II SA/Łd 1184/05

II SA/Łd 1184/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Asesor WSA A. Blewązka (spr.), Asesor WSA R. Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt 1184 /05
U Z A S A D N I E N I E
W dniu 14. listopada 2005 roku S. O., w związku z bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na uchwalę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł., z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującego obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działki mieszczącej się przy ulicy A 16 A (działka nr 53/3), o powierzchni 1.132 m2, na której stoi domek letniskowy, do którego doprowadzony jest prąd. Ponadto na działce znajduje się także studnia. Tym samym – w ocenie skarżącego – spełnione są warunki aby ten grunt traktować jako działkę budowlaną. Dalej skarżący podniósł, iż w 1984 roku ówczesny Urząd Dzielnicowy Ł., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami zezwolił na podział nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 16 i 16A obręb B – 11 i jednocześnie zatwierdził podział powyższej nieruchomości na:
- działkę Nr 53/2 o powierzchni ogólnej 292 m2 z przeznaczeniem pod ulicę,
- działkę Nr 53/3 o powierzchni ogólnej 840 m2
- działkę Nr 53/4 o powierzchni ogólnej 868 m2
- działkę Nr 96/12 o powierzchni ogólnej 346 m2 z przeznaczeniem pod ulicę.
Następnie skarżący podniósł, iż w każdym piśmie nadsyłanym z Urzędu Miasta upominany był, iż pas działki po stronie północnej należy zabezpieczyć pod projektowaną drogę. Po północnej stronie była zaprojektowana ulica między ulicą B, a ulicą A. Działka została podzielona zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "A". Do 1999 roku płacony był podatek od nieruchomości za 840 m2, natomiast od 2000 roku płacony jest podatek za 1.132 m2. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż "raptem przybyło nam gruntu".
Skarżący wskazał również, iż część gruntów pod przyszłą ulicę pomiędzy ulicą B, a ulicą A została wykupiona przez Gminę Miejską Ł.. Dotyczy to działek przy ulicy C (działka nr 338) oraz działki przy ulicy A 14, 14 A (działka nr 55/6). Właściciele tych działek już dawno dostali pieniądze za wykupione grunty, lecz nadal je użytkują w dawnych granicach, a ogrodzenia działek nie są przesunięte. Zdaniem skarżącego identyczną sytuację, jak jego, ma właściciel działki przy ulicy B 28. Na nowym planie uwzględniono jego sytuację i ma drogę dojazdową do nieruchomości.
Skarżący podniósł również, iż aby zagospodarować grunt zostały poniesione koszty geodezyjne, notarialne, koszty na budowę domku i koszty podłączenia prądu. Skarżący pyta, czy to wszystko ma ulec ruinie? Podnosi, iż nie może wjechać samochodem ciężarowym z materiałami budowlanymi aby dokonać niezbędnego remontu.
Skarżący podkreślił, iż od 2001 roku składa pisma do Urzędu Miasta Ł., ale nikt nie podjął się "wyprostowania" jego sprawy. Sam – na własny koszt – zrobił wypisy z ewidencji gruntów. Podkreślił, iż gdyby Urząd Miasta Ł. wystąpił o takie wypisy, wtedy nie poniósłby żadnych kosztów. Zdaniem skarżącego jego sprawa została ostatecznie zignorowana, podczas gdy w kolejnych pismach z 2001 roku, jak i z 2004 roku oznajmiono mu, iż jego podanie traktowane będzie jako wniosek i zostanie ono przekazane zespołowi projektantów opracowujących plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, iż w obecnej chwili jest właścicielem działki bez dojazdu. Nie może swobodnie korzystać z swojej nieruchomości, za którą płaci regularnie podatki. Podkreślił, iż czuje się oszukany, choć nie złamał żadnego prawa, a wręcz przeciwnie wszystko robił zgodnie z obowiązującym planem. Skarżący wskazał, iż sytuacja, w której się znalazł jest naruszeniem jego praw, gdyż zarówno on, jak i jego spadkobiercy nie mogą ponosić konsekwencji czegoś co nie powstało z jego winy.
