II SA/Łd 1141/18

II SA/Łd 1141/18 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bogusław Klimowicz
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3663/19 - Wyrok NSA z 2022-11-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 61 ust. 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 1, par. 3 ust. 2, par. 4-8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi H. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] nr [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ww. decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku pawilonu handlowego (przedłużenie budynku o 10,0 m wzdłuż ulicy A), na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 314/5, 314/30 obręb [...], gm. R., w miejscowości R. Wydanie decyzji poprzedziła analiza urbanistyczno-architektoniczna określona przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 2003 r.". W treści decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. M. i M. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Decyzji tej skarżący zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekt jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz orzeczenie przez organ w sposób dowolny, a także nieodniesienie się przez organ, który wydał decyzję, do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego,
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowana rozbudowa istniejącego budynku nie naruszy ładu przestrzennego,
- art. 2 pkt 19 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez "powierzchnię sprzedaży" rozumie się tylko tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż powierzchnia sprzedaży nie przekroczy 2000 m2,
- art. 61 k.p.a. i art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezawieszenie postępowania i wydanie przedmiotowej decyzji, mimo iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.
Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że parkingi wykorzystywane do sprzedaży towarów stanowią jedną całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem obiektu handlowego zajmując powierzchnię ponad 2.000 m2, sam przy tym obiekt po rozbudowie będzie liczyć ok. 1.000 m2. W ich ocenie lokalizacja obiektu objętego decyzją organu I instancji może zatem nastąpić tylko po uchwaleniu i na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone.
Zdaniem skarżących, w przypadku obiektów typu A sprzedaż towarów jest dokonywana nie tylko wewnątrz budynku obiektu handlowego, ale towary wystawiane są również na zewnątrz, w tym na parkingach. Skarżący stwierdzili więc, że oczekują rzetelnego potraktowania dowodów, które przedstawili, i wyjaśnienia, z jakich powodów organ przyjmuje, że to co strona widzi każdego dnia na terenie sklepu A i co obrazują zdjęcia robione dzień po dniu przez kilka tygodni, jest przez organ uznawane za nieistniejące. Oczekują również wyjaśnienia, czy wpływ na taki sposób postrzegania rzeczywistości przez organ, którego piastunem jest Pan R., miało to, że właścicielami nieruchomości zainteresowanymi zarobieniem na rozbudowie sklepu są osoby również noszące nazwisko: "R.". Podkreślili, że odwołanie składają do wiadomości Delegatury CBA w Ł., bowiem wyczerpali już możliwości obrony swoich praw w ramach postępowania administracyjnego. Nie są w stanie zrozumieć, dlaczego organ uporczywie utrzymuje, że powierzchnią sprzedaży jest w przypadku sklepu A w R. wyłącznie powierzchnia budynku, podczas gdy z obserwacji i wykonanych zdjęć bezspornie wynika to, co starają się organowi wytłumaczyć już od wielu miesięcy - np., że wózki, których używają klienci sklepu, stoją przed budynkiem i że również poza budynkiem są składowane towary oferowane klientom.
Skarżący zakwestionowali również dopuszczalność odstąpienia w niniejszej sprawie od wyznaczenia wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika. Wskazali przy tym, że organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że spośród 34 analizowanych działek, na 4 działkach wskaźniki odbiegają od średniej o 10 do 14,6 punktu procentowego. Należy jednak zauważyć, że spośród tych 4 działek tylko dwie mają funkcję zabudowy usługową lub usługowo-przemysłową, dwie pozostałe zaś mają funkcję mieszkaniową. Nie wiadomo zatem, dlaczego organ wybrał akurat te dwie działki. Wśród 34 działek objętych analizą jest 11 nieruchomości o funkcji usługowej, usługowo-przemysłowej, usługowo-mieszkaniowej lub gospodarczej (PKP). Mają one wskaźniki wielkości zabudowy do powierzchni wynoszące: dz. 106/9: 24,9, dz. 114/1: 14,7, dz. 106/12: 18,6, dz. 114/2: 9,3, dz. 118/2 i 119/2: 11,4, dz. 156/3, 156/17, 156/18 i 156/16: 7,6, dz. 136/2: 8,4, dz. 314/31: 26,0, dz. 314/16, 314/27, 314/29, 314/28, 314/23, 314/24, 314/25, 315/3, 315/1, 315/4, 314/19, 314/11, 314/10, 314/8 i 314/4: 21,5 oraz dz. 144/1: 1,5. Nieruchomości o tej samej albo podobnej funkcji w większości mają wskaźniki niższe od wartości średniej (6 spośród 11 ma wskaźnik niższy niż 14,90), a zarazem żadna z analizowanych nieruchomości nawet nie zbliża się do wskaźnika ustalonego w zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu mają zatem charakter dowolny i sprzeczny z treścią § 5 rozporządzenia. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozwala na naruszenie ładu przestrzennego i jako taka jest sprzeczna z art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jednocześnie, zdaniem skarżących, analiza urbanistyczna załączona do decyzji nie wskazuje, jakie są wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla działek położonych w obszarze analizowanym. Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organ przyjął, że wskaźniki te pozwalają na określenia wskaźnika dla zamierzonego przedsięwzięcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja, w granicach od 6 do 10% terenu inwestycji. Nie jest również jasne, na jakiej podstawie organ przyjął, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 2,5 m do 4,5 m nie zakłóci ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, skoro na tymże obszarze wartość średnia wynosi 5,3 m. Organ nie wyjaśnił, dlaczego zajął takie stanowisko. Do odwołania skarżący załączyli dokumentację fotograficzną.
