II SA/Łd 1130/02

II SA/Łd 1130/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Andrzej Kozerski
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Dnia 22 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie: NSA Andrzej Kozerski, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant : referent stażysta Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...]
Uzasadnienie
3 II SA/Łd 1130/02
UZASADNIENIE
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późn. zm.), stwierdził brak podstaw do uznania schorzeń M. S. za chorobę zawodową.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzeczenia lekarskie diagnostyczno – konsultacyjne Nr [...] z dnia [...] Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Nr [...] z dnia [...] wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami z dnia 15 marca 2002r. Instytutu Medycyny Pracy im. [...] Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej w Ł. oraz analizę dokumentacji z przebiegu pracy i oceny narażenia zawodowego przeprowadzonego przez Jednostkę Wojskową Nr [...] w K., które wskazują na brak etiologii zawodowej dla schorzenia rozpoznanego u skarżącej.
Orzeczenie lekarskie Nr [...] z dnia [...] rozpoznało u M. S. przewlekły suchy nieżyt nosa, gardła i krtani, guzki głosowe, dysfonię hyperfunkcjonalną. We wnioskach ww. orzeczenia wskazano, iż M. S. zatrudniona była od 01.12.1978r. do 28.02.1983r. jako telefonistka a od 01.03.1983 do 27.02.1994r. jako kontroler ruchu telekomunikacyjnego w Garnizonowym Węźle Łączności w K. W dniu 29.12.1993r. skarżąca przechodziła badania w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] w Ł., gdzie stwierdzono przewlekły nieżyt nosa i gardła, suchy, przewlekły nieżyt krtani prosty, zaburzenia czynnościowe głosu typu dysforii hyperkinetycznej. Z uwagi na to, iż wymienione schorzenia nie są objęte wykazem chorób zawodowych, stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Od roku 1994 do czerwca roku 1998 skarżąca przebywała na rencie chorobowej i w toku badań laryngologicznych, przeprowadzanych w dniu 12 maja 1998r. stwierdzono u pacjentki guzki głosowe. W styczniu 2001r. M. S. poddana została badaniu laryngologicznemu, foniatrycznemu i videostroboskopowemu w Przychodni Chorób Zawodowych WOMP w Ł., podczas których rozpoznano przewlekły suchy nieżyt nosa, gardła i krtani, guzki głosowe, dysfonię hyperkinetyczną. Ze względu na fakt, iż skarżąca nie pracuje od 1994r., a guzki głosowe pojawiły się u niej 4 lata po ustaniu zatrudnienia, zdaniem WOMP, schorzenia M. S. mają tło poza zawodowe, ponieważ powstały po ustaniu narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, a wobec tego nie mogą być uznane za chorobę zawodową.
Powtórne badanie, przeprowadzone na wniosek skarżącej w kwietniu 2001r. w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej w Ł., wykazały istnienie przewlekłego suchego nieżytu nosa, gardła i krtani, guzek głosowy miękki na prawym fałdzie głosowym, dysfonię hyperfunkcjonalną. We wnioskach orzeczenia stwierdzono, iż po przeanalizowaniu całości dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na nadmierny wysiłek głosowy oraz wyniki przeprowadzonych badań lekarskich brak jest wystarczających podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Z dokumentacji lekarskiej ustalono, iż chrypki datują się od listopada 1992r., a w marcu 1992r. skarżąca przechodziła dwie operacje ginekologiczne i występowały u niej nawracające stany zapalne gardła. Badana paliła również przez 10 lat po 20 papierosów dziennie, a od 1993r. po 10 papierosów dziennie, co nie pozostawało bez wpływu na stan narządu głosu. IMP stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania związku przyczynowego pomiędzy aktualnie stwierdzonym schorzeniem krtani a pracą zawodową na stanowisku telefonistki, która ustała praktycznie 16 lat temu. Powstanie guzka głosowego należy przyczynowo wiązać z nawracającymi stanami zapalnymi, nałogiem palenia tytoniu i wadliwą techniką emisji głosu.
Pismem z dnia 06 lipca 2001r., będącym odpowiedzią na pisemną prośbę M. S. o wyjaśnienie orzeczenia z dnia [...] IMP w Ł. poinformował, iż nie widzi podstaw do weryfikacji tego orzeczenia. Podniesiono, iż ustanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem gardła i krtani a pracą zawodową możliwe jest do 5 lat od chwili ustania zatrudnienia w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej, a ustanie zatrudnienia skarżącej nastąpiło 7 lat temu i przeprowadzone wtedy badanie nie dało podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
W dniu 05 sierpnia 2001r. M. S. przedłożyła Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. dokument, z którego wynika, iż na stanowisku telefonistki pracowała nie 5 a 16 lat.