W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącego, poprzez niewykazanie prawa własności, a co za tym idzie interesu prawnego skarżącego, oraz z uwagi na jej niezasadność.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] – po zakończeniu niemal pięcioletnich prac nad projektem, Rada Miejska w Ł. podjęta zaskarżoną uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł., obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną. Obszar objęty planem obejmuje powierzchnię około 12% powierzchni miasta (3.513,4 ha). Na tym terenie położony jest około 1.200 hektarowy Las [...], który pełni funkcję węzłowego obszaru w systemie przyrodniczym Ł. i jest jednym z większych kompleksów leśnych pozostających w granicach administracyjnych miasta zarówno w Polsce, jak i w Europie. Las [...] wraz z otuliną zaliczany jest do obszarów o najcenniejszych w mieście walorach krajobrazowo – przyrodniczych, stanowiących między innymi naturalną bazę dla lokalnych ośrodków rekreacji i wypoczynku.
Dalej organ wskazał, iż w uchwale Nr L/1082/2000 z dnia 8. grudnia 2000 roku o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, wskazano cel generalny planu, jako pełną ochronę Lasu [...], a tym samym ograniczenie urbanizacji w lesie i jego sąsiedztwie. W uzasadnieniu do powyższej uchwały wskazano, iż: "Las [...] położony w granicach dużej aglomeracji miejskiej i narażony na liczne czynniki antropopresji winien być zachowany jako nieprzerwane dziedzictwo dawnej Puszczy [...] i chroniony jako najcenniejszy fragment przyrody miasta".
W ocenie organu zapisy i ustalenia zaskarżonego planu są konsekwencją dotychczasowych, wieloletnich działań [...] samorządu, w tym w szczególności:
l) uchwały Nr XLIV/826/2000 Rady Miejskiej w Ł. w sprawie oceny stanu środowiska Ł. i dalszych kierunków działań w zakresie ochrony i kształtowania środowiska miasta w latach 2000 – 2005,
2) polityki przestrzennej ustalającej zasięg terenów budowlanych, określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Ł. (uchwała Nr LXXVII/1793/02 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 3. kwietnia 2002 roku,
3) polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania określonych w poprzednim miejscowym planie Lasu [...] (uchwała Nr LXXVI/697/94 Rady Miejskiej w Ł. dnia 18. maja 1994 roku), który zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc z końcem 2003 roku.
Dalej wskazano, iż uchwalając zaskarżony plan miejscowy Rada Miejska w Ł. zobowiązana była stosować obowiązujące w momencie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, a po jej uchyleniu z dniem 11. lipca 2003 roku, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku.
Organ następnie wskazał, iż nie było zaskoczeniem w trakcie sporządzania projektu planu, stwierdzenie znacznej rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami właścicieli działek położonych na terenie lub w sąsiedztwie Lasu [...], a potrzebą ochrony kompleksu zieleni. Organ wskazał, iż w tym wyrażał się konflikt pomiędzy interesem prywatnym i publicznym.
Organ podkreślił, iż nawet prawo własności, jako najsilniejsze prawo opisujące władztwo nad rzeczą (nieruchomością), mimo, iż jest prawem silnie chronionym konstytucyjnie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać różnym ograniczeniom. W myśl przepisu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego kształtują – a w tym i ograniczają – sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Następnie organ podniósł, iż co do zasady, przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego, za przyznaniem priorytetu interesowi publicznemu nad prywatnym przemawiała konieczność ochrony najcenniejszych obszarów przyrodniczo – krajobrazowych miasta. Chroniąc ten ważny przyrodniczo i społecznie obszar, Rada Miejska w Ł. działała zarówno w interesie ogólnym, jak i w interesie każdego z członków [...] wspólnoty samorządowej, którzy takiej ochrony oczekują.
Organ podkreślił również, iż uchwalony po wielu latach sporządzania i po okresie niemal półtorarocznego braku jakiejkolwiek ochrony lasu aktem prawa miejscowego, zaskarżony plan stwarza warunki formalno – prawne dla realizacji polityki przestrzennej określonej przez Radę Miejską w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla części miasta, której powierzchnia stanowi 12% jego ogólnej powierzchni, a nadto stanowi podstawę dla realizacji zabudowy i zagospodarowania także w ramach terenów oznaczonych symbolami: Ul, U2, U3, U4, U5, U6, U7, U 8, R1, R2 i R3 zarówno przez tysiące prywatnych właścicieli działek, jak i dla realizacji dróg, sieci infrastruktury technicznej przez podmioty publiczne, umożliwiając tym samym pozyskiwanie dla nich środków z funduszy europejskich.
