II SA/Łd 1105/06

II SA/Łd 1105/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz M.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], przyznał M.K., po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 71.988,28 złotych, w tym: z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej kwotę 30.404,74 złotych oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej kwotę 41.583,54 złotych.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji podał, że wysokość płatności jest wynikiem zastosowania sankcji dotyczącej Jednolitej Płatności Obszarowej w postaci zmniejszenia płatności w wysokości 5.856,94 złotych - ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych o wskazanych identyfikatorach oraz dotyczącej Uzupełniającej Płatności Obszarowej w postaci zmniejszenia płatności w wysokości 8.209,55 złotych - ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek o wskazanych identyfikatorach.
Organ ustalił, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej wynosiła 186,15 ha. Pozytywnie wniosek został rozpatrzony, co do 144,42 ha. W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich wynosiła 184,09 ha, gdy pozytywnie wniosek rozpatrzono w stosunku do powierzchni 142,03 ha.
M.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że jej uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania dowodów, na których oparł się organ administracji i dlaczego innym dowodom odmówiono wiary. Strona wnosząca odwołanie podniosła, że uzasadnienie prawne decyzji ograniczone zostało do wskazania numeracji przepisów bez przytoczenia ich treści, zaś w odniesieniu do przepisów stanowiących podstawę sankcji – Rozporządzenia Komisji (WE) – nie wskazano nawet miejsca publikacji.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ administracji II instancji stwierdził naruszenie art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszono również art. 107 § 3 k.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienie rozstrzygnięcia. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uznał za zasadne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka zgłoszonego w toku postępowania odwoławczego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], przyznał M.K., po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych płatności na rok 2004 w łącznej wysokości 71.988,28 złotych, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 30.404,74 złotych oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 41.583,54 złotych.
Powyższa decyzja zapadła po ustaleniu, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 M.K. złożył w dniu 28 czerwca 2004 roku. W dniu [...] S.D. został poinformowany telefonicznie o kontroli na miejscu. Kontrola została przeprowadzona w dniach: [...]. Podczas kontroli obecny był S.D., który podpisał protokół z czynności kontrolnych. Po pomiarach kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości co do 24 działek rolnych, przy czym w przypadku 16 działek M.K. zawyżył wielkość upraw o łączną powierzchnię w wysokości 23,11 ha, natomiast w stosunku do 8 działek zaniżył wielkość upraw o 9,20 ha. W wyniku kompensacji powierzchni stwierdzono zawyżenie powierzchni upraw kwalifikujących się do Jednolitej Płatności Obszarowej o 13,91 ha. Ponieważ wnioskodawca zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 uprawy kwalifikujące się do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej równe 186,15 ha, gdy w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono 172,24 ha, co stanowi 8,08% błędu i jest podstawą do nałożenia sankcji zgodnie z art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 roku ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 roku Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.Urz. L 328, 17/12/2003 P. 0021-0024).
Podczas kontroli na miejscu stwierdzono także nieprawidłowości na 22 działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przy czym w stosunku do 15 działek M.K. zawyżył wielkość upraw o 22,53 ha, natomiast w przypadku 7 działek rolnych zaniżył wielkość upraw o 8,51 ha. W wyniku kompensacji powierzchni stwierdzono zawyżenie powierzchni upraw kwalifikujących się do Uzupełniającej Płatności Obszarowej o 14,02 ha. Ponieważ we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich lub z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 M.K. zadeklarował wielkość upraw kwalifikujących się Uzupełniającej Płatności Obszarowej równą 184,09 ha, a w wyniku kontroli stwierdzono 170,07 ha, co stanowi błąd wynoszący 8,24% zadeklarowanej powierzchni, istniały podstawy do zastosowania sankcji z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. L 327, 12/12/2001 P. 0011-0032).
Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w Ł. wskazał, że w dniu [...] poprawiono protokół z czynności kontrolnych – na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, iż na działce oznaczonej symbolem "E", zadeklarowanej jako ugór, nie przeprowadzono żadnych zabiegów uprawowych. Teren działki porośnięty jest samosiejkami brzozy.