Pismami z dnia 10.08.2001r., 05.12.2001r. i 08.03.2002r. Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do IMP w Ł. z pytaniem, czy nowy dokument może mieć wpływ na weryfikację wydanego wcześniej orzeczenia lekarskiego. IMP w Ł., pismami z dnia 23.08.2001r. nr [...] i 15.03.2002 nr [...], podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w orzeczeniu [...], w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu u M. S., gdyż stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani mają charakter pozazawodowy. Fakt, iż uzupełnione dochodzenie środowiskowe wykazało, iż wnioskodawczyni była zatrudniona na stanowisku telefonistki przez 16 lat a nie 5, nie stanowi wystarczającej postawy do weryfikacji wydanego wcześniej orzeczenia.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. S. podniosła, iż rozpoznanie u niej guzków głosowych nastąpiło w 1998r., a więc nie 7 lat po ustaniu zatrudnienia, a 4. Wskazała również, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby zawarte w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] wnioski dotyczące wypalanych przez nią ilości papierosów. Zdaniem wnoszącej odwołanie, guzki głosowe są następstwem pracy w warunkach szkodliwych, polegających na pracy w półzagłębionym pomieszczeniu ( latem wilgotnym i chłodnym, zimą suchym) w sytuacji stałego i długotrwałego wysiłku głosowego. Wobec licznych wątpliwości, sprzeczności w orzeczeniach lekarskich i sporządzenia niedokładnej charakterystyki pracy na stanowisku kontrolera skarżąca wniosła o ponowną analizę zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, art. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz § 1 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] o braku podstaw do uznania schorzeń M. S. za chorobę zawodową. W uzasadnieniu podniesiono, iż orzeczenia lekarskie w przedmiotowej sprawie wydane zostały przez dwie jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych i w każdym przypadku wnioskowano, że brak jest podstaw do uznania rozpoznanych schorzeń za chorobę zawodową z uwagi na ich pozazawodową etiologię, a Inspektor Sanitarny, podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia, jest związany orzeczeniem lekarskim.
Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez M. S. W jej uzasadnieniu skarżąca podała, iż zmiany błon śluzowych polegające na pogrubieniu pojawiły się u niej już we wrześniu 1997r., a w maju 1998r. stwierdzono wystąpienie guzków głosowych, co spowodowane było długotrwałym narażeniem na czynniki szkodliwe w trakcie wykonywania przez nią pracy telefonistki. Zdaniem M. S., nieprawdziwe są ustalenia organów dotyczące ilości dziennie wypalanych przez nią papierosów, gdyż od roku 1997 nie pali wcale, a przed tym rokiem paliła jedynie sporadycznie.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym, że skarga M. S. wniesiona została w dniu 18 lipca 2002r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
Z wymienionego przepisu wynika, iż o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tej choroby. W przypadku stwierdzenia występowania obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była świadczona, a wobec tego, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy zawodowej. Domniemanie takie może być obalone w razie udowodnienia, iż choroba spowodowana została przyczynami nie pozostającymi w związku z wykonywaną pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie, jakie konkretnie przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż M. S. pracowała w latach 1978-1994 jako telefonistka w Garnizonowym Węźle Łączności w K. w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Badania lekarskie przeprowadzone przez właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne służby zdrowia wykazały u skarżącej przewlekły suchy nieżyt nosa, gardła i krtani, guzki głosowe oraz dysfonię hyperfunkcjonalną, jednak wydane na ich podstawie decyzje administracyjne właściwych organów inspekcji sanitarnej stwierdziły brak podstaw do klinicznego rozpoznania choroby zawodowej, z uwagi na pojawienie się guzków głosowych dopiero po ustaniu zatrudnienia w sytuacji, gdy badania przeprowadzone w momencie zakończenia pracy zawodowej nie potwierdziły istnienia takiej choroby.
Należy zaznaczyć, iż przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe) zamieszczone zostały przez ustawodawcę w pkt 7 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W rozporządzeniu tym brak jest wskazania okresu, w jakim możliwe jest stwierdzenia ww. choroby zawodowej, w sytuacji gdy od ustania zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie tej choroby do chwili jej wykrycia upłynął pewien okres czasu. Nie można, zatem wykluczyć związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a chorobą zawodową, jeżeli między ustaniem zatrudnienia a ujawnieniem się tej choroby upłynął nawet znaczny okres czasu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 07.06.1995r o sygn. II PRN 4/95, opubl. W OSNP nr 3 z 1996r., str. 44).
