II SA/Łd 120/18

II SA/Łd 120/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2018-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska
Renata Kubot-Szustowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 439/22 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 3 pkt 11, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1222
art. 24 zn. 1 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 8 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla Powiatu [...][...] z dnia [...] r., nr[...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej: "Prawem budowlanym" – nakazano B. P. rozbiórkę tarasu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy mieszkaniu nr 2, na działce o numerze ewidencyjnym 71/40 w A., przy ul. A 9.
Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. P. pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego przy mieszkaniu nr 2 na działce nr 71/40 w A. przy ul. A 9.
Pismem z dnia 2 listopada 2009 r. J. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] (zwanego dalej: PINB dla Powiatu [...] Wschodniego) o wydanie nakazu rozbiórki tarasu, wybudowanego przez B. P.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], PINB dla Powiatu [...] [...] przekazał ww. pismo J. M. do rozpatrzenia organowi właściwemu - Staroście [...] [...].
Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia 10 marca 2010r. PINB dla Powiatu [...] [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowy przez B.P. tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce nr 71/40 w A. przy ul. A 9, a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał inwestorowi w terminie do 15 września 2010 r. rozbiórkę tarasu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 15 lipca 2008 r., wydanej przez Starostę Powiatu [...] [...].
W ustawowym terminie odwołanie na tę decyzję złożyła B. P., jednocześnie wnosząc o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] [...] nr [...] z dnia [...] r.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ II instancji zawiesił odwoławcze postępowanie administracyjne, dotyczące decyzji nr [...] z dnia [...] r. PINB dla Powiatu [...] [...], z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, którego przedmiotem jest decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę spornego tarasu. Jak ustalono, postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją Wojewody [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] [...] z dnia [...] r., nr [...] i orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia na dobudowę tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego przy mieszkaniu nr 2 na działce nr 71/40 w A., przy ul. A 9, dz. nr ewid. 71/40.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 946/13, oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 760/14, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], z urzędu podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie odwołania B. P. od decyzji PINB dla Powiatu [...] [...] z dnia [...] r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości opisaną powyżej decyzję z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując przede wszystkim na konieczność zastosowania trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ze względu na usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji stwierdził także konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności zmierzającego do wyjaśnienia, czy inwestor posiada aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB dla Powiatu [...] [...], na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, nakazał B. P. rozbiórkę dobudowanego tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego w terminie do dnia 18 listopada 2016 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania B. P. organ II instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na te same wytyczne, jak we własnej decyzji z dnia z dnia [...] r., nr [...].
Pismem z dnia 21 marca 2017 r. organ I instancji wezwał B. P. do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, położoną w A. przy ul. A 9, na cele budowlane, tj. dobudowany taras do istniejącego na tej posesji budynku mieszkalnego. Jednocześnie pouczono, co należy rozumieć przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik strony wskazał, że B. P. przysługuje prawo własności lokalu mieszkalnego nr 2 przy ul. A 9 w A., a odwołująca jest również współwłaścicielką działki nr 71/40, na której został wybudowany taras. B. P. otrzymała zgodę, udzieloną przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" na posadowienie na części działki nr 71/40 tarasu. Ponadto, w związku z udzieloną zgodą zawarto umowę dzierżawy z dnia [...] r., nr [...]. Wskazano, że budowa tarasu nastąpiła w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, wobec czego nie może znaleźć zastosowania tryb postępowania, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, wniesiono o wystąpienie do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które wydawały decyzje w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, celem pozyskania dokumentów, wykazujących prawo B. P. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W dniu [...] r. PINB dla Powiatu [...] [...] wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...], w odwołaniu od której B.P., podniosła, że nie uwzględniono w toku postępowania jako strony wspólnoty mieszkaniowej, naruszając jej prawa procesowe. Wskazano, że do udzielenia pozwolenia na budowę wspólnota mieszkaniowa powinna przyjąć uchwałę, w związku z czym uchwała wspólnoty powinna zostać także przyjęta w celu zakwestionowania ostatecznej decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.
W toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], zlecił PINB dla Powiatu [...] [...] uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie o ustalenie czy: 1) Wspólnota Mieszkaniowa dla nieruchomości, położonej w A. przy ul. A 9, powołała zarząd, a jeżeli tak, należy ustalić jego skład osobowy poprzez załączenie do akt stosownej uchwały tej Wspólnoty Mieszkaniowej; 2) Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" z siedzibą w Ł. przy ul. B 163, jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli tak, o załączenie do akt stosownej umowy, z której wynika zakres tego zarządu.