Odnosząc się do zastrzeżeń strony skarżącej dotyczących nieprawidłowego sposobu wykonania pomiarów organ administracji stwierdził, że pełnomocnik wnioskodawcy – T.B. oraz S.D. byli obecni podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie M.K. i nie wnosili żadnych uwag, co do sposobu przeprowadzenia pomiarów. Zdaniem organu brak jakichkolwiek uwag pochodzących od osób obecnych podczas kontroli świadczy o akceptacji dokonanych pomiarów i ich wyników. Z tego względu nie ma podstaw do dalszego rozpatrywania sprawy pod kątem kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2004 roku. Nieuzasadnionym byłoby także przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 6 i art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności pominięcie dowodu z zeznań świadka. Wnoszący odwołanie zauważa, że możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji powstała po jego stronie – w odróżnieniu od osoby obecnej przy czynnościach kontrolnych – dopiero po otrzymaniu decyzji administracyjnej. Podniesienie argumentów dotyczących sposobu dokonania pomiarów urządzeniem GPS wymagało ponadto wcześniejszego samodzielnego sprawdzenia tej okoliczności. M.K. wskazał, że w celu sprawdzenia, czy było możliwe wykonanie dokładnych pomiarów przy użyciu urządzenia GPS z anteną umieszczoną na samochodzie osobowym, dokonał analogicznego pomiaru, wykorzystując jednakże samochód terenowy. W rezultacie okazało się, że charakterystyka terenu – w szczególności wysokie bruzdy zaoranej ziemi, podmokłe miejscowo pastwiska i łąki, głazy narzutowe oraz torfowiska – uniemożliwiają wykonanie dokładnego pomiaru, ponieważ niemożliwe jest precyzyjne przejechanie wzdłuż granic kontrolowanej działki rolnej.
W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej określającej stawki płatności oraz powodu, dla którego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez stronę. W ocenie odwołującego się nie zgłoszenie uwag przez osobę przybraną do czynności nie stoi na przeszkodzie późniejszemu zgłoszeniu wniosku dowodowego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...].
W obszernym, czternastostronicowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji II instancji zgodził się z zarzutem odwołania dotyczącym braku podstawy prawnej określającej stawki płatności. Uznał jednakże, iż naruszenie to może sanować organ II instancji, wobec czego zarzut ten nie daje wystarczających podstaw do uwzględnienia odwołania.
Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. protokół powstały w wyniku kontroli na miejscu w gospodarstwie strony jest bezpośrednim środkiem dowodowym i w najpełniej zabezpiecza dotarcie do prawdy materialnej. Dokonując oceny protokołu z czynności kontrolnych stwierdził, że S.D. zapoznał się z wynikami kontroli i nie złożył żadnych uwag dotyczących dokonanych pomiarów i sposobu przeprowadzenia kontroli. Charakter przeprowadzonego w gospodarstwie skarżącego środka dowodowego w postaci kontroli na miejscu nie pozwala zaś na jego powtórzenie.
Do podważenia ustaleń, na podstawie których organ opiera swe twierdzenia, nie przyczyniły się również zeznania świadków. Świadkowie potwierdzili bowiem jedynie, że kontrola nie została przeprowadzona rzetelnie oraz że ukształtowanie terenu mogło spowodować nieścisłości w pomiarach. Tymczasem inspektorzy terenowi dokonywali pomiarów zgodnie z obowiązującymi zasadami przeprowadzania tego typu pomiarów na terenach o specyficznym ukształtowaniu. Zgodnie z uprawnieniami inspektorzy dokonali oceny działki rolnej, w szczególności, na jakiej powierzchni przestrzegane są zasady zwykłej, dobrej kultury rolnej uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600). Ponadto świadkowie nie wnosili zastrzeżeń, co do jakości przeprowadzonej kontroli, a jedynie sposobu jej wykonania, co w opinii organu, zostało dokonane prawidłowo.
Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych znał zasady przyznawania płatności obszarowych i oświadczył we wniosku, iż znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń oraz zasady przyznawania płatności. Oznacza to, iż skarżący wiedział, że organ uprawniony jest do sprawdzenia zgodności zadeklarowanej we wniosku powierzchni ze stanem faktycznym.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podnosi, że protokoły z kontroli stanowią dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 76 k.p.a. Organ administracji musi więc przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści takiego dokumentu – w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów. Strona ma prawo przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu, jednakże w rozpoznawanej sprawie dokument został podpisany przez stronę biorącą udział w czynnościach, która nie wnosiła żadnych uwag. Skarżący nie przedstawił zarazem dowodów, które mogłyby wskazywać na niezgodność dokumentu z prawdą.