W toku postępowania odwoławczego Kolegium pismem z dnia 2 sierpnia 2018r. zleciło organowi I instancji uzupełnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w przedmiotowej sprawie. Przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. organ I instancji przesłał Kolegium uzupełnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej z dnia 16 sierpnia 2018 r. wraz z załącznikiem graficznym "nr 2b do analizy architektoniczno-urbanistycznej znak: [...]". Jednakże z uwagi na fakt, że sporządzone uzupełnienie analizy nie odpowiadało zleceniu Kolegium z dnia 2 sierpnia 2018 r., Kolegium ponownie zleciło organowi I instancji uzupełnienie analizy o:
przedstawienie powierzchni zabudowy poszczególnych budynków usytuowanych na terenach ujętych w analizie w pozycjach 28 i 30 (dotyczy działek ozn. nr ewid. 314/31 oraz 314/16, 314/27, 314/29, 314/28, 314/23, 314/24, 314/25, 315/3, 315/1, 315/4, 314/19, 314/11, 314/10, 314/8, 314/4), z zaznaczeniem ich na mapie,
przedstawienie wskaźnika zabudowy dla poszczególnych działek wyszczególnionych w pozycji 30 analizy,
zaznaczenie na mapie szerokości elewacji frontowych budynków wskazanych w pozycjach 28 i 30 analizy.
Przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2018 r. organ I instancji przesłał do Kolegium uzupełnienie analizy sporządzonej z dniu 31 sierpnia 2018 r. znak [...], a przy piśmie z dnia 13 września 2018 r. znak [...] przesłał do Kolegium załącznik graficzny do uzupełnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej z zaznaczonymi granicami działek i istniejącej na tych działkach zabudowy z terenu wskazanego w piśmie Kolegium z dnia 2 sierpnia 2018 r.
Pełnomocnik skarżących po zapoznaniu się z aktami sprawy zgłosił uwagi, wskazując, iż załącznik graficzny kopii mapy dołączony do pisma Wójta Gminy R. z dnia 16 sierpnia 2018 r. nie stanowi załącznika do analizy w sprawie (nosi nr [...], a nie [...]), pełnomocnictwo udzielone przez inwestora A. D. nie obejmuje potwierdzenia już dokonanych czynności. Oznacza to, że p. M. działał bez właściwego umocowania i tego braku nie usunięto pomimo wezwania (w dn. 24.08.2018 r., termin dla inwestora upłynął w dniu 05.09.2018 r.).
