II SA/Łd 1128/02

II SA/Łd 1128/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. R. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów wpisu od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. l38 par. l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm) w związku z art. 105 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. i W. małżonków R. i odwołania K. R., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] (znak: [...]) nakazującej A. i W. małżonkom R. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem: przedłożenia w 3 egzemplarzach projektu inwentaryzacji powykonawczej budynku uwzględniającej ewentualne wykonanie niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie oraz oceny technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót budowlanych oraz zdatności do użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi w terminie do dnia 15 lipca 2002 roku, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na wniosek R. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ulicy A 4 w C., stanowiącej własność A. i W. małżonków R. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż poprzedni właściciel działki – J. K. uzyskał pozwolenie Nr [...] z dnia [...] na budowę budynku inwentarsko – składowego według projektu typowego WB – 5951 na wyżej wymienionej nieruchomości. J. K. darował część działki A. i W. małżonkom R., którzy dokonali rozbudowy wcześniej istniejącego budynku gospodarczego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na rozbudowę Nr [...] z dnia [...] wydaną przez Wójta Gminy G.. Inwestorzy zakończyli częściowo rozbudowę i użytkują parterową część budynku, o czym zawiadomili w dniu 19 grudnia 2001 roku Wójta Gminy G.. W trakcie rozbudowy dokonano również, zgodnie z zatwierdzonym projektem, zmiany konstrukcji dachu na istniejącej wcześniej części rozbudowywanego budynku.
Organ I instancji ustalił, że rozbudowany obiekt posiada stosowne orynnowanie od strony działki sąsiada, a wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo (do gruntu) rurą spadową, której końcówka (wylewka) jest przedłużona w kierunku działki inwestora na odległość około 3 metrów od granicy działki Państwa R., nie powodując jej zalewania.
Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] (znak: [...]) nakazał A. i W. małżonkom R. wykonanie dokumentacji technicznej niezbędnej w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 15 lipca 2002 roku.
Od tej decyzji złożyli dwa odrębne odwołania: A. i W. małżonkowie R. i K. R. A. i W. małżonkowie R. podnieśli, że wszystkie roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na rozbudowę budynku mieszkalnego. Natomiast K. R. zakwestionował ustalenia dokonane przez organ I instancji wnosząc o nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku.
W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dokonał w dniu 24 maja 2002 roku oględzin budynku mieszkalnego na działce przy ulicy A 4 w C. W ich wyniku stwierdzono, że inwestorzy realizując inwestycje dokonali następujących odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu: zmieniono wymiar okien na strychu budynku i wymiar drzwi balkonowych na poddaszu, nie wykonano okna w pomieszczeniu kuchni na parterze, zmieniono długość okapu dachowego w stronę podwórka oraz zmieniono wymiary łazienki na parterze. Zmiany dokonane w trakcie budowy zostały wpisane do dziennika budowy przez kierownika budowy będącego jednocześnie projektantem. Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż brak jest istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego. Połać dachu niniejszego budynku od strony działki K. R. została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na rozbudowę.
W trakcie oględzin ustalono, że budynek inwentarsko – składowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...] z [...] według projektu typowego, o którym mowa w decyzji organu I instancji, nie jest budynkiem będącym podstawą do rozbudowy budynku mieszkalnego, ale stanowi odrębny obiekt oznaczony jako nr 4 na projekcie zagospodarowania działki załączonym do decyzji Wójta Gminy G. o pozwoleniu na rozbudowę Nr [...] z dnia [...]. Podczas wizji lokalnej K. R. oświadczył, że nie wyraża zgody na pozostawienie dachu dwuspadowego na rozbudowanym budynku mieszkalnym na działce A. i W. R.
W dniu 26 czerwca 2002 roku wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. pismo K. R. zawierające wniosek o uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o opinię biegłego rzeczoznawcy oraz dołączenie dokumentów Urzędu Gminy G. dotyczących budynku na nieruchomości przy ulicy A 4 w C.
Organ odwoławczy rozpatrując całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez strony, stwierdził, iż postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.), może być prowadzone wyłącznie w wypadku wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w niniejszych przepisach, to znaczy, gdy roboty budowlane są wykonywane:
1) bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia,
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub
3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń lub warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.
