ukształtowanej przestrzenni terenów rolnych i leśnych nie uzasadnia dopuszczenia wnioskowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W miejscu gdzie dominuje rolne i leśne zagospodarowanie terenu wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spowoduje zaburzenie tej struktury i istniejącego ładu przestrzennego. Dopuszczenie w tym miejscu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby nieusprawiedliwiony precedens dla urbanizacji terenów rolnych i pozwoliłoby na wypieranie rolnictwa z terenów wiejskich. Zdaniem organu nie można pominąć również tej okoliczności, że z terenami rolnymi, a tym samym uprawami rolnymi, może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej. Z przedstawionych względów, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mogło dojść do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia skarżących, co stanowi przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzekło o jej utrzymaniu w mocy.
Skargę (nazwaną "odwołaniem") na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli I.J. i P. J. . Skarżący poinformowali, że "mimo przesłanek wynikających z przepisów" nie zgadzają się z decyzją Kolegium, ponieważ tereny wokół ich działki "to nieużytki, zarośnięte krzakami, a obszar analizy znalazł się w niewielkiej odległości od terenu zabudowanego". Ponadto, działka objęta wnioskiem jest uzbrojona w prąd, a w okresie letnim zamieszkują na niej w przyczepie kempingowej. Ich zdaniem, "dużą wartością miejsca, na którym chcieliby wybudować domek jest klimat i czyste powietrze, które tam panuje. Zważywszy względy zdrowotne, szczególnie ich syna, który leczył białaczkę". Powołując się na "zasady współżycia społecznego i prawo swobody gospodarowania terenem, który jest własnością", wnieśli o pozytywne rozpatrzenie skargi, tj. "uchylenie decyzji i przyznanie warunków zabudowy".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 marca 2025 r. (data wpływu wniosku), a więc po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) (dalej: ustawa zmieniająca), według stanu obwiązującego na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.
Na terenie gminy Ręczno na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ręczno.
Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym (dalej: u.p.z.p. z 2023 r.), 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.
Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej także: u.p.z.p.) z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. - w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej.
Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest, że fragment działki nr [...] , na którym potencjalnie ma zostać zrealizowane sporne zamierzenie budowlane znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba uprawniona – mgr inż. arch. B. K..
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.
Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech
i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. z 2023 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w
art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie według analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji z 2 października
2025 r. szerokość frontu działki od strony drogi wewnętrznej wynosi ok. 19 m, trzykrotność frontu terenu wynosi 57 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 57 m mierząc od wskazanego terenu. Jednak ocena prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wymyka się spod kontroli Sądu. Obszar analizowany zaznaczony został w załączniku do decyzji organu I instancji (część graficzna analizy) jako obszar wokół działki nr [...]. Na skutek postanowienia organu I instancji z 14 listopada 2025 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z 2 października 2025 r. obszar analizowany zaznaczony został w załączniku do decyzji organu I instancji (część graficzna analizy) jako obszar wokół działki nr [...] . Porównanie obu załączników graficznych (sprzed sprostowania i po sprostowaniu) prowadzi do wniosku, że zaznaczone na nich obszary analizowane różnią się w sposób znaczący – różny jest bowiem przebieg linii wyznaczających obszar analizowany na obu załącznikach. Nie sposób jest także stwierdzić czy analiza urbanistyczna obejmuje wszystkie działki, które powinny zostać poddane analizie jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, brak jest bowiem w aktach administracyjnych sprawy zestawienia, wskazującego działki objęte analizą, sporządzonego w ramach analizy urbanistycznej, powyższego nie można także stwierdzić na podstawie treści analizy urbanistycznej ani uzasadnienia decyzji organów. Nie sposób w związku z tym także stwierdzić czy analiza urbanistyczna odnosi się do działki nr [...] jak wynika to z jej treści, czy do działki nr [...] jak wynika to jej części graficznej przed sprostowaniem.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. z 2023 r. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665, CBOSA).
Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18, LEX nr 3310026, CBOSA).
Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3636/18, LEX nr 3332155, CBOSA).
W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji argumentację dotyczącą braku zaistnienia w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z 2023 r. dotyczącej realizacji zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za co najmniej przedwczesną i nie pozwalającą na skontrolowanie jej prawidłowości. Nie wiedząc, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, nie wiedząc które działki (i czy wszystkie) objęte obszarem analizowanym, które powinny zostać poddane analizie, zostały uwzględnione przy ocenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, nie sposób jest stwierdzić, czy organy dokonały w tym zakresie prawidłowej oceny.
Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony i oceniony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.
z art. 205 § 1 p.p.s.a.
IB