Następnie organ wskazał, iż w dniu 3. października 2005 roku skarżący S. O. wystosował do Rady Miejskiej w Ł. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące "uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lasu [...] wraz z otuliną", czyli uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł.. Skarżący wskazał w wezwaniu, iż "w obecnej chwili jest właścicielem działki bez dojazdu" oraz "nie może swobodnie korzystać z nieruchomości, za którą regularnie płaci podatki". Wskazał także, iż "cała ta sytuacja", w której się znajduje jest naruszeniem jego praw.
W ocenie organu wezwanie skarżącego jest obarczone dwiema podstawowymi wadami polegającymi na:
1) nie wykazaniu zakresu i sposobu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz związku między konkretnymi przepisami uchwały, a własną (indywidualną) sytuacją oraz
2) nie wskazaniu żądania, to jest zachowania, którym Rada Miejska w Ł. miałaby usunąć naruszenie prawa w sposób satysfakcjonujący wzywającego.
Dalej organ wskazał, iż skarżący powołując się na prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 16a (działka nr 53/3), domaga się "rozpatrzenia przez Sąd skargi" będącej konsekwencją bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia praw. Przy czym zgłoszony zarzut dotyczy ograniczenia prawa swobodnego korzystania z nieruchomości, która pozbawiona jest dojazdu.
W ocenie organu podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zagadnienie legitymacji procesowej skarżącego, a co za tym idzie istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, który mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Zdaniem organu skarżący załączył do skargi dowody wskazujące na stan prawny działek sąsiednich, nie wykazał natomiast własnego tytułu prawnego do działki nr 53/3 położonej w Ł. przy ulicy A 16a, a ta, według wiedzy organu jest własnością G. Z. O..
Niezależnie od zarzutu braku legitymacji skarżącego, organ wskazał, iż także od strony merytorycznej skarga jest niezasadna i jako taka winna zostać oddalona. Zdaniem organu podział nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 16 nastąpił w 1984 roku, decyzją znak: [...] wydaną przez Urząd Dzielnicowy Ł. - - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Podział ten został usankcjonowany w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego "A", zatwierdzonym uchwałą Nr XI/62/90 Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. z dnia 5. kwietnia 1990 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 14, poz. 101). Plan ten zakładał poprowadzenie drogi na tyłach działek położonych pomiędzy ulicami B i A Jednak wydzielenie dziełek pod projektowana drogę nie zostało do końca przeprowadzone. Wydzielono tylko sześć działek, z których tylko cztery zostały wykupione przez gminę. Tym samym poprowadzenie drogi stało się niemożliwe.
Dalej organ wskazał, iż uchwałą Nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Ł., z dnia 2. czerwca 1993 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 6, poz. 71) w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., miejscowe szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego straciły swoją moc, z wyjątkami, wśród których plan dla ulicy B się nie znalazł. Zatem – w ocenie organu – brak było podstaw prawnych do wydzielenia, a tym samym wykupienia przez gminę, pozostały części działek dla przeprowadzenia projektowanej drogi. Następnie – wskazał organ – została podjęta uchwała Nr LXXVI/697/94 Rady Miejskiej w Ł., z dnia 18. maja 1994 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...], obowiązująca do końca 2003 roku. Plan ten "nie usankcjonował" powstałych podziałów pomiędzy ulicami B i A.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Ł. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 261, poz. 2593), w zakresie podstawowych założeń jest kontynuacją poprzedniego planu, jego aktualizacją, a także uszczegółowieniem (zmiana skali rysunku planu z l :5000 do 1:2000). Zgodnie z jego zapisami nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A 16a znajduje się w jednostce U.2 (2.2.7). Ustalenia planu dla tej jednostki oznaczonej jako "tereny rozpoczętych procesów urbanizacji, o znacznej intensywności zabudowy" – zgodnie z par. 11 ust. l pkt 2 położone w "strefie zurbanizowanej" – "U", zawarte w par. 13 ust. 2 uchwały stanowią między innymi:
l) w zakresie przeznaczenia:
a) zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą,
3) w zakresie sposobu zagospodarowania:
a) minimalna powierzchnia dziatki przeznaczonej pod zabudowę – 600 m2,
6) w zakresie obsługi komunikacyjnej:
a) obowiązuje obsługa komunikacyjna działek z przyległych ulic lokalnych – oznaczonych na rysunku planu symbolem KL, dojazdowych – oznaczonych na rysunku planu symbolem KD lub ulic wewnętrznych (osiedlowych) – oznaczonych na rysunku planu symbolem WD oraz ciągów pieszo jezdnych oznaczonych na rysunku planu symbolem WY.