W piśmie z dnia 06 lipca 2001r. nr [...], uzupełniającym orzeczenia z dnia [...] nr [...], uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy im. [...] z Samodzielnej Pracowni Laryngologii i Audiologii Zawodowej stwierdził, iż ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem gardła i krtani a pracą zawodową możliwe jest do pięciu lat od chwili ustania zatrudnienia w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. W orzeczeniu tym nie zawarto jednak uzasadnienia, dlaczego upływ pięcioletniego terminu od momentu ustania zatrudnienia uniemożliwia stwierdzenie związku przyczynowego między powstaniem guzków głosowych a wykonywaną przez 16 lat pracą w warunkach narażających na nadmierny wysiłek głosowy. W żadnym z orzeczeń lekarskich nie wskazano na możliwe przyczyny powstawania guzków głosowych, nie wyjaśniono czy rodzaj i warunki pracy wykonywanej przez skarżącą (nadmierny wysiłek głosowy) mogły spowodować powstanie takiego schorzenia oraz czy stwierdzone u niej w momencie zakończenia pracy zawodowej choroby narządów głosu takie jak: przewlekły nieżyt nosa i gardła, suchy przewlekły nieżyt krtani prosty, zaburzenia czynnościowe głosu typu dysforii hyperkinetycznej, nie były związane z tworzeniem się guzków głosowych. Brak jest w tych orzeczeniach wyjaśnienia, czy dla uznania istnienia związku przyczynowego między wykonywaną pracą zawodową a powstaniem guzków głosowych niezbędne jest potwierdzenie występowania tego schorzenia bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, i co się z tym wiąże, czy proces tworzenia się guzków jest nagły, ograniczony jakimś przedziałem czasowym, czy też jest to proces długotrwały, a jeżeli tak, to jaki okres od ustania zatrudnienia do stwierdzenia wystąpienia choroby może być brany pod uwagę dla wykazania istniejącego między nimi związku przyczynowego. Ponadto, należy zauważyć, iż w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., zawarte zostało stwierdzenie, iż guzki głosowe pojawiły się u skarżącej 4 lata po ustaniu zatrudnienia w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy im. [...] z dnia [...] nr [...] podniesiono, iż obecność guzka głosowego została wykazana po 7 latach od ustania pracy zawodowej, a po 16 latach od zaprzestania wykonywania pracy w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, co wskazuje na sprzeczność ustaleń dokonanych przez obydwie jednostki badawcze. Gdyby przyjąć, iż stwierdzenie wystąpienia guzków głosowych nastąpiło u M. S. 4 lata od ustania zatrudnienia to oznacza, iż nie upłynął pięcioletni termin wskazany przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. w piśmie z dnia 06 lipca 2001r. nr [...] uniemożliwiający ustalenie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem gardła i krtani a pracą zawodową.
W orzeczeniu lekarskim, wystawionym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...], nie wskazane zostały żadne inne ewentualne przyczyny powstania u skarżącej guzków głosowych, natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...], podano, iż powstanie zmiany organicznej na fałdzie głosowym należy wiązać z nawracającymi stanami zapalnymi, nałogiem palenia tytoniu i wadliwą techniką emisji głosu. Nie wskazano jednak, czy podane przyczyny są wyłącznymi powodami wystąpienia u M. S. guzków głosowych oraz nie ustosunkowano się do twierdzenia skarżącej, iż nawracające stany zapalne gardła spowodowane były również warunkami wykonywanej przez nią pracy zawodowej. Brak jest także wskazania dowodów, na jakich oparto się przy ustaleniu, iż skarżąca paliła papierosy 10 lat po 20 sztuk dziennie, a od 1993r. po 10 sztuk dziennie, w sytuacji, gdy skarżąca podaje, że od 1997r. nie pali wcale, a przed tym rokiem paliła papierosy jedynie sporadycznie.
Podkreślić należy, iż orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Orzeczenie to, musi być sporządzone w sposób logiczny i zrozumiały zarówno dla organu jak i dla stron postępowania, a także dla sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Opinia lekarska powinna zawierać uzasadnienie, z którego jasno wynikałaby przyczyna powstania stwierdzonej u skarżącej choroby narządów głosu oraz wskazane byłyby powody, dla których nie można tego schorzenia powiązać z warunkami pracy zawodowej.
Organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest zbadać opinię biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a, tzn. powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została należycie udowodniona. Jeżeli zatem, orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie zawiera właściwego uzasadnienia, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym.
Organy administracji publicznej obu instancji odmawiając stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, określone w art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., ponieważ nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy te, w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, zaś swoje decyzje oparły na orzeczeniach lekarskich nieodpowiadających wymogom opinii. Uchybienia, jakich dopuściły się organy administracyjne oby instancji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. nr [...] z dnia [...].
Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.