Przy piśmie organu I instancji z dnia 16 października 2016 r. przekazano pismo Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z dnia 9 października 2017r., którym wyjaśniono, że: "nieruchomość, położona w A. przy ul. A 9 nie stanowi wspólnoty mieszkaniowej. Nieruchomość ta stanowi współwłasność Spółdzielni i osób, na rzecz których wyodrębniono własność lokali. Zarząd nieruchomością wspólną w tym budynku sprawuje Spółdzielnia, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013r., poz. 1222) jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Organ II instancji odwołał się następnie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 760/14, w którym stwierdzono, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Każdy, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, stosownie do art. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003r.) zasady, iż podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składa tylko (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zmienia podstawowej zasady wskazującej, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Należy zatem stwierdzić, że złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne nie są zatem bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił, że po wznowieniu postępowania okazało się, że oświadczenie złożone przez inwestującą w postępowaniu zwykłym, było oparte na zgodzie spółdzielni, która nie posiadała prawa do nieruchomości, a zatem i oświadczenie inwestującej, powołującej się na tę zgodę, nie wywoływało skutków prawnych. Ponieważ we wznowionym postępowaniu prawa do wykonania robót budowlanych na wspólnym gruncie i budynku nie wyrazili wszyscy współużytkownicy wieczyści organ architektoniczno-budowlany prawidłowo przyjął, a Sąd I instancji zasadnie ocenił, że inwestor nie legitymował się wymaganym prawem do zabudowy nieruchomości.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zasadnym jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, uwzględnienie w motywach rozstrzygnięcia wskazanego stanowiska sądu.
Organ II instancji podkreślił, że już w poprzednich własnych decyzjach wskazywał, że w sytuacji wycofania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, należy zbadać czy brak ten nadal występuje czy też został konwalidowany. Nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby bowiem sytuacja usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wobec braku prawa zabudowy przez inwestora i zignorowanie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania naprawczego, co w konsekwencji faktycznie doprowadziłoby do obejścia prawa przez inwestora. Nie można zatem zaakceptować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego bądź kiedy pozostali współwłaściciele bądź użytkownicy wieczyści nie wyrazili zgody na wykonane roboty budowlane. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, który od daty wejścia w życie tej ustawy nie był dotąd nowelizowany, ilekroć w ustawie jest mowa o: prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania wyjaśniającego, organ I instancji ustalił obecny stan prawny nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję, załączając do akt stosowne wypisy z elektronicznych ksiąg wieczystych. Wynika z nich, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "A" oraz osób fizycznych, na rzecz których wyodrębniono osiem lokali mieszkaniowych. Ponadto, PINB dla Powiatu [...] [...] wezwał inwestora przedmiotowego tarasu, B. P., aby wykazała czy dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor powołał się na zgodę, udzieloną przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" na posadowienie na części działki nr 71/40 tarasu i zawarcie w związku z udzieloną zgodą umowy dzierżawy z dnia [...] r., nr [...]. Jednakże tą samą zgodą i umową dzierżawy inwestor legitymował się na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, a w toku postępowania nadzwyczajnego organy administracji architektoniczno-budowlanej uznały, że nie była ona wystarczająca.
W świetle powyższego organ II instancji uznał, że inwestor, B. P., nadal nie legitymuje się prawem do zabudowy nieruchomości, na której zrealizowała przedmiotowy taras. Powołanie się na treść umowy dzierżawy, zakwestionowanej przez właściwe organy i Sądy na etapie procesu budowlanego, nie może bowiem odnieść pozytywnego skutku przed organami nadzoru budowlanego. Inwestor nie wykazał bowiem, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr 71/40 w toku postępowania naprawczego. Jak ustalono w toku postępowania odwoławczego, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w budynku posadowionym na przedmiotowej działce jako zarząd powierzony. Z tego właśnie tytułu posiada prawo do czynności zwykłego zarządu, mającego na celu załatwienie bieżących spraw związanych z eksploatacją nieruchomości wspólnej i jej utrzymaniem w stanie niepogorszonym w ramach jej przeznaczenia. Nie obejmuje to jednak czynności przekraczających zwykły zarząd, do których należy nie tylko rozporządzanie i obciążanie nieruchomością wspólną, ale również budowa, podział nieruchomości czy łączenie lokali. Zgodnie zaś z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 459), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.
Organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach faktyczno-prawnych przedmiotowej sprawy, należało zastosować w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy skarżone rozstrzygnięcie, jako odpowiadające prawu. Odnosząc się do zarzutów odwołującej wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w budynku posadowionym na przedmiotowej działce jako zarząd powierzony, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Argument odwołującej, że w toku postępowania naruszono jej prawa procesowe jako strony uznano zatem chybiony. Bez związku ze sprawą uznano z kolei zarzut podniesiony w odwołaniu, zgodnie z którym do udzielenia pozwolenia na budowę, wspólnota mieszkaniowa powinna przyjąć uchwałę, w związku z czym uchwała wspólnoty powinna zostać także przyjęta w celu zakwestionowania ostatecznej decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. W toku niniejszego postępowania naprawczego, organy nadzoru nie wydały bowiem pozwolenia na budowie, do czego zresztą nie posiadają żadnych kompetencji ustawowych, jak również nie zakwestionowały pozwolenia na budowę rzeczonej inwestycji. Jak wyżej wskazano, pozwolenie na budowę zostało uchylone przez uprawnione do tego organy administracji architektoniczno-budowlanej i sądy administracyjne obu instancji. O ile funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, niewątpliwie koniecznym jest przyjęcie jej uchwały celem wyrażenia zgody na inwestycje budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, jednakże doprowadzenie do takiej czynności nie jest rolą organów nadzoru budowlanego. W kwestii własności i dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy te analizują jedynie istniejący stan prawny, nie posiadają jednak kompetencji do inicjowania jego zmiany, np. poprzez zachęcenie współwłaścicieli i spółdzielni do wyrażenia stosownej zgody na realizację inwestycji. Uzyskanie stosownego tytułu do prawa zabudowy było w gestii inwestora, który jednak nie legitymuje się nim, natomiast akta sprawy nie wskazują, aby podjął jakiekolwiek czynności celem jego uzyskania.
Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. P., zarzucam naruszenie:
1) art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1892 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie, że stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa;
2) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w toku postępowania, przez co wspólnota mieszkaniowa nie została uwzględniona jako strona postępowania;
3) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się niezapewnieniem wspólnocie mieszkaniowej udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Pełnomocnik skarżącej podniósł, że z treści księgi wieczystej nieruchomości położonej w A. przy ul. A 9 wynika jednoznacznie, że nieruchomość ta posiada szereg wyodrębnionych lokali, co przemawia za kwalifikowaniem jej jako wspólnoty mieszkaniowej, ponieważ decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości (bez względu na to, czy jest to lokal mieszkalny, czy użytkowy). Powstanie wspólnoty mieszkaniowej nie jest związane z żadnymi szczególnymi regulacjami czy czynnościami prawnymi, poza tymi, które są bezpośrednio związane z ustanowieniem i przeniesieniem odrębnej własności lokalu. Powstaje ona z mocy prawa w chwili, gdy w nieruchomości pojawia się lokal stanowiący odrębną własność osoby innej niż dotychczasowy właściciel całej nieruchomości albo w chwili, gdy jednocześnie pojawia się większa liczba i właściciele różnych lokali.
Następnie pełnomocnik skarżącej przytoczył treść przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali i stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu, jako strona powinna wystąpić wspólnota mieszkaniowa, składająca się z właścicieli odrębnych lokali oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "A".
W ocenie pełnomocnika należy ponadto uznać jako bezpodstawne powoływanie się przez organ wydający decyzję na przepis art. 199 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że do podjęcia decyzji przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli wspólnoty. Świadczy o tym także fakt, że ustawa o własności lokali w art. 1 ust. 2 jednoznacznie stanowi, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wskazuje to jednoznacznie, że wskazana ustawa ma charakter lex specialis wobec kodeksu cywilnego, którego przepisy stosuje się jedynie w takim zakresie, w jakim nie zostało to odmiennie unormowane we wskazanej ustawie. Należy również zaznaczyć, iż art. 19 ustawy o własności lokali stanowi, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji sam wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "A" oraz osób fizycznych, na rzecz których wyodrębniono osiem lokali mieszkalnych. W związku z powyższym za właściwe w przedmiotowej sprawie należy uznać przepisy ustawy o własności lokali.