Dalej organ podniósł, iż indywidualna sytuacja skarżącego, w zestawieniu z przepisami zaskarżonego planu miejscowego przedstawia się w taki sposób, że Rada Miejska w Ł. nie wprowadziła ograniczeń w możliwości zabudowy działek przy ulicy A 16a, bowiem działka nr 53/3 posiada powierzchnię 840 m2, a łącznie z działką 53/2 - 1.132 m2. Okoliczność, że zaskarżony plan miejscowy me przewiduje realizacji dojazdu do działki od strony północnej nie ma wpływu na możliwość zabudowy działki, po uregulowaniu kwestii dojazdu na drodze cywilnoprawnej, między właścicielami sąsiadujących działek, chociażby poprzez ustanowienie drogi koniecznej. Organ podkreślił, iż materia indywidualnych sposobów zapewnienia dojazdu do każdej nieruchomości przy zastosowaniu przepisów prawa cywilnego nie jest materią z zakresu planowania przestrzennego.
Odnosząc się do zagadnienia "komunikacji", stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, iż w planie określa się obowiązkowo tylko "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" – i takie zasady – zdaniem organu – zostały ustalone.
Odnosząc się do sytuacji właściciela nieruchomości przy ulicy B 28 organ wskazał, iż w tym wypadku również nastąpił podział nieruchomości na trzy części: na dwie działki budowlane o nr 35/1 i 35/2 i na działkę o nr 35/3 przeznaczoną pod przyszłą drogę. Działki o nr 35/2 i 35/3 (w drugim rzędzie od ulicy B) są własnością prywatną jednego właściciela, zaś działka pod drogę o nr 35/3, nie została wykupiona przez gminę i jest wspólnie zagospodarowana z działką o nr 35/2. Na działce o nr 35/2 został wybudowany budynek mieszkamy. W projekcie planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, dla zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działek położonych przy ulicy B 28 (w drugim rzędzie), od strony ulicy A została zaprojektowana droga wewnętrzna stanowiąca ciąg pieszo – jezdny przez części działek o nr 49/2, 49/3, 49/4 oraz 50/1, obręb B 11, przy ulicy A. Właściciele nieruchomości przy ulicy A, przez które przechodzić miała projektowana droga wewnętrzna złożyli uwagi do projektu planu, nie wyrażając zgodny na poprowadzenie tej drogi przez ich działki. Uwagi te zostały uwzględnione. W zaskarżonym planie kwestia komunikacji nieruchomości położonej przy ulicy B 28 jest więc rozwiązana identycznie jak dla nieruchomości przy ulicy A 16a. Problemy komunikacyjne – dostęp do drogi publicznej – właściciel nieruchomości przy ulicy B 28 (w drugim rzędzie) postanowił rozwiązać na drodze cywilnoprawnej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Konkludując Rada Miejska w Ł. wskazała, iż wprowadzając ustalenia dla nieruchomości, o której mowa w skardze nie dopuściła się nadmiernej czy też nieuzasadnionej ingerencji w prawa właściciela. a tym samym brak jest obiektywnego naruszenia jego interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie
1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,
3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 145 par. 2 p.p.s.a.).
Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy, a więc akt prawa miejscowego. Podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa m miejscowego upatrywać należy w treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1991 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiącym, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze treść przepisu art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 tejże ustawy, nie stosuje się przepisów art. 52 par. 3 i 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie przepisu art. 101 ust. 1 tejże ustawy możliwe jest w każdym czasie (vide: W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/3/63), a jedynym warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony lub jej uprawnienia, stosownie do treści tegoż przepisu. Mając zatem na uwadze wystąpienie przez stronę skarżącą wobec organu z żądaniem usunięcia naruszeń jej interesu prawnego, nie może więc budzić wątpliwości skuteczne wniesienie skargi.