W ocenie organu administracji twierdzenia skarżącego dotyczące dokonania samodzielnych pomiarów działek metodą GPS dowodzą jedynie tego, że pomiary działek wykonane przez inspektorów posiadających stosowne uprawnienia oraz wiedzę objęły jedynie powierzchnię, która kwalifikowała się do przyznania płatności. Ponadto skarżący nie przedstawił dowodów, że potrafi i ma możliwości przeprowadzenia tego rodzaju pomiarów.
W dalszej części uzasadnienia organ administracji II instancji przedstawił sposób obliczenia płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz wskazał, że podstawą ustalenia stawki płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy jest § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 2004 roku w sprawie stawek płatności uzupełniających (Dz.U. Nr 65, poz. 596).
Odnosząc się do zarzutu braku w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przytoczenia podstaw prawnych określonej stawki płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podał, że zgodnie z art. 1c ust. 2 tiret 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w brzmieniu wynikającym z Traktatu Akcesyjnego nowe Państwa Członkowskie mają możliwość, za zgodą Komisji, uzupełnienia płatności bezpośrednich wypłacanych rolnikowi w ramach jakiegokolwiek z systemów WPR wymienionych w załączniku I. Płatności uzupełniające mogą podwyższyć jednolitą płatność obszarową, przy czym maksymalny poziom uzupełnienia płatności bezpośrednich nie mógł w 2004 roku przekroczyć 55% poziomu płatności bezpośrednich we Wspólnocie obowiązujących na dzień 30 kwietnia 2004 roku.
Zgodnie z art. 1 decyzji (KE) z dnia 1 lipca 2004 roku zezwalającej na uzupełniające płatności bezpośrednie w Polsce na 2004 rok Polska była upoważniona do przyznawania uzupełniających narodowych płatności bezpośrednich, zgodnie z warunkami wskazanymi we wniosku z dnia 7 kwietnia 2004 roku. Do uzupełnia płatności bezpośrednich wykorzystuje się część środków finansowych z II filaru Wspólnej Polityki Rolnej. Powyższe środki traktowane są jako pomoc krajowa.
Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Wnioskodawcy przyznano płatności bezpośrednie w pomniejszonej wysokości z powodu stwierdzenia mniejszej od zadeklarowanej powierzchni działek. Ponieważ rolnik nie złożył wniosku poprawnego pod względem faktycznym nie może być mowy o niestosowaniu obniżek i wyłączeń, gdyż. Podkreślono także, że we wniosku została zadeklarowana działka, która nie spełniała wymagań działki rolnej na dzień [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] M.K. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zarzucono, że decyzja organu administracji II instancji z dnia [...] wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącego punktem wyjścia do rozważań powinno być stwierdzenie, że dane z ewidencji gruntów stanowią fakty znane organowi z urzędu. Początkowym stadium kontroli wniosku jest bowiem jego kontrola pod kątem "wstępnej zgodności" zadeklarowanych danych z danymi z elektronicznego systemu ewidencji gruntów prowadzonego przez organ. Dlatego też zadeklarowanie we wniosku większego obszaru, niż to wynika z ewidencji gruntów kończy się wykazaniem tej nieprawidłowości przez system elektroniczny służący kontroli wniosków. W takim przypadku, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, także dostarczony w wyniku kontroli na miejscu i wyjaśnić skąd się wzięły ewentualne rozbieżności, nie tracąc z pola widzenia aspektów formalnych kontroli, w tym: posiadania uprawnień przez osoby dokonujące pomiarów na gruncie, aktualnych legalizacji urządzeń, właściwego sposobu dokonania pomiarów.
Skarżący zacytował treść art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku i wskazał, że właśnie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, o której mowa w art. 22 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419. Posłużenie się w tym przepisie pojęciem "całkowity obszar" zamiast "rzeczywiście użytkowany obszar" pozwala rolnikom na zgłaszanie we wnioskach także tych części działek rolnych, które w ogóle nie są użytkowane, co dostosowuje rozwiązanie prawne do praktycznych aspektów uprawiania ziemi, nie pozbawiając rolników dopłat z tego tytułu.