W dniu 15 października 2018 r. wpłynęło do Kolegium pismo z dnia 8 października 2018 r., w którym pełnomocnik skarżących podniósł, że:
- z analizy akt postępowania odwoławczego wynika, że wnioskodawca nie umocował pełnomocnika, który występował w dotychczasowym postępowaniu, do działania w swoim imieniu, a w szczególności nie był on odpowiednio umocowany w dacie złożenia wniosku. Natomiast aktualny pełnomocnik nie posiadał pełnomocnictwa od wnioskodawcy w żadnym czasie w dotychczasowym postępowaniu, w tym również - w szczególności - w dacie złożenia wniosku. Jest to postępowanie wnioskowe, należy zatem przyjąć, że organ wydał decyzję na rzecz wnioskodawcy poza zakresem umocowania jego pełnomocnika, a więc w istocie, w zakresie działki, w odniesieniu do której pełnomocnik działał ultra vires, decyzję wydano pomimo braku formalnie poprawnego wniosku o wydanie decyzji (nigdy wnioskodawca nie złożył skutecznie wniosku w odniesieniu do jednej z działek). Obecnie brak ten nie może być już sanowany, a w szczególności nie sanuje go umocowanie obecnej pełnomocniczki, które zostało udzielone dopiero w dacie po złożeniu wniosku o wydanie decyzji;
- wartość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy została zawyżona, a analiza urbanistyczna nie obejmuje wykazania uzasadnienia wielkości przyjętego w decyzji wskaźnika. Skutkuje to naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie podane są najwyższe wielkości tego wskaźnika z przywołanymi numerami działek, na których one występują, ale nigdzie nie ma wartości 32%. Przywołane zostały pojedyncze działki z obszarów przemysłowych, a to jest nielogiczne i fałszuje pomiary. Brak jest przy tym konsekwencji. Skoro autor analizy bierze inny wskaźnik niż średni, to powinien uzasadnić, dlaczego tak przyjął, a nie dobierać sobie pasujące mu działki, żeby tylko wyszła jak największa wartość wskaźnika zabudowy. Jeżeli teren przemysłowy składa się z kilku działek, to należy brać pod uwagę średnią wartość wyliczoną dla danego obszaru, a nie wyrywkowo pojedyncze działki. Autor nie wskazał poza tym, czy brał pod uwagę wyłącznie tereny przemysłowe, czy mieszał analizę z terenami mieszkaniowymi, co byłoby zupełnie dziwne;
- wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - w analizie kompletnie brakuje informacji, skąd wziął się przyjęty wskaźnik, bo w tabeli analizy brak tych wyliczeń. Równie dobrze autor analizy mógł całkowicie to pominąć lub podać kilka razy większe wartości. Nie wyjaśniono, skąd wzięła się taka wartość i czym jest uzasadniona;
- wskaźnik szerokości elewacji frontowej - tu analiza zawiera kuriozalne stwierdzenie. Otóż jeżeli budynek ma być rozbudowany, a nie nowy, wolnostojący, to budynek istniejący wraz z projektowaną nową częścią będzie stanowił jedną całość. Wyznaczenie szerokości tylko dla nowej wyłącznie części jest niezrozumiałe. Oznacza to naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia;
- wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest wyznaczony nieprawidłowo. Nie bada się bowiem średniej z obszaru analizowanego, tylko należy połączyć górne krawędzie elewacji frontowych budynków znajdujących się z jednej i drugiej strony projektowanej inwestycji i tak wyznacza się średnią wartość (w ten sposób wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Wa 1864/12). Być może zresztą przyjęty wskaźnik jest zgodny z tym, który byłby prawidłowy, ale tego z kolei nie wykazano w analizie (nie uzasadniono);
- wskaźnik wielkości powierzchni sprzedaży - poważne wątpliwości budzi wielkość wskazanej powierzchni sprzedaży, przy łącznej powierzchni zabudowy 9000 m2 zaledwie 2000 m2 powierzchni sprzedaży jest silnie zaniżone, przy dzisiejszych standardach projektowania, gdzie ogranicza się powierzchnie magazynowe do minimum. Jest oczywiste, że przy tak wielkiej powierzchni zabudowy, powierzchnia sprzedaży jest dużo większa. Odwołujący się wskazują również, że organ w istocie przyjął za własne zapewnienia wnioskodawcy o niewykorzystywaniu powierzchni parkingu dla celów sprzedaży, a to stoi w sprzeczności z załączoną do odwołania dokumentacją fotograficzną;
- powołane w decyzji ustawy zostały wskazane nieprawidłowo, w szczególności nie wskazano właściwych jednostek redakcyjnych i publikatorów. Przy obecnej dynamice zmian przepisów taki sposób ich cytowania nie może zostać uznany za prawidłowy, bowiem strona postępowania nie ma obowiązku ani możliwości śledzenia zmian przepisów i ich brzmienia aktualnego na dzień wydania decyzji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na rozpatrywanym terenie inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia funkcji i cech obiektu posłużyła analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w powołanym rozporządzeniu, uzupełniona w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr 2a do decyzji (4 arkusze) obszar analizy wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół terenu inwestycji w odległości 210 m od granic terenu inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 70 m = 210 m). Znajdująca się na wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa umożliwia ocenę wnioskowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy na tym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. Z analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, przemysłowa. Zabudowania o tożsamej funkcji znajdują się na działkach o nr ewid. 106/9, 113/1, 106/12, 114/2, 118/2, 119/2, 136/2, 314/31, 314/16, 314/27, 314/29, 314/28, 314/23, 314/24, 314/25, 315/3, 315/1, 314/9, 314/11, 314/10, 314/8 i 314/4. Planowa inwestycja stanowi rozbudowę budynku handlowego, a zatem kontynuację zastanej funkcji.
