II SA/Łd 1141/04

II SA/Łd 1141/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Ewa Markiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Szkudlarek
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 22 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Syg. akt II SA/Łd 1141/04
UZASADNIENIE
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]Nr [...]uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...]Nr [...]udzielającą R. P. pozwolenia na budowę stacji tankowania gazu dla samochodów osobowych na działce o nr ew. 293/1 w O. przy ul. A 1 i umorzył postępowanie administracyjne przed organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 105 par. 1 k.p.a. oraz podkreślił, iż inwestor pismem z dnia 9 lipca 2004r. zawiadomił właściwy organ nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót związanych z budową stacji z dniem 16 lipca 2004r., a dokonane w dniu 18 listopada 2004r. oględziny wykazały, iż inwestor rozpoczął już prace budowlane przy realizacji inwestycji, wykonał bowiem ścianę oddzielenia pożarowego oraz fundamenty pod zbiorniki, a także przyłącze energetyczne i uziemienie otokowe. Według Wojewody [...], "postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe z uwagi na przeniesienie procesu inwestycyjnego na inny etap postępowania, co dezaktualizuje postępowanie dotyczące wcześniejszego etapu inwestycyjnego". Przyjęcie zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego i rozpoczęcie robót budowlanych odniosło, zdaniem Wojewody [...], ten skutek, iż w dniu 16 lipca 2004r. stało się bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie R. P. wniósł o jego uchylenie i przywrócenie ważności decyzji Starosty O. z dnia [...]Nr [...]. Podniósł, iż w skutek umorzenia postępowania został pozbawiony możliwości dokończenia rozpoczętej inwestycji, zaś uzyskanie nowego pozwolenia na budowę w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. wiąże się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów finansowych i "odciągnięciem w nieokreślonym czasie oddania do użytku inwestycji". Stwierdził, iż zachował wszystkie obowiązujące procedury, a decyzja Starosty O. z dnia [...]Nr [...], o czym świadczy stosowny zapis umieszczony na tej decyzji, stała się ostateczna, w dniu 9 lipca 2004r. zaś dokonał zgłoszenia o zamiarze rozpoczęcia robót i poniósł już koszty związane z budową i z wydzierżawieniem terenu pod inwestycję, natomiast kopia wniesionego od tej decyzji przez W. i J. B. w dniu 22 grudnia 2003r. odwołania została przekazana Wojewodzie [...] dopiero w dniu 10 września 2004r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.
Instytucję obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego reguluje art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Zawarta w powołanym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty(por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, gdyż przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820).
W analizowanej sprawie, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]Nr [...], za podstawę bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z wniosku R. P. o udzielenie pozwolenia na budowę organ odwoławczy przyjął okoliczność rozpoczęcia przed rozpoznaniem odwołania robót budowlanych przy budowie stacji tankowania gazem. Pominął natomiast istotne dla rozpoznania tej sprawy okoliczności faktyczne, iż na decyzji Starosty O. z dnia [...]Nr [...]o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej w dniu 14 stycznia 2004r. dokonał adnotacji, z której wynika, iż decyzja ta jest ostateczna, a inwestor R. P. pismem z dnia 9 lipca 2004r. zawiadomił o zamiarze przystąpienia do rozpoczęcia robót. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika nadto, iż w dniu 22 grudnia 2003r. odwołanie od tejże decyzji złożyli bezpośrednio w Starostwie Powiatowym w O. W. i J. B., odwołanie to zostało przekazane Wojewodzie [...] dopiero pismem z dnia 10 września 2004r. Z przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2004r. oględzin nieruchomości wynika z kolei, iż inwestor wykonał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego oraz fundamenty pod zbiorniki magazynowe gazu oraz fundament pod dystrybutor i pompę, oraz wykonał zasilanie elektryczne oraz uziemienie otokowe.