Skarżący uznał za zasadne odniesienie się również do kwestii podpisania protokołu przez osobę obecną przy kontroli, wskazując, iż nawet podpisanie protokołu lub dodanie swoich uwag nie zwalnia organu od stosowania zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Jednocześnie podnosi, że organ administracji popełnił błąd merytoryczny (błędnie podając wartość liczbową), przez co naruszył art. 107 § 1 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu decyzji błędną podstawę faktyczną, co nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości naliczenia przysługującej skarżącemu kwoty. Skarżący nie precyzuje zarazem na czym dokładnie miałby polegać ten błąd.
W ocenie M.K. zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, gdyż przy formułowaniu wniosku o przyznanie płatności skarżący korzystał nie tylko z własnych pomiarów i danych dotyczących działek rolnych, ale również uwzględnił dane wynikające z ewidencji gruntów. Dołożono zatem należytej staranności i nie można postawić skarżącemu zarzutu winy. Nie mogą mieć zatem zastosowania obniżki i wyłączenia przewidziane w tytule IV Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za nieuzasadnione. Organ administracji zwrócił uwagę, że kontrolę wniosku przeprowadza się w celu uniknięcia zbiegu pomocy dla tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz zapobieżenia przypadkom jakiejkolwiek kumulacji pomocy przyznanej w ramach wspólnotowych systemów pomocy. Zgodzono się ze skarżącym, iż w przypadku jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą, strona jest o tym informowana oraz wzywana do wyjaśnień. Zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 kontrola na miejscu jest niezapowiedziana. Dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie, jeżeli cel kontroli jest zagrożony.
Nie zgodzono się z zarzutem skargi dotyczącym interpretacji art. 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, gdyż kontrolerzy uwzględnili obszar rzeczywiście użytkowany przez wnioskodawcę, który nie pokrywa się z powierzchnią ewidencyjną działek. Na szczególną uwagę zasługuje zaś działka oznaczona symbolem "D", która była porośnięta drzewami.
Podzielono stanowisko skarżącego, iż podpisanie protokołu lub dodanie swoich uwag nie zwalnia organu od stosowania zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a.
Organ administracji nie zgodził się zarazem z zarzutem naruszenia art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Podał, iż skarżący we wniosku na rok 2004 zadeklarował działkę ewidencyjną nr 46, na której zadeklarował działkę oznaczoną symbolem "D" z uprawą łąki pastwiska, która w rzeczywistości nie była w dobrej kulturze rolnej na dzień [...]. Wobec czego trudno stwierdzić brak winy skarżącego.
W piśmie procesowym złożonym podczas rozprawy w dniu 5 kwietnia 2007 roku skarżący zarzucił, iż protokół z czynności kontrolnych został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Przedmiotowy protokół nie zawiera bowiem informacji co do godzin w jakich były prowadzone czynności kontrolne, ani daty sporządzenia samego protokołu. Brak jest również wskazania miejsca dokonania kontroli (rozumianego jako miejsce położenia gospodarstwa rolnego), rodzaju dokonanej czynności procesowej, osób i charakteru ich obecności przy dokonywanej czynności oraz sposobu i rezultatu ustaleń dokonanych w wyniku czynności. Zdaniem skarżącego w przedmiotowym protokole winny się znaleźć informacje dotyczące:
- urządzenia lub przyrządu, przy pomocy którego wykonano pomiar wraz z jego specyfikacją, w tym określenie granicy błędu pomiaru, która to przy metodzie GPS waha się od 3% w górę;
- sposobu wykonania pomiarów. Urządzenie GPS może być bowiem stosowane do pomiarów orientacyjnych, a jego dokładność jest ściśle uzależniona od sposobu użycia, w szczególności przemieszczania urządzenia (im szybciej przemieszczane jest urządzenie tym dokładność jest niższa) oraz rodzaju anteny;
- warunków atmosferycznych, w jakich dokonano pomiaru, bowiem zachmurzenie osłabia sygnał satelitarny i wypacza wyniki pomiaru.