W dalszych motywach decyzji Kolegium wskazało, że autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, co zobrazowano w ww. analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej uzupełnieniu sporządzonym w dniu 31 sierpnia 2018 r. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru, poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna, został uzasadniony.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, że na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p., i tak:
a) nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona, na zasadzie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., w odległości 24 m od zewnętrznej krawędzi drogi wojewódzkiej nr [...], jako przedłużenie linii zabudowy budynku objętego rozbudową oraz budynku usytuowanego na działce sąsiedniej ozn. nr 314/31,
b) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony został na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w przedziale od 28% do 32%, biorąc pod uwagę, że istniejący wskaźnik na terenie inwestycji wynosi 22,4%, a średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi 14,9% oraz że wskaźniki z obszaru analizowanego są zróżnicowane, a najwyższy wskaźnik zabudowy wynosił 28,6%. W związku z tym, że analiza w pozycji 30 ustalała wskaźnik łączny dla kilku działek o funkcji usługowej, w tym również działek, na których nie występuje zabudowa (dz. nr 314/19, 314/11, 314/10, 314/8 i 314/4), Kolegium wystąpiło do organu gminy o uzupełnienie analizy o przedstawienie wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek ujętych w pozycji 30 analizy. Z uzupełnienia analizy z dnia 31 sierpnia 2018 r. wynika, że dla poszczególnych działek z pozycji 30 wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany i występuje w przedziale od 8,5% (dz. nr 314/24), po 25% (dz. nr 314/19), 31,1% (dz. nr 314/27), 33,3% (dz. nr 315/4), 35,4% (dz. nr 314/23), 38,4% (dz. nr 314/28), 39,1% (dz. nr 315/3), do 68,6% (dz. nr 314/29). W ocenie Kolegium, ustalenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji w przedziale 28% do 32% znajduje uzasadnienie w zagospodarowaniu terenów sąsiednich Planowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku handlowego o powierzchni 730m2 (co wynika z analizy) o powierzchnię około 250 m2 (według wniosku). Powstanie zatem obiekt o powierzchni około 980 m2 (we wniosku podano około 994m2). Biorąc pod uwagę powierzchnie poszczególnych budynków z obszaru analizowanego przedstawionych w uzupełnieniu analizy, Kolegium stwierdziło, że łączna powierzchnia planowanego obiektu mieści się w granicach powierzchni istniejącej zabudowy,
c) szerokość elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy ustalono na poziomie 10m z tolerancją do 20%, co daje przedział od 8 m do 12 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy. Jak wynika z analizy i jej uzupełnienia, szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3 m (np. dz. nr 82) do 86 m (dz. nr 314/29), poprzez 38 m (dz. nr 314/28), 47 m (dz. nr 314/29), 52 m (dz. nr 314/23), średnia wynosi 14,7 m. Budynek objęty wnioskiem posiada szerokość elewacji frontowej 31 m, łącznie z planowaną rozbudową szerokość tego budynku będzie wynosiła od 39 m do 43 m. Zdaniem Kolegium, tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od tych parametrów, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym. Kolegium wskazało przy tym, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Można mieć co prawda zastrzeżenia do zastosowania 20% tolerancji, którą przewiduje rozporządzenie dla wartości średniej z obszaru analizowanego, jednakże biorąc pod uwagę zróżnicowane szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej na obszarze analizowanym, ustalona szerokość elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy znajduje uzasadnienie w ustaleniach analizy,
d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił dla planowanej rozbudowy od 2,5 m do 4,5 m, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Jak wynika z ww. analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów poddanych analizie wynosi od 2,5 m (dz. nr 114/2) do 11 m (np. dz. nr 314/31), poprzez 3,5 m (budynek objęty wnioskiem), 4,5 m (np. dz. nr 109/2), 5 m (np. dz. nr 114/1), 7 m (np. dz. nr 106/12), 9m (dz. nr 106/9) przy średniej wielkości 5,3 m. Ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie korespondowała z cechami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym,
e) geometria dachów została ustalona w sposób wskazany w § 8 cyt. rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym.
