II SA/Łd 112/20

II SA/Łd 112/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-08-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3244/20 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151. art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania D.S.-J. reprezentowanej przez pełnomocnika A. K.-S. i W.J., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...] i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił, na wniosek A.P., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 18 na dz. nr 241, obręb [...].
Od powyższej decyzji odwołała się D. S.-J. reprezentowana przez pełnomocnika A. K.-S., wnosząc o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jej zdaniem organ błędnie przyjął, że na obszarze analizowanym znajduje się obiekt (przy ul. B) o funkcji usługowej - sklep spożywczy, co jest wystarczające do stwierdzenia przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy przez objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiekt wielostanowiskowej szwalni (o cechach przeważającej działalności produkcyjnej i usług o wysokim stopniu uciążliwości immisji hałasu i drgań).
Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn.zm. - w skrócie "u.p.z.p."), uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji, odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), albowiem teren inwestycji znajduje się w centrum okręgu o promieniu równym trzykrotności frontu działki. Jak wynika z analizy na działce w badanym obszarze, przy ul. B 29/31, znajduje się sklep spożywczy, co - zdaniem organu pierwszej instancji - przesądza o fakcie, że występuje funkcja usługowa, która daje podstawy do uznania kontynuacji funkcji. Teren przylega do drogi gminnej ul. A (dz. dr. nr 250/1 obręb [...]). Obsługa komunikacyjna z drogi gminnej ul. A na warunkach stanu istniejącego oraz przez istniejący wjazd/wyjazd z dz. dr nr 239/1. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono pisma gestorów sieci w zakresie dostaw mediów: zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków - umowa ZWiK nr [...] z dn. [...] r., zaopatrzenie w energię elektryczną - umowa z [...]ZE nr [...] z dn. [...] r.
Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowana nieruchomość oznaczona jest jako: kontur klasyfikacyjny "B", zatem warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Reasumując organ I instancji stwierdził, że możliwe jest ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, zgodności z przepisami odrębnymi, dostępu do drogi czy uzbrojeniu terenu na podstawie w/w analizy urbanistycznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdziło, że o ile postępowanie organu I instancji było przeprowadzone prawidłowo, to jednak nie podzieliło poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji co do kontynuacji funkcji. Bezspornym jest, że działka inwestora położona jest na terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem SKO przy wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy pamiętać o ratio legis tejże regulacji - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację funkcji tworzy harmonijną całość uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwana jest zasadą dobrego sąsiedztwa. Istotą tej zasady jest obowiązek dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przy zagospodarowaniu obszarów, na których brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym i zasadniczym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości.
W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem, dla funkcji istniejącej planowane zamierzenie "szwalnia", jest sąsiedztwem uciążliwym i niosącym ze sobą znaczące zaburzenia ładu architektonicznego i krajobrazowego. Dopuszczenie na terenach o funkcji mieszkaniowej obiektów o funkcji usługowej czy też odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. Oczywistym jest, że pojęcie "funkcji uzupełniającej" jest bardzo szerokie i mieści się w nim zarówno skup złomu, gabinet dentystyczny, jak również hurtownia artykułów elektrycznych. Takie przykłady skrajnie odmiennej od siebie działalności usługowej można mnożyć. Dlatego, w ocenie Kolegium, nie jest prawidłowym oceniając "kontynuację funkcji" stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu demontażu pojazdów stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego.