Rozważania o charakterze merytorycznym winny być poprzedzone wskazaniem, iż z dniem 11. lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w przepisie art. 85 ust. 2 określiła, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz do planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skoro w niniejszej sprawie obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło już pod rządem ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Tak więc w powyższym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Ł. odpowiada prawu.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie kwestionuje uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości lecz odnosi się jedynie do konkretnego zapisu tegoż planu, a w istocie do braku w owym planie określonych zapisów umożliwiających bezpośrednia komunikację należącej do skarżącego nieruchomości z drogą publiczną.
Skoro gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym i grą wielu podmiotów o sprzecznych interesach, to tworzenie ładu przestrzennego musi być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o gospodarowaniu przestrzenią. (vide: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz: C.H.Beck, W-wa 2005 rok, str. VII). Tym samym gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu ale tylko pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, oraz jeżeli władztwa tego nie nadużywa (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Z powyższym zapatrywaniem prawnym koresponduje pogląd, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu, a więc Konstytucji, ustaw i rozporządzeń i tylko w zakresie upoważnień wyraźnie w tych aktach udzielonych. Hierarchia źródeł prawa wyraźnie określa, iż akty prawa miejscowego, jako przepisy gminne, nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 385/99, LEX nr 53377).
Przepisy prawa hierarchicznie wyższe niż akty prawa miejscowego nie są jedynym ograniczeniem w procesie tworzenie ładu przestrzennego, ograniczeniem tym jest również potrzeba uwzględnienia sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczności lokalnej bądź interesu społecznego i indywidualnego. Kwestia ta wymaga od organu gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia, tak aby nie narazić się na zarzut nadużycia władztwa planistycznego.
Przechodząc do rozważań na temat sytuacji skarżącego, należy przede wszystkim wskazać, iż niesłuszny jest zarzut organu o braku po stronie skarżącego legitymacji do zgłaszania zarzutu naruszenia prawa bądź interesu prawnego, jako skutku podjęcia kwestionowanej uchwały. Skoro w sposób nie budzący wątpliwości skarżący wykazał tytuł własności do nieruchomości położonej na terenie objętym działaniem zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to kwestia jego legitymacji w niniejszym postępowaniu jest niewątpliwa i nie wymaga dalszego wyjaśniania.
W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje zaniechanie przez organ gminy przeprowadzenia na tyłach jego działki drogi (publicznej lub wewnętrznej), poprzez którą jego nieruchomość została by skomunikowana z drogą publiczną. Bez wątpienia, zaniechanie przeprowadzenia przez organ planistyczny określonych rozwiązań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być potraktowane jako naruszenie władztwa planistycznego. Nie można bowiem wykluczyć, iż brak określonych uregulowań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie stanowił naruszenia prawa lub interesu podmiotu dotkniętego działaniem tegoż planu. W każdej takiej sytuacji zachodzi konieczność zbadania, jakie konkretne okoliczności przemawiają za określonym rozwiązaniem planistycznym, a tym samym wykazania, jakie interesy przeważyły i zostały uwzględnione w zapisach miejscowego planu, oraz kosztem jakich nieuwzględnionych interesów to nastąpiło.
W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z żądaniem skarżącego przeprowadzenia drogi na tyłach jego nieruchomości, a więc z wykorzystaniem wydzielonej już na ten cel działki o nr 53/2. Przeprowadzenie takiej drogi spowodowałoby, iż jego działka zostałaby skomunikowana z droga publiczną, a tym samym skarżący nie musiałby dostępu do drogi publicznej poszukiwać poprzez działkę o nr 53/4, mającą bezpośredni dostęp do ulicy A. Poszukiwanie tego dostępu poprzez działkę o nr 53/4, tym bardziej skarżącemu wydaje się utrudnione, że zmiany właścicielskie dotyczące tejże działki doprowadziły do tego, iż – co prawda działka ta nadal jest własnością członków jego rodziny – ale nie jest jego własnością.
W tym miejscu należy podkreślić za organem, iż powyższe ukształtowanie stosunków właścicielskich na działkach położonych przy ulicy A 16 i 16A nie oznacza, iż skarżący w ramach instytucji obowiązującego prawa, nie może skomunikować swej nieruchomości z drogą publiczną. A więc tym samym należy podkreślić, iż sytuacja prawna jego nieruchomości, w zakresie dostępu do drogi publicznej, nie ma cech sytuacji bez wyjścia. Możliwość ustanowienia na rzecz tejże nieruchomości służebności o określonym charakterze i określonej treści może skutecznie rozwiązać problemy skarżącego z dostępem jego nieruchomości do drogi publicznej.