Zdaniem organu II instancji, przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art.61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Określone w decyzji parametry projektowanej zabudowy zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie. Spełnione zostały przy tym pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie jest uzasadniony zarzut dotyczący braku umocowania dla pełnomocnika występującego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło w tym względzie, że z wnioskiem takim z dnia 6 października 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpił I. W., załączając odpis pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2016 r. udzielonego mu przez B Spółka Akcyjna z siedzibą w K. m.in. do reprezentowania Spółki przez organami administracji publicznej we wszystkich sprawach (w tym składania wniosków o wydanie decyzji) związanych z realizacją robót budowlanych, w tym budową, przebudową i remontami sklepów, parkingów. Zatem udzielone pełnomocnictwo ogólne dawało I. W. umocowanie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu 5 października 2016 r. I.W. udzielił dalszego pełnomocnictwa M. M. do reprezentowania firmy B S. A. przed urzędami administracji samorządowej oraz przed właściwymi organami i instytucjami w sprawach formalno-prawnych, związanych z uzyskaniem materiałów, decyzji, warunków, opinii i uzgodnień niezbędnych do złożenia wniosku o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym również do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz występowania przed odpowiednimi organami w celu uzupełnienia w wymaganym zakresie ww. dokumentów i ich uprawomocniania, odbioru pism i decyzji dla inwestycji polegającej na: rozbudowie budynku pawilonu handlowego "A" przy ul. A 8a w R., zlokalizowanym na działkach 314/15, 314/30. Zdaniem Kolegium, powyższe pełnomocnictwo, jak i dalsze udzielane M. M. w ww. sprawie przez I. W., zawierają oczywistą omyłkę w numerze działki, przy czym adres planowanej inwestycji został określony prawidłowo. W ocenie Kolegium, biorąc jednak pod uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony przez I. W. oraz że M. M. nie dokonywał istotnych zmian wniosku, nie można zgodzić się ze skarżącymi, że "decyzję wydano pomimo braku poprawnego wniosku o wydanie decyzji (nigdy wnioskodawca nie złożył skutecznie wniosku w odniesieniu do jednej z działek)".
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W sprawie mamy bowiem do czynienia z obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2. Jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, całkowita powierzchnia zabudowy (projektowanej i istniejącej) będzie wynosiła ok. 994 m2, a łączna powierzchnia sprzedaży ok. 660 m2. W ocenie Kolegium, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że do powierzchni sprzedaży należy zaliczyć także powierzchnię parkingu. Powierzchnię sprzedaży należy odnieść do obiektu budowlanego. Odnosząc się do przywołanego przez skarżących wyroku WSA w Lublinie dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 694/15, Kolegium zauważyło, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sumowania powierzchni sprzedaży kilku obiektów handlowych. W wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1550/10 WSA w Łodzi, odnosząc się do pojęcia powierzchni obiektów handlowych i konieczności sumowania powierzchni handlowych kilku odrębnych obiektów budowlanych, dla ustalenia czy inwestycja podlegać będzie regulacji, określonej w art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., wyraził pogląd, że powierzchnia ta winna mieć odniesienie do projektowanego obiektu budowlanego jako całości techniczno-użytkowej. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 19 u.p.z.p., przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Obiekt handlowy, z racji powiązania przywołanej wyżej definicji z procesem budowlanym (...) nie powinien być zaś (...) interpretowany w oderwaniu od definicji obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane. Tym samym brak jest podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, przy zachowaniu ich techniczno-użytkowej odrębności.
Zdaniem Kolegium, przeprowadzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza architektoniczno-urbanistyczna wraz z jej uzupełnieniem wykazała, że w obszarze analizowanym cechy istniejących obiektów są bardzo zróżnicowane. Położenie planowanej inwestycji wśród zabudowy usługowo-przemysłowej występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji daje podstawę dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego w sposób inny niż na podstawie wartości średnich z obszaru analizowanego.
Kolegium uznało natomiast za słuszny zarzut, że załącznik graficzny kopii mapy dołączony do pisma Wójta Gminy R. z dnia 16 sierpnia 2018 r. nie stanowi załącznika do analizy w materialnej sprawie (nosi nr [...], a nie [...]), jednakże powyższy załącznik nie stanowił podstawy do oceny parametrów ustalonych w skarżonej decyzji, ponieważ Kolegium brało pod uwagę uzupełnienie analizy sporządzone w dniu 31 sierpnia 2018 r..
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli Ha. M. i M. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie prawa procesowego w sposób wpływający istotnie na treść wydanej decyzji, w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpanie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, niewyjaśnienie i zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do ustalenia, że objęta wnioskiem rozbudowa pawilonu handlowego nie będzie prowadzić do powiększenia powierzchni sprzedaży do wielkości przekraczającej 2000 m2;
2. naruszenie prawa procesowego w sposób wpływający istotnie na treść wydanej decyzji, w postaci art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie na rzecz wnioskodawcy decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do działki ewidencyjnej nieobjętej wnioskiem tego wnioskodawcy, a to z uwagi na brak umocowania pełnomocnika i jego substytuta do reprezentowania wnioskodawcy w tym zakresie;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie, w jakim pozwalają one na ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich na terenie objętym analizą urbanistyczną, jednak bez równoczesnego umotywowania w treści analizy, dlaczego przyjęto takie, a nie inne parametry.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję wójta Gminy R. - skądinąd powiązanego rodzinnie, według informacji skarżących, z właścicielem terenu objętego zaskarżoną decyzją - o ustaleniu warunków zabudowy dla działek 314/5 i 314/30 w obrębie [...], gm. R.
Pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją została wydana pomimo wadliwości umocowania pełnomocnika i pełnomocnika substytucyjnego wnioskodawcy. Z treści pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego nie wynika, aby substytut (p. M.) był umocowany do dokonywania czynności w imieniu wnioskodawcy w zakresie działki -314/5. Tymczasem pełnomocnik i substytut dokonywał takich czynności, nie mając umocowania.
W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżących wskazał, że organ ograniczył się w tym względzie do spostrzeżenia, że wnioskodawca popełnił "oczywistą omyłkę" w numerze działki. Zdaniem pełnomocnika, z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że wnioskodawca nie sprostował omyłki, pomimo tego że był wzywany przez organ do uzupełnienia pełnomocnictwa - miał więc okazję do refleksji nad treścią udzielanego umocowania, a jednak powtórzył swój błąd. Nade wszystko jednak błędne oznaczenie numeru działki absolutnie nie stanowi "oczywistej omyłki" - które to stanowisko wydaje się już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W dalszych części uzasadnienia skargi pełnomocnik podniósł, że skarżący podtrzymują tezę o konieczności zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego, a to z uwagi na fakt, iż wielkość powierzchni sprzedaży, która została ustalona wskutek wydania spornej decyzji, wynosi ponad 2000 m2.
Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w swym orzecznictwie (wyrok w sprawie II SA/Łd 1550/10) wskazał, że "przepis, określający powierzchnię sprzedaży, obligującą do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako norma o charakterze szczególnym winien być interpretowany ściśle". Wynika to z założenia, że jeżeli gmina ma życzenie ingerować w swobodę zagospodarowania terenu, to właściwą do tego formą jest plan miejscowy, z czym jednak wiążą się pewne negatywne konsekwencje dla gminy (poza wydatkami związanymi z uchwaleniem planu, również odpowiedzialność odszkodowawcza odpowiadająca formule responsabilité sans faute - art. 36 u.p.z.p.). Zgodzić się zatem należy z poglądem o powinności restryktywnego kierunku dekodowania normy w oparciu o przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8 w z zw. z art. 15 ust.3 pkt 4 u.p.z.p.). Jednak w tym samym wyroku Sąd wskazał jednoznacznie, że "skoro [...] mowa w niej o obszarach rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, powierzchnia ta winna mieć odniesienie do projektowanego obiektu budowlanego jako całości techniczno-użytkowej" i odwołał się do treści art. 2 pkt 19 u.p.z.p. (tj. definicji "powierzchni sprzedaży"). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pod pojęciem "powierzchni sprzedaży" rozumie się zaś "część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.)". Taka konstrukcja normatywna wyklucza jakikolwiek automatyzm w ustalaniu powierzchni sprzedaży.
Jednocześnie pełnomocnik skarżących podkreślił, że skarżący w toku postępowania złożyli dokumentację fotograficzną wskazującą, że poza samym budynkiem "A" prowadzona jest sprzedaż towarów, o czym świadczą wyłożone tam towary, które klienci mogą pobierać bezpośrednio ze stosów, na których je złożono. Jest oczywiste, że "powierzchnią sprzedaży" nie jest wyłącznie powierzchnia miejsc, w których zawierane są adhezyjne umowy sprzedaży (tj. powierzchnia kas sklepowych), lecz cała powierzchnia, na której wyłożono towary i klient nie tylko może je "podziwiać" (tj. taka, która nie stanowi wyłącznie "ekspozycji wystawowej"), lecz także pobrać w celu zapłacenia za towar w kasie. Co więcej, powierzchnią sprzedaży - pomimo brzmienia art. 2 pkt 19 u.p.z.p., jest np. także powierzchnia między regałami sklepowymi, co skądinąd przyznał i wnioskodawca spornej decyzji, i sam organ - nie wyłączając z wnioskowanej (i objętej decyzją) "powierzchni sprzedaży" przestrzeni między regałami. Reasumując, "powierzchnię sprzedaży" należy ustalać in concreto, a nie in abstracto - czyli należy odnieść się do rzeczywistego sposobu, w jaki inwestor zamierza wykorzystać zarówno powierzchnię wewnątrz budynku pawilonu handlowego, jak i poza tym pawilonem, o ile tworzy ona cyt. "całość techniczno-użytkową".
