II SA/Łd 112/23

II SA/Łd 112/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym w dniu 28 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 30 marca 2022 r. nr XLIV/30/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Koluszki w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Koluszkach na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 112/23
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z 30 marca 2022 r. (Nr XLIV/30/2022) w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Koluszki w 2022 roku.
Zaskarżanej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 pkt 2 załącznika do uchwały (dalej: Program) sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt;
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 Programu, sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
a) brak wskazania konkretnej kwoty środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt i ujęcie zadania w sposób zbiorczy w wydatkach w § 12 pkt 2, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego,
b) brak wskazania konkretnej kwoty środków na usypianie ślepych miotów i ujęcie zadania w sposób zbiorczy w wydatkach w § 12 pkt 3, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego,
c) brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi odnosząc się do poszczególnych naruszeń podniesiono, że wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w treści § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Koluszki w roku 2022 zabezpieczone są w budżecie Gminy Koluszki na dany rok budżetowy, Dział 900, Rozdział 90095, § 4210 oraz § 4300, w wysokości 190.200,00 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt tysięcy dwieście złotych) z przeznaczeniem na: 1) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - 2.000,00 zł; 2) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt - 127.440,00 zł; 3) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów - 35.760,00 zł; 4) zakup czipów do znakowania zwierząt - 10.000,00 zł; 5) sterylizację lub kastrację zwierząt właścicielskich z terenu Gminy Koluszki- 15.000,00 zł; 6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz edukację mieszkańców Gminy Koluszki w zakresie opieki nad zwierzętami - bezkosztowo.
Zdaniem Wojewody Rada wskazując sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania, a niektórych z nich całkowicie nie uwzględniła. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bowiem wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Miejska w Koluszkach całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także zbiorczo wskazała (§ 12 pkt 2 Programu) na środki finansowe przeznaczone na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt (kwotę 127.440,00 zł) oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów (§ 12 pkt 3 Programu - kwotę 35.760,00 zł). Zdaniem Wojewody z takiej treści § 12 załącznika do uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności i zadania - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koluszki wniosła o oddalenie skargi.
Argumentując swoje stanowisko organ – również powołując się na stanowisko judykatury - wskazał, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Precyzyjne określenie w ramach programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Koniecznym jest dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie, jak będą one rozdysponowywane.
Mając na względzie powyższe organ zaznaczył, iż rzadko zdarza się, aby każda czynność czy zadanie realizowane na podstawie programu było zlecane różnym podmiotom i aby w ramach danego zlecenia koszty realizacji każdego zadania były wyodrębnione w poszczególnych pozycjach. Ponadto przyjęte zgodnie z ustawą z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1710 ze zm.), jak i poprzednią ustawą z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, zasady szacowania wartości zamówienia powodują, że znaczna część zadań jest realizowana przez jeden podmiot (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt w schronisku czy też zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów). Natomiast wynagrodzenie ustalane jest ryczałtowo, w tym także jako opłata za każdy dzień pobytu zwierząt, czy też jako jednorazowa opłata z tytułu wykonania wszystkich obowiązków objętych umową. Taki sposób finansowania nie jest niedopuszczalny, co wynika również z kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Przy takim sposobie rozliczeń na fakturze lub rachunku wykonawcy nie wyodrębnia się szczegółowo wszystkich czynności realizowanych w celu wypełnienia zadań przewidzianych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi.
Zdaniem organu sposób wyodrębnienia kwot na poszczególne cele realizowane w ramach Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Koluszki w 2022 roku należy odnieść do przyjętych zasad zlecania wykonywania tych zadań przez zewnętrzne podmioty, co jest ze sobą spójne.
W ocenie organu zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z treści § 12 pkt 2 programu wynika, że na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt przeznacza się kwotę 127.440,00 zł. Natomiast w § 12 pkt 3 programu wskazano, iż na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów przeznacza się kwotę 35.760,00 zł. Ponadto z treści § 12 pkt 6 programu wynika, iż realizacja następujących zadań: wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz edukację mieszkańców Gminy Koluszki w zakresie opieki nad zwierzętami odbywa się bezkosztowo. Wobec powyższego nie jest trafna argumentacja, iż Rada pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Jednocześnie w § 13 programu postanowiono, iż środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Organ wskazał, iż Gmina zawiera umowę ze schroniskiem, przedmiotem której jest realizacja następujących zadań: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt, czy też zawiera umowę z lekarzem weterynarii, przedmiotem której jest realizacja następujących zadań: zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów, na które zabezpieczane są środki w budżecie Gminy w ramach jednego zadania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ (Rada Miejska w Koluszkach), w ustawowym terminie - mając informację o przedmiotowym wniosku wobec przekazania jej skargi przez Wojewodę - nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.p.s.a.] sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Koluszkach z 30 marca 2022 r. (Nr XLIV/30/2022) w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Koluszki w 2022 roku".
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt].
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).
Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.
Rację należy przyznać skarżącemu Wojewodzie, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z brakiem szczegółowego wskazania - w załączniku do zaskarżonej uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w Gminie Koluszki w 2022 roku" – precyzyjnego podziału środków na poszczególne zadania określone w powołanym Programie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do każdego z indywidualnie wskazanych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań programu (por. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z 22 lutego 2022 r., II SA/Bk 9/22, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2021 r., II SA/Łd 13/21).