W sprawie rozbudowy budynku na nieruchomości przy ul. A 4 w C. nie występuje – zdaniem organu odwoławczego – żadna z wymienionych przesłanek. Roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu. Zmiany dokonane w trakcie budowy nie mają charakteru istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a ponadto zostały wpisane do dziennika budowy, który następnie przekazano do Urzędu Gminy w G. wraz ze zgłoszeniem zakończenia rozbudowy budynku mieszkalnego w części obejmującej przyziemie. Organ administracji architektoniczno – budowlanej, nie zgłosił sprzeciwu. Natomiast obecne ukształtowanie połaci dachowej ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej, na pozostawienie której nie zgadza się K. R., było przewidziane w projekcie zatwierdzonym ostateczną i nadal obowiązującą decyzją o pozwoleniu na rozbudowę.
W tej sytuacji organ odwoławczy skonstatował, iż brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego i wydawania nakazu przedkładania dokumentacji w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zatem postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Odnosząc się do pisma K. R. otrzymanego w dniu 26 czerwca 2002 roku organ odwoławczy przypomnieć, iż wszczęte na jego żądanie postępowanie organu nadzoru budowlanego I instancji, jak i postępowanie odwoławcze dotyczyły tylko i wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ulicy A 4 w C. dokonanej przez A. i W. R. w 2000 roku. Również oględziny przeprowadzone przez osoby mające uprawnienia budowlane, miały na celu porównanie wykonanej rozbudowy z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę. Zgodnie z art. 84 par. l k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie zgodności rozbudowy budynku z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę nie wymaga wiedzy specjalnej, której nie posiadaliby pracownicy organów nadzoru budowlanego dokonujący oględzin. Ponadto organ wskazał, iż K. R. podczas oględzin budynku nie kwestionował ustaleń dokonanych przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł., nie był zainteresowany zapoznaniem się z aktami sprawy, oświadczył jedynie, że nie wyraża zgody na ukształtowanie dachu budynku ze spadkiem w kierunku działki.
Dodatkowo organ wskazał, iż w aktach nadzoru budowlanego znajdują się kopie wszystkich dokumentów Urzędu Gminy w G., dołączenia których domagał się wnioskodawca, natomiast oryginały zostały przekazane wraz z odpowiedzią na skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozstrzygnie o zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wymienione okoliczności organ odwoławczy uznał, że wniosek dowodowy K. R., zgodnie z art. 78 par. 2 k.p.a. należało odrzucić.
Skargą z dnia 16 lipca 2002 roku powyższa decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. została przez K. R. zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego poznania z uwagi na nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wniesionej skargi K. R. zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów k.p.a. polegające na pominięciu dowodu z opinii biegłego. W ocenie skarżącego problemem tej sprawy jest nielegalna zabudowa fundamentów budynku. Sam organ przyznaje, iż na budynek gospodarczy był wydany projekt typowy w roku 1985, podczas gdy budynek był zrealizowany już w roku 1970. Ten projekt nigdy nie został zrealizowany co oznacza samowolę po raz drugi. Na bazie podwójnej samowoli organ budowlany nie stwierdza nielegalności budowy co zdaniem skarżącego jest wręcz żartem. W ocenie skarżącego, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie opinia rzeczoznawcy miałaby istotne znaczenie. Organ swoim działaniem dał powód i to udowodniony w odczuciu skarżącego iż jest niewiarygodny kamuflując bezprawie"
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))
Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik
sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć
istotny
wpływ na wynik sprawy.
Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skarżący inicjując postępowanie w niniejszej sprawie wskazał miedzy innymi na okoliczności związane z wybudowaniem na działce należącej obecnie do inwestorów budynku, który aktualnie jesz przedmiotem rozbudowy. Zdaniem skarżącego budynek ten wzniesiono bez wzmaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego, iż na działce inwestorów znajdują się także inne budynki skarżący zaznaczył, ze samowolnie wybudowany został budynek znajdujący się w odległości około 1 metra od nieruchomości skarżącego. W jego ocenie budynek ten nigdy nie był przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie skarżący podał w piśmie inicjującym postępowanie, iż nie zgłasza uwag do budynku znajdującego się w odległości 4,5 metra od jego granicy. Budynek ten wzniesiony został w oparciu o pozwolenie na budowę i był "oparty plecami" o stary budynek gospodarczy, który obecnie także został przebudowany na budynek mieszkalny. Powyżej zaprezentowane stanowisko skarżącego winno być polem do działań organów administracji mających na celu z jednej strony zweryfikowanie powyższych twierdzeń, a z drugiej zbadanie całokształtu okoliczności sprawy pod kątem przestrzegania prawa przy budowie poszczególnych budynków. Tak jednak się nie stało, a ustalenia okoliczności faktycznych poczynione przez organy obu instancji zdają się nie dostrzegać nie tylko twierdzeń skarżącego ale i istoty problemu.