W dalszej kolejności odnosząc się do poglądów sądów administracyjnych pełnomocnik wskazał, że w pierwszym rzędzie organ powinien był zapytać wnioskodawcę, czy istotnie jest tak, jak twierdzą skarżący, że klienci sklepu "A", który miałby być rozbudowany, mogą nabywać towary bezpośrednio z palet wyłożonych na parkingu (tj. pobierać je i następnie płacić za nie w kasie), czy mogą oni korzystać z opakowań udostępnianych przez sklep "A" na tymże parkingu (co należałoby uznać za element sprzedaży towarów - sprzedaje się bowiem towary wraz z opakowaniem, a w każdym razie elementem sprzedaży jest dostępność opakowań w ramach wtórnego wykorzystania), czy mogą oni pobierać wózki służące zapakowaniu towarów i dostarczeniu ich do kasy, a następnie do samochodów (co również należy uznać za bezpośredni element procesu sprzedaży towarów) itd. Jednak organ nie zwrócił się do wnioskodawcy z takim pytaniem, a też i nie poczynił w tym zakresie ustaleń własnych. Uzasadnia to uznanie decyzji za przedwczesną i dotkniętą, mającym wpływ na treść zapadłej decyzji, błędem w postaci obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a..
W kwestii zaś pozostałych naruszeń prawa materialnego pełnomocnik w konkluzji podniósł, że zdaniem skarżących, organy obu instancji ograniczyły się do odnotowania pewnej amplitudy parametrów istniejących obiektów, ale nie zdołały już wykazać, dlaczego w takiej sytuacji decydują się na odstąpienie od oparcia się na wartościach średnich, a w szczególności, dlaczego przyjmują parametry maksymalne, a niekiedy nawet przekraczające maksymalne (tak w przypadku wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który w ogóle nie występuje w obszarze analizowanym w wartości 32% - który ustalono w zaskarżonej decyzji).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących złożył do akt sprawy pismo skarżących z dnia 27 czerwca 2019 r. z wnioskiem o potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy, oświadczając przy tym, że skarżący podtrzymują dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnoszą jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] nr [...], którą organ ten ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku pawilonu handlowego (przedłużenie budynku o 10,0 m wzdłuż ulicy A), na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 314/5, 314/30, obręb [...], gm. R., w miejscowości R.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.z.p.", każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione (tj. np. środowisko, zabytki, itd.) oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływane w niniejszym uzasadnieniu także jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące: ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Dokonana na gruncie niniejszej sprawy analiza akt sprawy z punktu widzenia wskazanych regulacji prawnych pozwala stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która po wymaganym uzupełnieniu w toku postępowania odwoławczego, spełniła wymogi wynikające z tych regulacji. Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że granice tego obszaru zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 2003 r. (tj. jako trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji (3x70m = 210 m). W tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niewątpliwie wyniki przeprowadzonej analizy na wskazanym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania. W szczególności, jak dowodzi lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z analizy tej wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, przemysłowa. Zabudowania o tożsamej funkcji znajdują się na działkach o nr ewid. 106/9, 113/1, 106/12, 114/2, 118/2, 119/2, 136/2, 314/31, 314/16, 314/27, 314/29, 314/28, 314/23, 314/24, 314/25, 315/3, 315/1, 314/9, 314/11, 314/10, 314/8 i 314/4. Zgodzić się przy tym należy z Kolegium, że z uwagi na fakt, że planowa inwestycja stanowi rozbudowę budynku handlowego, to kontynuacja zastanej funkcji nie budzi wątpliwości.
Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, w decyzji organu II instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, znalazły się także wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co znajduje potwierdzenie w ustaleniach zawartych w pkt 2 decyzji organu I instancji "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych", które precyzują cechy i parametry planowanego budynku, wymienione w tym rozporządzeniu, tj.: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewcji frontowej oraz geometria dachów. Parametry te zostały szczegółowo wskazane także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (vide str. 13-14 uzasadnienia tej decyzji), a sposób ich ustalenia odpowiada przepisom rozporządzenia z 2003 r. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa w tym zakresie, których miałoby się dopuścić Kolegium, zwłaszcza że przedmiotem decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego już budynku pawilonu handlowego (przedłużenie budynku o 10,0 m wzdłuż ulicy A), przewidzianej do realizacji na wskazanych na wstępie działkach w miejscowości R.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd podziela zatem w pełni stanowisko Kolegium, że przeprowadzona analiza wykazała, iż w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niewątpliwie projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Trafnie też Kolegium stwierdziło, że określone w decyzji parametry projektowanej zabudowy zostały wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Oznacza to, że realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie.