Jak wskazało Kolegium z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa (jeden niewielki sklepik spożywczy) ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej. Organ zaznaczył nadto, że w odniesieniu do szwalni z dokumentów wynika, że są to trzy pomieszczenia, w tym działalność gospodarcza prowadzona jest w pomieszczeniu o wielkości 40m2. W sporządzonej ekspertyzie na str. 9 stwierdzono, że "w pomieszczeniu produkcyjnym pracują 4 osoby, z których każda obsługuje 2 lub 3 maszyny różniące się od siebie funkcjami". Autor ekspertyzy stwierdza, że "projektowana zmiana przeznaczenia (na szwalnie) nie spowodowała pogorszenia warunków środowiska czy zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". W ocenie Kolegium, to ostatnie stwierdzenie, z którego można wywieść w rzeczy samej, iż prowadzona działalność będzie mieściła się tylko w istniejącym budynku, jest wnioskiem nieuprawnionym. Nie może bowiem ujść uwadze organu, iż mamy do czynienia z zakładem krawieckim czyli pomieszczeniem przeznaczonym do produkcji odzieży z tkanin i innych wyrobów włókienniczych, wyposażonym w maszyny szwalnicze, w tym przypadku jest to maksymalnie 12 maszyn (skoro zatrudnione są 4 osoby a każda obsługuje od 2 do 3 maszyn). Zdaniem organu odwoławczego w tych okolicznościach trudno się zgodzić z określeniem funkcji szwalni jako usługowej a nie produkcyjnej. Dalej organ zauważył, że budynki są w zabudowie szeregowej, co oznacza, że połączone są ze sobą ścianami bocznymi, tworząc przednią i tylna elewację, mają sąsiadujące ze sobą bezpośrednio ogrody. Lokalizacja zatem obiektu szwalni w ogrodzie jednego z takich budynków, dobudowanego do budynku mieszkalnego, nie pozostaje - zdaniem Kolegium - bez wpływu na bezpośrednie otoczenie. Nie da się przecież uniknąć tego, by niektóre elementy działalności były prowadzone poza obrębem tego budynku. Chodzi tu przede wszystkim o kwestie związane szczególnie z hałasem. Ten istotny element odróżnia już istniejące w obszarze analizowanym usługi (sklep spożywczy) od planowanego punktu. To, że sama produkcja odbywać się będzie w budynku nie oznacza, że hałas związany z tą działalnością nie wykroczyłby poza pomieszczenie. Dlatego też, zdaniem Kolegium, w odniesieniu do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, co prowadzi do wniosku, że dla planowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec regulacji powołanego przepisu, który wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, okoliczność powyższa skutkować musi odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. reprezentowana przez adwokata M.G. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, czego skutkiem było uznanie, iż planowana inwestycja, tj. zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. A 18, nie spełnia wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, tj. nie wpisuje się w schemat zagospodarowania terenu sąsiedniego i nie stanowi kontynuacji funkcji dominującej - funkcji mieszkalnej, a nadto, iż działalność w postaci wykonywania usług krawieckich ("szwalni") będzie wykraczać poza obręb budynku, powodując hałas - co w efekcie doprowadziło do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i odmówienia ustalenia warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia, w sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na to, iż planowane przedsięwzięcie spełnia funkcję uzupełniającą zagospodarowania terenu,
a zatem spełnia warunki przewidziane w ramach ww. zasady, oraz że inwestycja spełnia wszelkie wymogi środowiskowe przewidziane w przepisach odrębnych, w tym spełnia normy co do emisji hałasu, a ponadto prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego potwierdziłoby, iż w odległości ok. 200 m od przedmiotowego adresu istnieje taka funkcja uzupełniająca jak zakład piekarniczy oraz stacja naprawy pojazdów;
a w konsekwencji
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię to jest zawężenie rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy sąsiadującej i uznanie, iż planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, ze względu na swój charakter usługowy, a także ze względu na rzekomą nadmierną emisję hałasów, nie zawiera się w granicach kontynuacji funkcji mieszkalnej, w sytuacji kiedy planowane przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu działalności krawieckiej, jak słusznie zresztą zauważył organ I instancji, zawierało się w ramach istniejącej już na tym obszarze zabudowy funkcji usługowej, a zatem stanowiło przejaw funkcji uzupełniającej, a nadto spełniało wszelkie wymogi środowiskowe w zakresie emisji hałasu.
