II SA/Łd 1114/22

II SA/Łd 1114/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /sprawozdawca/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2, 4, 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 r. nr XLV/459/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2022 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Radomsku na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
W dniu 25 marca 2022 r. Rada Miejska w Radomsku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, powoływanej dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 572, dalej również jako: "u.o.z.") podjęła Uchwałę Nr XLV/459/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2022 roku. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 – 4 przedmiotowego Programu, który stanowił załącznik do uchwały, ilekroć w Programie jest mowa o:
1) Zwierzętach bezdomnych - należy przez to rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale do tej pory pozostawały;
2) Zwierzętach wolno żyjących (dzikich) - należy przez to rozumieć zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka;
3) Zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjne przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza;
4) Zwierzętach gospodarskich - należy przez to rozumieć zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
Zgodnie z § 7 ust. 1 Programu ślepe mioty poddawane są eutanazji zgodnie z Ustawą o Ochronie Zwierząt. § 10 ust. 1 Programu stanowi, iż sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi na terenie miasta Radomska, w tym ich dokarmianie realizowane jest przy współpracy z opiekunami społecznymi oraz przez Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w R. Natomiast stosownie do § 12 ust. 1 Programu Gospodarstwo rolne przy ul. [...] w Radomsku przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu miasta Radomska. Kwestię finansowania Programu rozstrzygnięto w § 16 ust. 1 i 2 Programu, które stanowią, iż środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta Radomska na rok 2022 i wydatkowane będą zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1129) oraz z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 z późn. zm.) (§ 16 ust. 1) Stosownie zaś do § 16 ust. 2 środki finansowe określone w ust. 1 przeznacza się na realizację poniższych działań:
1) 18 000,00 zł na działania określone w § 10;
2) 21 000,00 zł na działania określone w § 11;
3) 13 000,00 zł na działania określone w § 12 ust. 1;
4) 4 000,00 zł na działania określone w § 13;
5) 100 000,00 zł na działania określone w § 14;
6) 423 403,00 zł na działania określone w § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, § 15.
Powyższy Program został zaakceptowany w toku konsultacji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Radomsku po uprzednim złożeniu wyjaśnień przez Prezydenta Miasta Radomsko, iż wskazana w projekcie uchwały kwota 423 403,00 zł jest kwotą zryczałtowaną, wynikającą umowy zawartej z P. Sp. z o.o., prowadzącym Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w R.
Skargą z dnia 25 listopada 2022 roku Wojewoda Łódzki zaskarżył w całości uchwałę Nr XLV/459/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 25 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska. Zaskarżanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:
1) art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572) przez brak określenia w uchwale jaka kwota została przyporządkowana do wszystkich poszczególnych zadań wskazanych w programie, a ograniczenie się do podania konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) jedynie w odniesieniu do części celów wskazanych w programie, a w odniesieniu do pozostałych zadań wskazanie kwoty łącznej, czym nie wypełniono w pełni dyspozycji ww. przepisu;
2) art. 11a ust. 1 i 2 w zw. z art, 4 pkt 16, 17, 18 i 21 ustawy o ochronie zwierząt przez nieuprawnione powtórzenie w § 1 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do uchwały, definicji zawartych w ww. ustawie;
3) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt polegające na niewypełnieniu delegacji wynikającej z treści ww. przepisów przez wprowadzenie w § 12 ust. 1 Programu ograniczenia "bezdomności" w odniesieniu do zwierząt gospodarskich;
4) art. 2 Konstytucji RP przez wadliwe odesłanie do przepisów ustawy o ochronie zwierząt w przepisie § 7 ust. 1 załącznika do uchwały, w sposób naruszający zasadę prawidłowej legislacji;
5) art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt przez powierzenie schronisku dla zwierząt w § 10 ust. 1 załącznika do uchwały zadania opieki nad kotami wolno żyjącymi w sytuacji, gdy ww. przepis ustawy nie przewiduje możliwości powierzenia zadania opisanego w art. 11a ust 2 pkt 2 tej ustawy podmiotowi prowadzącemu schronisko.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,
– zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych,
– skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obowiązkowe elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a u.o.z., fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 1a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu ww. delegację ustawową, w ocenie skarżącego, "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2022 roku" stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Zdaniem skarżącego zawarte w § 16 ust. 1 załącznika do uchwały postanowienie, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu będą wydatkowane zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych oraz z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie wypełnia obowiązku wskazania sposobu wydatkowania tych środków. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że przez wypełnienie obowiązku wskazania sposobu wydatkowania tych środków należy rozumieć przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. W przedmiotowym programie wskazano konkretne kwoty w odniesieniu jedynie do zadań określonych w § 10, 12, 12 ust. 1, 13 oraz 14 Programu. W odniesieniu do działań określonych w § 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 15 podano jedynie jedną kwotę łączną. Zdaniem skarżącego nie można zatem mówić by Rada Miejska w Radomsku wypełniła wynikający z art 11a ust. 5 Ustawy obowiązek wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu.