Sąd w pełni podziela przy tym zapatrywanie organu odwoławczego dotyczące prawidłowości ustalenia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Niewątpliwie teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wymogi te zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, rację ma przy tym Kolegium, że o ostatecznym kształcie inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany w projekcie budowlanym, do obowiązków którego należy dbałość o zgodność inwestycji z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do niego, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nie sposób także odmówić trafności stanowisku Kolegium w kwestii oceny zarzutu skarżących dotyczącego prowadzenia i wydania decyzji co do działki nr 314/5 bez wniosku inwestora. Analiza akt sprawy dowodzi bowiem, że wniosek inwestora z dnia 6 października 2016 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku pawilonu handlowego, polegającej na przedłużeniu budynku o 10,00 m wzdłuż ul. A na terenie działek nr 314/5 i 314/30. Z wnioskiem tym wystąpił I. W. załączając odpis pełnomocnictwa z dnia 1 lipca 2016 r. udzielonego mu przez B Spółka Akcyjna z siedzibą w K. m.in. do reprezentowania Spółki przez organami administracji publicznej we wszystkich sprawach (w tym składania wniosków o wydanie decyzji) związanych z realizacją robót budowlanych, w tym budową, przebudową i remontami sklepów, parkingów. Zatem udzielone pełnomocnictwo ogólne, jak przyjęło Kolegium, dawało I. W. umocowanie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast w dniu 5 października 2016 r. I. W. udzielił dalszego pełnomocnictwa M. M. do reprezentowania firmy B S. A. przed urzędami administracji samorządowej oraz przed właściwymi organami i instytucjami w sprawach formalno-prawnych, związanych z uzyskaniem materiałów, decyzji, warunków, opinii i uzgodnień niezbędnych do złożenia wniosku o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym również do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz występowania przed odpowiednimi organami w celu uzupełnienia w wymaganym zakresie ww. dokumentów i ich uprawomocniania, odbioru pism i decyzji dla inwestycji polegającej na: rozbudowie budynku pawilonu handlowego "A" przy ul. A 8a w R., zlokalizowanym na działkach 314/15, 314/30. Kolegium wskazało przy tym, że powyższe pełnomocnictwo, jak i dalsze pełnomocnictwo udzielane M. M. w wyżej wskazanej sprawie przez I. W. zawierają oczywistą omyłkę w numerze działki, przy czym adres planowanej inwestycji został określony prawidłowo, a zważywszy na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony przez I. W. i że M. M. nie dokonywał istotnych zmian wniosku, zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w powyższych okolicznościach sprawy stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę. Wobec bowiem prawidłowo podanego adresu planowanej inwestycji kwestia posiadania stosownego w sprawie pełnomocnictwa przez pełnomocnika inwestora nie budzi najmniejszej wątpliwości i jako taka ma decydujące znaczenie przy ocenie wskazanego pełnomocnictwa w kontekście zgłoszonych w skardze zarzutów, które, podzielając stanowisko Kolegium, niewątpliwie uznać należy za nieuzasadnione.
Zgodzić się należy także z Kolegium, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, podlegają wskazaniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., w miejscowym planie określa się w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym przypadku, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.). Do czasu uchwalenia tego planu postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy podlega obligatoryjnemu zawieszeniu na zasadzie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że ulokowanie obiektów wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie – jak trafnie wywiodło Kolegium - mamy jednak do czynienia z obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika bowiem, że całkowita powierzchnia zabudowy (projektowanej i istniejącej) będzie wynosiła ok. 994 m2, a łączna powierzchnia sprzedaży ok. 660 m2. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że do powierzchni sprzedaży należy zaliczyć także powierzchnię parkingu. W ocenie Sądu powierzchnię sprzedaży należy bowiem odnieść do obiektu budowlanego, co bezspornie uczyniło Kolegium w niniejszej sprawie.
Reasumując, Sąd w pełni podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że przeprowadzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza architektoniczno-urbanistyczna wraz z jej uzupełnieniem wykazała, że w obszarze analizowanym cechy istniejących obiektów są bardzo zróżnicowane. Położenie planowanej inwestycji wśród zabudowy usługowo-przemysłowej występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji daje podstawę dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego w sposób inny niż na podstawie wartości średnich z obszaru analizowanego.
Nie ulega przy tym wątpliwości, iż sprawie występuje kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w rozumieniu przyjętym na gruncie u.p.z.p. Niewątpliwie nieruchomość, o której mowa w zaskarżonej decyzji, spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
a.tp.