Jednocześnie autor skargi w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci sprawozdania PSSE w Ł. Nr [...], oraz sprawozdania PSSE w Ł. Nr [...], na okoliczność wykazania, iż działalność skarżącej w postaci zakładu krawieckiego spełnia normy co do emisji hałasu, nie jest to działalność w żaden sposób szkodliwa dla otoczenia, a w konsekwencji, iż podniesiona przez organ odwoławczy teza co do wykraczania działalności skarżącej poza obręb budynku w kontekście emisji hałasu jako nie znajdująca jakiegokolwiek potwierdzenia w rzeczywistości jest całkowicie bezpodstawna.
W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że dominującą funkcją zabudowań zlokalizowanych w obrębie ulicy A w Ł. jest funkcja mieszkalna. Uzupełniająco realizowana jest tam również funkcja usługowa, z uwagi na istniejące w okolicy punkty usługowe m.in. piekarnię, sklep spożywczy, czy warsztat samochodowy. Zdaniem strony skarżącej planowana inwestycja o charakterze usługowym kwalifikuje się w ramach kontynuacji funkcji mieszkalnej, bowiem usługi krawieckie świadczone w ramach działalności skarżącej mają służyć przede wszystkim potrzebom lokalnej społeczności, a zatem nie można mówić o wyłącznym charakterze produkcyjnym tej inwestycji. Dodatkowo na skutek nadmiernego uproszczenia planowana przez skarżącą inwestycja została określona mianem "szwalni". Gdyby organ II instancji poddał analizie całość materiału dowodowego, doszedłby do przekonania, iż mimo niefortunnej nazwy przedmiotowa działalność jest de facto pracownią krawiecką, w której pracę wykonują zaledwie 3 osoby i to dodatkowo w wymiarze 1/4 czasu pracy. Już na pierwszy rzut oka widać, iż określenie takiego zakładu krawieckiego mianem "wielostanowiskowej szwalni" jest zdecydowanie na wyrost.
Odnosząc się do przeprowadzonej analizy urbanistycznej autor skargi stwierdził, że organ I instancji ustalił granice obszaru analizowanego na poziomie minimalnym, wynoszącym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – 50m, podczas gdy specyfika zabudowy na tym obszarze implikuje konieczność zwiększenia tej odległości przynajmniej o 100-150 m. W obrębie ok. 200 m od działalności skarżącej, poza dostrzeżonym przez organ odwoławczy sklepem spożywczym, ma swoją siedzibę wiele punktów usługowych, m. in. piekarnia (za Google Maps; Piekarstwo Cukiernictwo Jaś i Małgosia - w odległości od przedmiotowego adresu 200 m.; czas: 2 min. piechotą), warsztat samochodowy (za Google Maps: K.A. Autoserwis - w odległości od przedmiotowego adresu 210 m.; czas: 3 min. piechotą) czy punkt pomocy drogowej (za Google Maps: Autolaweta S.H. 24h, w odległości od przedmiotowego adresu 170m., czas: 2 min. piechotą). Zakreślenie obszaru analizowanego jako terenu w granicach 50 m było zatem zabiegiem nieodpowiednim, nieprzystającym do specyfiki zabudowy obszarów otaczających inwestycję, skoro pominięte zostało wiele obiektów, które ze względu na swój charakter w sposób znaczący rzutują na sposób zakwalifikowania danego obszaru w kontekście charakteru zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że teren ma charakter zabudowy mieszkalnej z dużym udziałem zabudowy usługowej, a nie zabudowy mieszkalnej z jednym obiektem usługowym. Zatem wyznaczenie granicy terenu analizowanego na 50m jest w tym wypadku błędem metodologicznym, nie uwzględniającym postulatu konieczności uwzględnienia pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej.