W § 1 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do uchwały Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciami: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta wolno żyjące", "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Tymczasem definicje te zostały zawarte w art. 4 pkt 16, 17, 18 i 21 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, iż w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ze względu na treść § 143 tego rozporządzenia, zasadę tę stosuje się także do aktów prawa miejscowego. Treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1755/12, powtórzenie w uchwale rady gminy przepisu ustawy powoduje przeniesienie materii ustawowej do aktu prawnego niższego rzędu i narusza istotę tego aktu.
Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W § 12 ust. 1 Programu zapisano, że gospodarstwo rolne przy ul. [...] w Radomsku przyjmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu miasta Radomska. Zdaniem skarżącego w uchwale nie wypełniono delegacji wynikającej z art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt przez wprowadzenie w § 12 ust. 1 Programu ograniczenia w odniesieniu do zwierząt gospodarskich. W § 12 ust. 1 Programu zapisano, że wskazane gospodarstwo rolne przejmuje i zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim. W art. 11a ust. 2 pkt 7 jest mowa o gospodarstwie rolnym dla zapewnienia miejsca dla "zwierząt gospodarskich" bez ograniczenia dla "bezdomnych zwierząt gospodarskich".
W § 7 ust. 1 załącznika do uchwały zapisano, że ślepe mioty poddawane są eutanazji zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera jednak pojęcia "eutanazji". Odesłanie do ustawy w odniesieniu do pojęcia, którym ta ustawa się nie posługuje stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji. Powstały przepis nie pozwala bowiem na odczytanie z niego normy prawnej.
Wreszcie zgodnie z art. 11a ust. 4 realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W § 10 ust. 1 postanowiono że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi na terenie miasta Radomska, w tym ich dokarmianie realizowane jest także przez Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w R. Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie stanowi zadanie wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem skarżącego powierzenie zatem zadania polegającego na opiece nad wolno żyjącymi kotami - schronisku dla zwierząt jest niezgodne z art. 11a ust. 4 ustawy, który nie przewiduje możliwości przekazania zadania w tym zakresie podmiotowi prowadzącemu schronisku. Należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było to by opieka nad wolno żyjącymi kotami nie była prowadzona przez schronisko, którego zadania dotyczą bezpośrednio lub pośrednio zwierząt bezdomnych, a nie zwierząt wolno żyjących.