Pomimo tego, iż skarżący wyraźnie wskazał, który z budynków znajdujących się na nieruchomości inwestorów wzniesiony został bez stosownego pozwolenia na budowę organy poprzestały na skonstatowaniu, iż "stary" budynek gospodarczy istniał na działce jeszcze przed pracami budowlanymi prowadzonymi przez poprzedników prawnych inwestorów w 1985 roku. Dalej organy skonstatowały, iż na okoliczności związane z jego budową wójt gminy G. nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów pomimo tego, iż organ nadzoru budowlanego wezwał go do przedłożenia wszelkiej "dokumentacji budowlanej związanej z budową budynku gospodarczego" na działce będącej aktualnie własnością inwestorów.
Organy nadzoru budowlanego – pomimo powyższych ustaleń, z których nie można wykluczyć tezy o słuszności zarzutu skarżącego co do samowolnego wzniesienia owego budynku – zaniechały jakichkolwiek działań wobec tegoż budynku. Organy skoncentrowały się na ustaleniu i analizie odstępstw od projektu w robotach budowlanych prowadzonych przy rozbudowie, a więc analizowały wyłącznie odstępstwa od projekty budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy G. Nr [...] z dnia [...]. Przyczyn, dla których organy nadzoru budowlanego zaniechały podjęcia przewidzianych prawem działań wobec budynku, co do którego brak jest dokumentacji budowlanej nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Skoro organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i zobowiązane są do przestrzegania prawa, to powyższego oportunizmu w działaniu nie sposób zaakceptować.
W aktach niniejszej sprawy brak jest również jakichkolwiek ustaleń tyczących rozbudowywanego budynku. Co więcej brak jest nawet wezwania inwestorów do przedłożenia dokumentacji budowlanej tyczącej budynku będącego w rozbudowie. Tak więc, pomimo ustaleń czynionych przez organy, nie jest możliwe w niniejszej sprawie postawienie z całą pewnością jakiejkolwiek tezy co do legalności wzniesienia budynku będącego przedmiotem rozbudowy. .
Powyższe wątpliwości jednoznacznie wskazują, iż przedmiotem zainteresowania i analizy organów nadzoru budowlanego nie były wszystkie elementy niniejszej sprawy, w szczególności wskazać należy, iż organy w ogóle pominęły w swych ustaleniach te elementy stanu faktycznego, które chronologicznie były wcześniejsze i poprzestały na analizie przestrzegania prawa w aktualnie prowadzonych pracach budowlanych. Takie postępowanie pozostaje w sprzeczności z fundamentalnymi zasadami gromadzenia i oceny całokształty materiału dowodowego.
Skoro podniesione powyżej okoliczności, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, nie były przedmiotem wyjaśnień i analizy organów nadzoru budowlanego, to tym samym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.
Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 i "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla niniejszego postępowania elementów stanu faktycznego sprawia, iż niemożliwe jest dokonanie przez sąd oceny działań organu w zakresie subsumcji i zastosowanego prawa materialnego. Analiza uregulowań prawnych przytoczonych przez organ w kwestionowanej decyzji dokonana na kanwie niewłaściwie zgromadzonego i nie ocenionego materiału dowodowego byłaby co najmniej przedwczesna.
Prawidłowo natomiast uznał organ, iż w niniejszej sprawie brak jest elementów uzasadniających dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa lądowego. Jak się wydaje - przytaczana przez skarżącego konieczność uzyskania w niniejszym postępowaniu wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 par. 1 k.p.a. – jest następstwem niewłaściwego zgromadzenia przez organ materiału dowodowego. Nie jest to jednak przesłanka uzasadniająca zwrócenie się przez organ o opinię do biegłego.
Ma marginesie powyższych rozważań wskazać jeszcze wypada, iż organ odwoławczy ferując własne rozstrzygnięcie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nieprawidłowo określając datę jej wydania i znak sprawy.
O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).
Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.