Według autora skargi nieuprawnione, bo pozbawione jakichkolwiek dowodów jest także stanowisko organu, iż planowana inwestycja będzie wykraczać poza obręb budynku z uwagi na immisje hałasu. Na dowód zachowania norm hałasowych skarżąca załączyła do skargi sprawozdania Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Ł. z przeprowadzonych badań i pomiarów w zakresie emisji hałasu, drgań, oświetlenia i pyłów.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zaprzeczył jakoby w obszarze analizowanym znajdowały się inne obiekty usługowe jak np. piekarnia czy warsztat samochodowy. Fakt istnienia innych punktów usługowych poza granicami obszaru analizowanego nie stanowi przesłanki do zwiększenia obszaru badanego. Dodatkowo podniosło, że z powszechnie dostępnych w internecie informacji wynika, że punkt A P.P.H.U. K.P. A.P. poza opisywaną szwalnią prowadzi również sklep z odzieżą roboczą. Idąc za twierdzeniem strony skarżącej można przypuszczać, że te trzy osoby zatrudnione na 1/4 etatu szyją fartuszki dla lokalnych gospodyń domowych tudzież spodnie dla ogrodników. W kwestii zaś hałasu i "gołosłownych przypuszczeń Kolegium", organ wskazał, że strona odwołująca załączyła liczne nośniki, na których nagrane były dźwięki pochodzące z działki inwestycyjnej. Może niezbyt głośne acz niezwykle uporczywe, monotonne i długotrwające.
W piśmie procesowym z 31 lipca 2020 r. uczestnicy postępowania W. J. i D.S.-J. wnieśli o oddalenie skargi w całości w tym oddalenie zgłoszonych w niej wniosków dowodowych i dopuszczenie dowodu z załączonych do niniejszego pisma aktualnych nagrań odgłosów przedmiotowej szwalni na okoliczność ustalenia faktu generowania uciążliwych immisji hałasu i drgań, nie dających się pogodzić z wiodącą funkcją mieszkalną terenu objętego analizą urbanistyczną.
Na rozprawie 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Sprecyzował także zarzut, o którym mowa pkt 1 skargi wskazany, jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oświadczając, że przepis ten został naruszony w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z pominięciem wyjaśnienia przez organ II instancji, jakie dowody zostały wzięte pod uwagę i jaka jest ich ocena. Pełnomocnik skarżącej zakwestionował fakt, iż w odpowiedzi na skargę organ zawarł stanowisko, wyrażające ocenę prawną, która powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej poparł wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekającej o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 18 na dz. nr ew. 241, obręb [...] i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyżej instancji, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.
Przesłanki materialnoprawne ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji zostały unormowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Analiza przywołanych unormowań uzasadnia konkluzję, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
A zatem, w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.
Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie (wyroki NSA z dnia: 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09, 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2182/14, 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2734/15 - dostępne na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Z przeprowadzonej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej analizy urbanistycznej, której poprawność nie budzi zastrzeżeń Sądu wynika, że w granicach terenu analizowanego, wyznaczonego zgodnie z zachowaniem wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia o promieniu 50m, licząc od granic działki nr 241 dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś funkcją uzupełniającą tej zabudowy są usługi w postaci jednego sklepu spożywczego wbudowanego w bryłę budynku.
W świetle powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że warunek kontynuacji funkcji jest w przypadku spornej szwalni spełniony i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stanowisko Prezydenta Miasta Ł. trafnie zanegowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc, że zasada kontynuacji funkcji nie oznacza co prawda nakazu powielania zabudowy względnie funkcji występującej w granicach terenu analizowanego, jednakże w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie sposób uznać szwalni za funkcję uzupełniającą wiodącą na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Twierdzenie pełnomocnika skarżącej, iż określenie szwalnia nie jest adekwatne do prowadzonej w budynku mieszkalnym działalności, jako że w tej sprawie mamy do czynienia z pracownią krawiecką, jest chybione i niemożliwe do zaakceptowania w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że to sama skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określiła inwestycję, dla której miała zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy jako "szwalnię". Nadto z załączonych do akt sprawy dokumentów pozyskanych głównie dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie sposób przyjąć, że w tym konkretnym wypadku mamy do czynienia jedynie z niewielką pracownią krawiecką. Z dokumentów tych wynika