Reasumując, skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Radomsko, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, iż Miasto Radomsko powierzyło wykonywanie zadania własnego polegającego na prowadzeniu i utrzymaniu Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w Ra. przy ul. [...], swojej Spółce tj. P. Sp. z o.o. na podstawie Uchwały Nr XXI/234/20 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 30 września 2020r. posiadającej zezwolenie na prowadzenie Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt wydane przez Prezydenta Miasta Radomska z dnia 31.08.2016 r. Nr TSO.6140.21.2016. Na podstawie uchwały sporządzono umowę, w której dokładnie określono obowiązki nałożone na spółkę w tym m.in.:
1. przyjmowanie zagubionych, zabłąkanych porzuconych lub z innych przyczyn bezdomnych zwierząt z terenu miasta Radomska,
2. wyłapywanie z terenu miasta Radomska bezdomnych zwierząt, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone, a nie istnieje możliwość ustalenia ich właściciela,
3. odławianie bezdomnych zwierząt przebywających na terenie Miasta Radomska,
4. z terenu miasta Radomska w celu przeprowadzenia zabiegów sterylizacji i kastracji, a następnie wypuszczenie ich w miejsce naturalnego bytowania,
5. obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt przebywających w Schronisku, jeżeli nie udało się odnaleźć ich właściciela;
6. leczenie chorych zwierząt przebywających w Schronisku rokujących możliwość wyleczenia oraz usypiania w sposób humanitarny zwierząt nieuleczalnie chorych oraz ślepych miotów;
7. podejmowanie działań w celu zmniejszenia ilości zwierząt przebywających w Schronisku w tym, stałą aktualizację oficjalnej strony internetowej oraz profilu Schroniska na Facebooku m.in. poprzez umieszczanie zdjęć wraz z pełnym, aktualnym opisem wszystkich przebywających w Schronisku i przeznaczonych do adopcji zwierząt oraz prowadzenia akcji reklamującej tę stronę w przeglądarkach internetowych i innych dostępnych miejscach,
8. organizowanie akcji adopcyjnych i "Dni Otwartych w Schronisku";
9. promocja adopcji zwierząt ze Schroniska poprzez umieszczanie informacji w lokalnej prasie, radiu i telewizji jak również na tablicach ogłoszeniowych,
10. znakowanie elektroniczne, dezynsekcja, odrobaczenie oraz szczepienia przeciwko chorobom zakaźnym zwierząt nowoprzybyłych do Schroniska.
P. Sp. z o.o. za prowadzenie i utrzymanie Schroniska otrzymuje od Miasta Radomska kwotę ryczałtową bez rozbicia na poszczególne zadania w kwocie 35 283,58 zł brutto miesięcznie (zapewnienie utrzymania średniego miesięcznego stanu zwierząt w liczbie ok. 120 szt. psów i 50 szt. kotów przez cały okres obowiązywania umowy). Rada Miejska w Radomsku wyjaśniła jednocześnie, że uwzględni zarzut skarżącego dokonując podziału kwoty na poszczególne zadania, przyjmując w najbliższym czasie nowy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2023 roku.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 11a ust. 4 u.o.z. organ wskazał, że Miasto Radomsko powierzyło P. Sp. z o.o. prowadzącemu Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt opiekę nad kotami wolno żyjącymi w kwestii finansowania przez Urząd Miasta Radomska kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących przez lekarza weterynarii zatrudnionego w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt, zgłoszonych przez kocich opiekunów; zapewnienie im właściwej opieki pooperacyjnej po przebytych zabiegach, trwałe znakowanie oraz wypuszczenie ich w miejsce naturalnego bytowania lub w uzasadnionych przypadkach w miejscu uzgodnionym ze Schroniskiem albo opiekunem społecznym. Ustawa o ochronie zwierząt nie definiuje w jaki konkretny sposób ta opieka ma być sprawowana, zatem zarzut naruszenia ww. przepisu w ocenie organu nie powinien skutkować stwierdzeniem jej nieważności w opisanym w skardze zakresie.
W zakresie pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, Rada Miejska w Radomsku wskazała, że po dokonaniu analizy treści zaskarżonych zapisów Uchwały Nr XLV/459/22 podejmie w najbliższym czasie prace nad przyjęciem nowego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2023 roku, uwzględniając ww. zarzuty. W ocenie organu jednak, zarzucone wadliwości nie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a co najwyżej w jej części, bowiem zarzucone naruszenia nie dyskwalifikują możliwości stosowania uchwały w pozostałym jej zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 7 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy także wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XLV/459/22 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2022 r. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 2, 6, 7, ust. 4, ust. 5 u.o.z. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.
Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) - dalej jako: "u.s.g." – oraz art. 11a ust. 1 u.o.z., który wskazuje, iż rada gminy, wypełniając ustanowiony w art. 11 ust. 1 u.o.z. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że elementy gminnego programu wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego a w ramach udzielonej delegacji ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej przekazanych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona do aktów planowania. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 66/21, Lex nr 3421405). Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana takim aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak to już zostało powiedziane, uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Podkreśla się, że łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program na służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Aby zapewniać skuteczną realizację zadań gminy, program powinien w sposób konkretny określać jak gmina będzie je wykonywała, w szczególności biorąc pod uwagę, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Zadania gminy, wobec zmieniających się warunków, muszą być zatem adekwatne do okoliczności występujących w gminie w danym roku. W orzecznictwie wskazuje się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania lub nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadania wskazane w programie.
Odnosząc powyższe do programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Radomska w 2022 r., Sąd uznał, iż trafny okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała nie uregulowała bowiem w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., sygn.. akt II OSK 336/20 wskazał, że: "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21; z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21). Przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zobowiązuje zatem do wskazania w programie sposobu rozdysponowania środków finansowych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Rolą lokalnego prawodawcy jest konkretne i jednoznaczne ustalenie wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań.
Postanowienia § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały nie realizują delegacji ustawowej. Nie określają bowiem konkretnych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań określonych w paragrafach od 4 do 9 oraz w paragrafie 15 programu. Wszystkie te zadania przypisaną bowiem do jednej, łącznej kwoty, w konsekwencji czego nie sposób ustalić jaka jest wysokość środków przeznaczonych na realizację odrębnie każdego z nich. Takie rozwiązanie nie wypełnia delegacji ustawowej, na mocy której rada gminy zobowiązana jest do uregulowania wszystkich kwestii wskazanych przez ustawodawcę. Z tych względów za uzasadniony należało uznać podniesiony przez Wojewodę Łódzkiego zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z.
Skarżący podnosi także, zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 16, 17, 18 i 21 u.o.z. poprzez nieuprawnione powtórzenie definicji zawartych w ww. przepisach. Treść § 1 ust. 1 pkt 1 - 4 programu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przepisy te stanowią powtórzenie definicji ustawowych. W konsekwencji Wojewoda Łódzki podnosi w skardze zarzut naruszenia § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098). Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32). A contrario, nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej może być argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Naruszenia o charakterze technicznym, nie powinny prowadzić do tego rodzaju skutków, jeśli w ich konsekwencji nie doszło do naruszenia reguł kompetencyjnych, nie przekroczono zakresu delegacji do wydania aktu prawa miejscowego lub naruszenie takie nie wypacza treści uchwały w sposób uniemożliwiający jej poprawne stosowanie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie definicji ustawowych, jednakże w ocenie Sądu naruszenie to nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa w znaczeniu, o jakim mowa powyżej. Nie prowadzi zatem do nieważności przepisów zawartych w § 1 ust. 1 pkt 1 - 4 programu.
Nie budzi wątpliwości Sądu również zasadność zarzutu podnoszonego w skardze, że posłużenie się terminem "eutanazja" w § 7 ust. 1 programu odniesieniu do ustawy o ochronie zwierząt, narusza zasady prawidłowej legislacji. Termin ten nie jest znany ustawie o ochronie zwierząt. W języku potocznym, według słownika PWN, oznacza spowodowanie śmierci osoby nieuleczalnie chorej wywołane współczuciem. Posłużenie się tym terminem wobec usypiania ślepych miotów czyni przepis zawarty w § 7 ust. 1 programu nieprecyzyjnym, niepozwalającym na odkodowanie normy prawnej w nim zawartej. Naruszenie to w ocenie Sądu należy odnieść do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego. W doktrynie podnosi się, że zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, a także jest funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się takie kryteria, jak: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność (por. Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). W związku z powyższym Sąd uznał za uzasadniony podnoszony Wojewodę Łódzkiego zarzut nieważności przepisu § 7 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały, jako naruszający art. Konstytucji Rp oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.