Jest jednak niewątpliwe, iż ustanowienie takiej służebności, jako prawa o charakterze ograniczonym i zależnym, tworzy sytuację prawną o wiele mniej komfortową dla właścicieli zarówno nieruchomości władającej, jak i obciążonej, niż bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Powstaje jednak w tej sytuacji kwestia, które z rozwiązań zaistniałej sytuacji możliwe jest do przeprowadzenia, przy poniesieniu możliwie najniższych społecznych kosztów. Przy ustanowieniu na rzecz nieruchomości władającej służebności, w grę wchodzi jedynie ograniczenie własności nieruchomości obciążonej. Co może nastąpić za stosownym ekwiwalentem. Natomiast przy przeprowadzeniu drogi na tyłach nieruchomości skarżącego konieczne byłoby pozbawienie określonej ilości osób własności nieruchomości, w celu ich przeznaczenia pod drogę. Już na pierwszy rzut oka widać, iż to rozwiązanie jest trudniejsze do zaakceptowania za społecznego punktu widzenia. Zasadnie podnosi organ, iż prawo własności, znajdując szeroką ochronę począwszy od norm konstytucyjnych, jest podstawowym prawem podmiotowym i jego odebranie musi być podyktowane ważnymi względami opisanymi w ustawie.
Powyższego zapatrywania nie może zmienić okoliczność, iż organ zaniechał w zaskarżonej uchwale wykorzystania pod drogę działek, które częściowo zostały już w tym celu wydzielone, a niektóre nawet wykupione od dotychczasowych właścicieli. Przy porównaniu ilości już wykupionych działek, do ilości działek koniecznych jeszcze do wykupienia, musimy dojść do wniosku, iż proces ten jest ledwie co rozpoczęty i dotyczy mniej niż czwartej części koniecznych do wykupienia lub wywłaszczenia działek. Tym samym koszty społeczne tego rodzaju działań byłyby zapewne bardzo wysokie, a z całą pewnością nieporównanie przekraczałyby koszt ustanowienia dla nieruchomości skarżącego stosownej służebności dającej dostęp do drogi publicznej.
Nie bez znaczenia jest w tym miejscu porównanie ilości osób zainteresowanych, z racji posiadanego w tym zakresie interesu prawnego, w utworzeniu nowej drogi, a więc tych którzy na drodze tej skorzystaliby i tych których interes prawny ucierpiałby w następstwie odebrania własności części nieruchomości po ową drogę. Z okoliczności sprawy wynika, iż poza skarżącym, w podobnej sytuacji prawnej – z uwagi na ukształtowanie podziału nieruchomości – znajduje się właściciel nieruchomości położonej przy ulicy B 28. Osoba ta również, podobnie jak skarżący, składała stosowne wnioski w toku prac projektowych, domagając się wytyczenia na tyłach swej nieruchomości odpowiedniej drogi. Są to jednak jedyne osoby, które na wytyczeniu i wykonaniu owej drogi odniosłyby określoną korzyść. Natomiast grupa osób, których interes prawny ucierpiałby w następstwie przeprowadzenia drogi, to w istocie wszyscy, którzy musieliby zostać wyzuci z własności nieruchomości przeznaczonych na ten cel. Grupa ta jest nieporównanie większa, a zakres koniecznego do naruszenia przysługującego im prawa jest szerszy.
Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że aktualny, kwestionowany miejscowy plan, rezygnując z wykorzystania wykupionych już pod drogę działek, zachował status quo z obowiązującego do końca 2003 roku dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który również nie przewidywał wykorzystania wydzielonych, a nawet wykupionych już działek dla wytyczenia i budowy nowej drogi. Tak więc skarżący nie może podnosić, iż obecne działania planistyczne są dla niego zaskoczeniem
Dokonując podsumowania powyższych uwag wskazać wypada, iż przedstawiony przez skarżącego interes indywidualny przemawiający za wytyczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stosownej drogi nie jest na tyle istotny aby mógł przeważyć i tym samym wygrać z interesem społecznym, rozumianym jako interes lokalnej społeczności, która poprzez wyłącznie owej drogi utraciłaby własność części swych nieruchomości.
Sąd analizując zaskarżoną uchwałę w takim zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca doszedł do przekonania, iż odpowiada ona prawu, a w konsekwencji nie jest nieważna na gruncie przepisu art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1991 roku o samorządzie gminnym.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.