bowiem, że na potrzeby prowadzonej w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego szwalni przeznaczone są trzy pomieszczenia, a działalność gospodarcza prowadzona jest w pomieszczeniu o powierzchni 40m2. W sporządzonej ekspertyzie (str. 9) stwierdzono, że "w pomieszczeniu produkcyjnym pracują 4 osoby, z których każda obsługuje 2 lub 3 maszyny różniące się od siebie funkcjami". Nie można zatem, jak oczekuje tego skarżąca, postawić znaku równości pomiędzy niewielkim sklepem spożywczym a szwalnią, której przypisać należy przede wszystkim funkcję produkcyjną. Czym innym jest bowiem "masowe" szycie odzieży czy też innych produktów w ilościach hurtowych, a czym innym świadczenie dla potrzeb mieszkańców osiedla okazjonalnych przeróbek krawieckich, względnie szycie ubrań na miarę. Na marginesie powyższych uwag dodać trzeba, że ustalony przez organ odwoławczy rodzaj i charakter prowadzonej w spornym budynku mieszkalnym działalności zbieżny jest zresztą z powszechnie dostępnymi w tym zakresie informacjami w internecie, iż pod wskazanym adresem ma miejsce przede wszystkim produkcja bielizny czy odzieży wierzchniej, produkcja toreb bagażowych itd.(https://panoramafirm.pl/[...].html czy eGospodarka.pl > Firma > Raporty o firmach > [...] > Ł. > A. P. wspólnik spółki cywilnej PPHU "A"). Rację ma tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że brak jest podstaw do przyjęcia, że działalność o charakterze produkcyjnym uzupełnia występującą na obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tego typu działalność występująca w granicach terenu analizowanego świadczy o tym, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło zasadniczą, a zarazem wystarczającą przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uprzednim usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji.
Zgodzić się dodatkowo trzeba z organem odwoławczym, że generowany w związku z prowadzoną działalnością szwalniczą hałas (montonny i długotrwały), który jak starała się dowieść w toku postępowania skarżąca nie przekracza dopuszczalnych przepisami prawa norm, stanowi istotną uciążliwość dla występującej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mającej charakter zabudowy szeregowej (budynki mają wspólne ściany boczne, sąsiadujące bezpośrednio ogrody). Podkreślić jednak należy, że kwestia zachowania dopuszczalnych przepisami prawa norm hałasu nie stanowi warunku sine qua non dla ustalenia warunków zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko organu odwoławczego co do uciążliwości inwestycji zostało wywiedzione w tej sprawie w oparciu o załączone do odwołania nośniki. Nie zostało ono co prawda poparte rzetelnymi dowodami, jednakże powyższe uchybienie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych też względów wnioski dowodowe zawarte w treści skargi nie mogły zostać uwzględnione w świetle regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji lub uzupełnienia funkcji może prowadzić w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie. Każda bowiem następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie. W tej konkretnej sprawie warto zauważyć, że obszar ulic B, C i A figuruje w gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. i objęty jest ochroną konserwatorską. Wprowadzenie nań działalności produkcyjnej zaburzy zastany ład przestrzenny na terenie o charakterze stricte mieszkaniowym.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdzić trzeba, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw do poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad wyznaczone brzmieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50m. Niedopuszczalne jest poszerzanie obszaru analizowanego, w tym wypadku jak wskazywał pełnomocnik skarżącej niemalże czterokrotnie, wyłącznie celem poszukiwania obiektów o podobnej funkcji produkcyjnej celem pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Takie działanie prowadziłoby do nieuprawnionego obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z prawa materialnego.
Podsumowując poczynione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, został ustalony w sposób niewadliwy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyni niezasadnym pierwszy z zarzutów skargi. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jasno i rzeczowo, a przy tym z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Poczynione przez organ ustalenia nie mogły stanowić również podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
W kontrolowanej sprawie, o czym była już wyżej mowa, nie doszło również do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo odkodowało znaczenie normatywne powyższego unormowania, czemu dało wyraz w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jeśli zaś chodzi o zawarte w treści odpowiedzi na skargę stanowisko organu odwoławczego, to wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, nie stanowi ono wiążącej oceny prawnej, która powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz należy je traktować jako formę polemiki z argumentacją przedstawioną w motywach skargi.
Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
E.S.