Za trafny Sąd uznał zarzut dotyczący § 12 ust. 1 programu w związku z ograniczeniem zapewnienia opieki w gospodarstwie rolnym jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. obliguje organ uchwałodawczy gminy do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przy takim sformułowaniu ustawowym brak podstaw aby przyjąć, że wolą ustawodawcy było zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Skoro zatem ustawodawca posługuje się pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń rolą lokalnego ustawodawcy jest wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. Rada nie jest uprawniona do dokonania zawężenia wyłącznie do zwierząt bezdomnych.
Zasadnie wskazał skarżący na naruszenie art. 11a ust. 4 u.o.z. poprzez powierzenie w § 10 ust. 1 programu, podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi na terenie miasta Radomska. Stosownie bowiem do art. 11a ust. 4 u.o.z. podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt może zostać powierzona realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 u.o.z. Upoważnienie to nie obejmuje zatem zadań z zakresu opieki nad kotami wolno żyjącymi.
Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ustalił ponadto, że zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Podnosi się, że duża zmienność okoliczności, w tym populacji wolno żyjących kotów oraz miejsc ich przebywania i legowisk a także zmienność liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga corocznego weryfikowania programu tym zakresie i dostosowywania go do aktualnych warunków i potrzeb. Postanowienia programu winny zatem te zmienne warunki uwzględniać oraz cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości. W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 10 programu nie jest wystarczająco konkretna. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy została wyrażona przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi, to należy stąd wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy, jasny i czytelny, bez odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Na podkreślenie zasługuje także to, że dokarmianie wolno żyjących kotów to ten aspekt opieki, który ustawodawca wprost wskazał w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Uchwała winna zatem precyzyjnie podawać, w jaki sposób dokarmianie tych zwierząt będzie wykonywane. Treść § 10 nie czyni zadość temu obowiązkowi. Sposób realizacji dokarmiania poprzez powierzenie tego zadania wyłącznie opiekunom społecznym w ocenie Sądu nie jest nieprawidłowy. Stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku wolontariuszy oraz braku z ich strony współdziałania w realizacji tego zadania, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane, bowiem organ wskazał wyłącznie na tę formę jego realizacji. Nie zapewnia również usystematyzowanego sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów, który zapewniałby zidentyfikowanie ich na całym obszarze miasta Radomsko, a nie tylko w miejscach dowolnie wybranych przez wolontariuszy. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W konsekwencji program nie reguluje w sposób całościowy, konkretny i czytelny w jaki sposób realizowana będzie opieka nad wolno żyjącymi kotami w zakresie ich dokarmiania. Zastrzeżenia Sądu budzi także treść § 10 ust. 2 pkt 3, przewidującego finansowanie przez Urząd Miasta Radomska kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących przez lekarza weterynarii zatrudnionego w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt, zgłoszonych przez kocich opiekunów. Z mocy ustawy program winien przewidywać obligatoryjną sterylizację albo kastrację jedynie w odniesieniu do zwierząt w schroniskach dla zwierząt (§ 8 ust. 2 pkt 4 u.o.z.). Fakultatywnie program może przewidywać sterylizację lub kastrację zwierząt w szerszym zakresie, jednak z mocy art. 11a ust. 3a program winien wówczas zawierać plan takich działań, a więc powinny one być prowadzone w sposób zorganizowany, przejrzysty, nakierowany na wypełnienie celów ustawy. Przepis § 10 ust. 2 pkt 5 Programu nie zawiera takiego planu. Zdaniem Sądu niekontrolowane działania ograniczające populację nie mieszczą się w pojęciu opieki nad zwierzętami i mogą prowadzić do niepożądanych skutków dla ekosystemu na obszarze, na którym takie kroki są podejmowane. Należy także mieć na uwadze, że ustawa o ochronie zwierząt nie zalicza wolno żyjących kotów do zwierząt bezdomnych, których dotyczy obligatoryjna sterylizacja albo kastracja w schroniskach dla zwierząt. Nie dotyczy ich zatem postulat ograniczania bezdomności zwierząt. Powyższe prowadzi do konkluzji, że analizowany przepis, przewidując kastrację lub sterylizację kotów przy jednoczesnym braku planu takich działań narusza art. 11a ust. 2 pkt 2 oraz art. 11a ust. 3a u.o.z.
Określona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
md