Jak wynika natomiast z § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Koluszki na 2022 r. w kwocie 190.200 zł. Z treści powyższego przepisu wynika przy tym, że wydatkowanie powyższej kwoty będzie kształtowało się następująco:
1) opiekę nad wolno żyjącymi kotami , w tym ich dokarmianie - 2.000,00 zł;
2) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt - 127.440,00 zł;
3) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów - 35.760,00 zł;
4) zakup czipów do znakowania zwierząt - 10.000,00 zł;
5) sterylizację lub kastrację zwierząt właścicielskich z terenu Gminy Koluszki - 15.000,00 zł;
6) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz edukację mieszkańców Gminy Koluszki w zakresie opieki nad zwierzętami – bezkosztowo.
Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest zatem określenie szczegółowości sposobu finasowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach Programu. W zaskarżonej uchwale dokonano podziału środków na finasowanie zdań, aczkolwiek w ocenie Sądu nie jest on wystarczający, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, co wynika przede wszystkim z faktu, że niektóre kwoty określone w § 12 Programu zostały ujęte w sposób łączny dla kilku zadań. Rada Miejska zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, przewidując na te zadania łączną kwotę 127.440,00 zł (§ 12 pkt 2 Programu). Z kolei na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz usypianie ślepych miotów przeznaczono również w sposób łączny, bez rozróżnienia na poszczególne zadania, kwotę 35.760,00 zł.
Z powyższych postanowień Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne, indywidualnie wskazane w ustawie o ochronie zwierząt czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym.
W ocenie Sądu, pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany, zindywidualizowany przez ustawodawcę w art. 11 powoływanej ustawy cel przeznaczono konkretne, wprost określone środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem i – jak wskazano wyżej – wyliczone osobno przez ustawodawcę w normie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków na te konkretnie wskazane przez ustawodawcę cele. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych, ustawowo wskazanych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują zatem ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.
Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym możliwe pominięcie zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale ustawowych zadań. W sytuacji bowiem wydatkowania środków przeznaczonych łącznie na kilka różnych zadań nie sposób określić podziału tych środków i w praktyce jest możliwe, iż na jedno z tych zadań środki mogą pozostać nie w pełni zabezpieczone.
Reasumując, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, czy wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21). Tym samym Rada Miejska w Koluszkach nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1030/21 i II SA/Ol 1075/21, z 20 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20.
Wychodząc poza zakres skargi, działając w ramach art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd uznał, że do naruszenia regulacji ustawowych doszło również w związku z ujęciem przepisu § 7 pkt 3 Programu w zakresie w jakim reguluje on kwestię zapewnienia nieodpłatnego usypiania ślepych miotów przez lekarza weterynarii.
W ocenie Sądu doszło tutaj do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak skonkretyzowania w § 7 pkt 3 Programu podmiotu za to działanie odpowiedzialnego. Paragraf 7 pkt 3 Programu stanowi bowiem jedynie o "zapewnieniu nieodpłatnego usypiania ślepych miotów przez lekarza weterynarii". Rada winna w tym zakresie sprecyzować tą regulację poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową usługę. Skonkretyzowanie bowiem w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy. Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej) stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż sformułowanie zawarte w § 7 pkt 3 załącznika do uchwały jest zbyt ogólnikowe - zwłaszcza że w innych częściach Programu wskazano konkretne podmioty realizujące zadania w zakresie opieki nad zwierzętami (chociażby precyzyjne określenie podmiotu zajmującego się całodobową opieką nad zwierzętami rannymi w zdarzeniach drogowych). Nie jest przy tym tak, że zamieszczenie w treści uchwały postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi tę uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Skuteczna realizacja zadań z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga bowiem uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne.
W świetle powyższego § 7 pkt 3 zaskarżonej uchwały (załącznika w postaci Programu) został w ocenie Sądu uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu (podmiotów) realizującego w imieniu gminy zadanie z zakresu usypiania ślepych miotów.
W ocenie Sądu doszło także do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16).
Łączne bowiem odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te - wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów - muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do 31 marca danego roku kalendarzowego. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak m.in. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (tak wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (por. mi.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 681/18).
Tym samym w ocenie Sądu, postanowienia § 8 Programu nie spełniają tych wymogów. Przede wszystkim treść tego paragrafu Programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowane postanowienie programu ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Sposób w jaki zredagowany został sporny przepis programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Postanowienie to jest zatem równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami.
Nie można też nie dostrzec, że przesłanki programu w zakresie w jakim dotyczą opieki nad wolno żyjącymi kotami zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania. Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów bezdomnych kotów. Samo wymienienie w kolejnych postanowieniach programu różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że ograniczone środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami.
Dodatkowo Sąd zauważa, że z programu nie wynika, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto się będzie zajmował faktyczną opieką. Nie jest w szczególności właściwe i gwarantujące zapewnienie faktycznej, realnej opieki nad kotami wolno żyjącymi stwierdzenie w Programie, że ustalenie miejsc ich przebywania będzie miało miejsce na podstawie zgłoszeń mieszkańców. Po pierwsze bowiem nie wiadomo, czy w ten sposób uda się ustalić faktyczne miejsca przebywania kotów z terenu Gminy. Ponadto zwrócić należy uwagę, że może dojść do sytuacji, w której wobec bezczynności mieszkańców pewnych rejonów Gminy zwierzęta nie otrzymają wymaganej pomocy. Nie do zaakceptowanie jest także stwierdzenie, że koty dożywiane będą jedynie w okresie zimowym. Przede wszystkim Program w sposób nieprecyzyjny używa sformułowania "ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne" dodatkowo ograniczając ten okres w praktyce do – również nie zdefiniowanego - pojęcia "zimy".
Podkreślenia dalej wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Miejska w Koluszkach nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje - co podnoszono już uprzednio - na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok.
W praktyce tak ogólne ujęcie tych zagadnień stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania z mieszkańcami Gminy, czy organizacjami społecznymi to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada Miejska wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że przepis § 8 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.
IB