Dalej pełnomocnik skarżącej podniósł, że treść art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było ustanowienie wymogu udzielenia zgody przez poszczególnych właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości, ale o ich kolektywne działanie w charakterze wspólnoty mieszkaniowej, wyrażające się w przyjęciu stosownej uchwały. W związku z powyższym chybiony jest argument organu wskazujący, skarżąca nie wykazała, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr ewid. 71/40, ponieważ w zaistniałym stanie faktycznym taka zgoda nie była wymagana. Wobec tego w zaistniałej sytuacji uchybienie wskazanemu przepisowi miało zasadniczy wpływ na przebieg sprawy, ponieważ wg przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Tym samym niezasadne jest przyjęcie, że brak zgody tylko jednego spośród właścicieli lokali stanowi przesłankę uniemożliwiającą wydanie zgody na dobudowę tarasu do lokalu mieszkalnego, tym bardziej, że udziały J. M., który był przeciwny dobudowaniu tarasu do lokalu B. P., stanowią jedynie niewielki udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem pełnomocnika w zaistniałej sprawie w sposób oczywisty doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., ponieważ organy administracji publicznej prowadzące postępowanie nie zapewniły odpowiedniemu podmiotowi, tj. wspólnocie mieszkaniowej, uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, co doprowadziło do wydania sprzecznej z porządkiem prawnym decyzji.
Uwzględniając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu na skargę i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 8 maja 2018r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, złożył kopię pisma, skierowanego przez B. P. do Zarządu RSM A w Ł., zawierającą wniosek o wykup gruntu, znajdującego się pod wybudowanym tarasem.
Uczestnik postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).
Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Trafne jest bowiem stanowisko organów obu instancji, że w związku z nielegitymowaniem się przez B. P. tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, brak było możliwości dokonania legalizacji budowy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Kwesta nieprawidłowości oświadczeń w tym zakresie, składanych przez B. P. w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy tarasu, pozostawała poza dyskusją, w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 760/14, przesądzającym to zagadnienie. Skarżąca w toku postępowania legalizacyjnego, pomimo zobowiązania, nie przedłożyła natomiast żadnych innych dowodów, z których wynikałoby jej uprawnienie do prowadzenia inwestycji. W zakresie oświadczeń i dokumentów, analogicznych do tych, które składane były w toku postępowania pozwoleniowego, organ nadzoru budowalnego pozostawał zaś związany, stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku (art. 170 p.p.s.a.).
Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji oraz 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Istotą postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o wskazany powyżej przepis jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynność lub robót budowlanych. Jeżeli jednak w trakcie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania okaże się, że wykonane roboty budowlane naruszają prawo w sposób niedający się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.
W ocenie Sądu, organy, analizując zgromadzony materiał dowodowy doszły do słusznego wniosku o braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na niewątpliwy i w istocie niekwestionowany w skardze brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinność ta wynika z treści powołanego wyżej przepisu, który przewidując możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym również w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. np. wyroki Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12 oraz Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 65/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniach ww. wyroków stanowisko, gdyż odmienna wykładnia wskazanych przepisów prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskuje ich legalizację w trybie procedury, sprowadzającej się jedynie do wykazania prawidłowości tych robót w aspekcie techniczno - budowlanym. Tym samym inwestor pod względem uregulowań ww. ustawy znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej (prawnie i ekonomicznie) niż wykonujący identyczne roboty budowlane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prawidłowa jest zatem konkluzja organów o braku możliwości dokonania legalizacji wykonanej dobudowy tarasu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, skutkująca koniecznością orzeczenia jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut ewentualnego pominięcia określonego podmiotu jako strony postępowania, może być przed sądem administracyjnym skutecznie podniesiony wyłącznie przez ten podmiot. Jako reprezentatywny w tej kwestii, wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2017 r., wydany w sprawie do sygn. II OSK 2920/15, w którym Sąd ten wskazał, że "tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału".
Niezależnie wszakże od powyższego, wskazać należy, iż pogląd skarżącej o powstaniu wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości położnej w A., prz ul. A 9, z chwilą wyodrębnienia pierwszego z lokali, jest wadliwy. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1892 ze zm.), do lokali wyodrębnianych w ramach spółdzielni mieszkaniowych, znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali (art. 26 ust. 1 z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1222 ze zm.) lub też gdy zażąda tego większość właścicieli lokali, obliczana według wielkości udziałów (art. 241 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). W przeciwnym razie, przepisy ustawy o własności lokali mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym (art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Kwestia zarządu nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni została zaś wprost uregulowana w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wprowadzając zarząd powierzony, wykonywany przez spółdzielnię oraz wskazując wprost, iż przepisów ustawy o własności lokali, dotyczących zarządu nieruchomością wspólną nie stosuje się.
Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona w A., przy ul. A 9 znajduje się w zarządzie RSM A w Ł., która pozostaje współwłaścicielem nieruchomości a zarząd ten sprawowany jest jako zarząd powierzony. Skuteczne umocowanie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, winno zatem być udzielone przez wszystkich współwłaścicieli, co zresztą wynika wprost z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2015r., sygn. akt. II OSK 760/14.
Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.
A.B.