Ze względu na powyższe okoliczności nie można zaakceptować poglądu, wedle którego postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przed organem architektoniczno – budowlanym było bezprzedmiotowe. Z decyzji pierwszej instancji wynika wręcz, iż wszystkie elementy stosunku administarcyjnoprawnego istniały, co upoważniało ten organ do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Roboty budowlane objęte tym wnioskiem zostały rozpoczęte w lipcu 2003r., a więc po podjęciu decyzji przez pierwszą instancję. Postępowanie to, w ocenie Sądu, bez wątpienia byłoby bezprzedmiotowe wówczas, gdyby roboty te zostały rozpoczęte przed datą złożenia wniosku o pozwolenia na ich budowę. Taka sytuacja nie miała, co wskazano wyżej, jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Stan faktyczny sprawy uległ wprawdzie zmianie w momencie postępowania odwoławczego, niemniej zmiana ta nie powinna mieć wpływu na ocenę przedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Jak bowiem słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2002r., IV S.A. 880/00, nie publ. Czy wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001r., Nr 16, poz. 502). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż strona, działająca w zaufaniu do organów administracji publicznej, nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu pierwszej instancji, który opatrzył decyzję z dnia [...]Nr [...]o pozwoleniu na budowę klauzulą ostateczności, a wniesionemu w dniu 22 grudnia 2003r. przez W. i J. B. odwołaniu nadał bieg dopiero we wrześniu 2004r. i to na skutek interwencji odwołujących się.
Na marginesie zauważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem organ administracji architektoniczno – budowlanej uznał decyzję z dnia [...]Nr [...]za ostateczną, a dokonane w organie nadzoru budowlanego zgłoszenie zostało przyjęte, to inwestor mógł sądzić, iż nabył uprawnienie do rozpoczęcia robót w sposób trwały. Skutkiem wydania decyzji jest bowiem to, że stwarza ona stosunek prawny między organem, który ją wydał a adresatem, stosunek ten zaś trwa tak długo, dopóki decyzja nie zostanie wykonana lub zgodnie z prawem zmieniona bądź nie utraci mocy prawnej.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy nie dokonał oceny wskazanych wyżej okoliczności, w szczególności zaś nie odniósł się do tego, czy przedmiotowe roboty zostały rozpoczęte na podstawie ostatecznej, czy też nieostatecznej decyzji. W zależności od wyników tej oceny mogły z kolei zapaść różne rozstrzygnięcia sprawy.
Uchylając się od rozważenia powyższej kwestii organ odwoławczy naruszył przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony.
W sprawie Sąd dopatrzył się także naruszenia przepisów art. art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu obligatoryjnym elementem decyzji jest uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Użycie w § 3 powołanego przepisu zwrotu, iż uzasadnienie powinno wyjaśniać podstawę prawną oznacza, iż organ winien wyjaśnić stronom zasadność zastosowanego przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, jak również treść tego przepisu. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W uzasadnieniu tym, w ocenie Sądu, organ winien, wyjaśnić zasadność umorzenia postępowania w sprawie w świetle zebranego materiału dowodowego, jak również wskazać okoliczności sprawy przesądzające o podjęciu tego rozstrzygnięcia. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki podjętej decyzji. Obowiązek uzasadniania decyzji wynika nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad k.p.a., przede wszystkim zaś z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania strony o słuszności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.)(wyrok NSA z 15 lutego 1984r., SA/Po 1122/83, GAP 1986r, nr 4, s. 45).
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, iż nie spełnia ona wymogów powołanego przepisu. W uzasadnieniu tej decyzji nie tylko nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną, tj. przepisu art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale nawet nie przytoczono treści tych przepisów, a zawarte rozważania dotyczące motywów podjętej decyzji nie odnoszą się w pełni do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, pomijają w szczególności okoliczność, iż inwestor działał będąc przekonany, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.
O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ zaskarżona decyzja z dnia [...]Nr [...]jest niezgodna z prawem, co skutkowało jej uchyleniem, skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania.
Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...]Nr [...]doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3, decyzja ta jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.