W ocenie skarżącego na podstawie protokołu z kontroli na miejscu nie można stwierdzić, jak przebiegały czynności polegające na pomiarze działek metodą GPS, czy była stosowana inna metoda, w jakich warunkach urządzenie zostało użyte i w jaki sposób się nim posługiwano, a w rezultacie nie sposób zweryfikować, czy wyniki pomiarów, a w ostatecznym rozrachunku także ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji administracyjnej są prawdziwe.
M.K. zarzuca ponadto naruszenie art. 70 k.p.a. polegające na nie załączeniu do akt sprawy specyfikacji/homologacji oraz legalizacji urządzenia GPS, w które - jako przyrząd pomiarowy - winno być zaopatrzone powyższe urządzenie. Zezwolenie na dołączenie takiego załącznika lub odmowa takiego zezwolenia winno mieć co najmniej formę wzmianki.
Podczas rozprawy skarżący załączył również do akt kserokopie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. Nr [...] z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2005 oraz wniosku o przyznanie tych płatności podnosząc, iż na rok 2005 przyznano mu płatności za prowadzenie działalności rolniczej na obszarze 186 ha. Oznacza to, że organ uwzględnił jego wyliczenie wielkości gospodarstwa. Wyjaśnił również, iż S.D. jest jego sąsiadem i dzierżawcą należących do niego nieruchomości, ale nie dzierżawi działek objętych wnioskami na 2004 rok. Podkreślił, że nie wie, jakie urządzenie było stosowane podczas kontroli i nie wie czy było takie samo jak to, którego on używał. Skonfrontował natomiast swoje pomiary z danymi z ewidencji gruntów i były one zgodne.
Postanowieniem podjętym podczas rozprawy w dniu 5 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego T. B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./- zwanej dalej "p.p.s.a.").
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd obowiązany był odmówić dopuszczenia T.B. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego. Poza sporem jest, że M.K. składał skargę i występuje w postępowaniu jako osoba fizyczna, działalność rolnicza nie jest przedmiotem jego działalności gospodarczej. T.B. jako pracownik M.K. – osoby prowadzącej działalność gospodarczą nie może zatem występować jako pełnomocnik skarżącego w niniejszej sprawie. Nie ma w tym przypadku zastosowania art. 35 § 2 p.p.s.a. Zamknięty katalog osób, które mogą być pełnomocnikami osoby fizycznej wyznacza natomiast art. 35 § 1 p.p.s.a., T.B. nie zalicza się do żadnej z wymienionych w powołanym przepisie kategorii osób.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż w skardze zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92.
W sytuacji, w której strona zarzuca jednocześnie naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko poprawnie przeprowadzone postępowanie administracyjne daje gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Celem postępowania administracyjnego jest wiążące ustalenie przez organy administracji publicznej, w formie decyzji, konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Postępowanie administracyjne służy wykonaniu władczej roli Państwa, z którą związana jest nierówność podmiotów występujących w postępowaniu. W celu zagwarantowania ochrony interesów obywatela, jako słabszej strony postępowania administracyjnego, ustawodawca wprowadził szereg gwarancji procesowych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednym z elementów służących ochronie obywatela jest oparcie postępowania administracyjnego na zasadzie prawdy materialnej. Zasada ta określona została w treści art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu to na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczności została udowodniona.
W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy skarżącym i organami administracji sprowadza się do rozbieżności w zadeklarowanej i rzeczywistej powierzchni działek rolnych, uprawniających do ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, w szczególności do sposobu obliczenia powierzchni gruntów.
Nie jest trafny argument organu, iż skarżący nie kwestionował jakości przeprowadzonej kontroli. Kwestionowanie sposobu jej przeprowadzenia i uzyskanych wyników jest bowiem niczym innym, jak próbą podważenia jakości dokonanej czynności.
Zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł., jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. swe ustalenia w zakresie wielkości gruntów opierają na wynikach kontroli na miejscu i protokole z tych czynności. Protokół z czynności jest wyłącznie dowodem potwierdzającym dokonanie czynności, kto jej dokonał, osób obecnych przy czynności oraz ustaleń dokonanych w toku czynności, a także uwag zgłoszonych przez obecne osoby.
Skarżący trafnie podnosi, iż protokół ten zawiera szereg braków, a niektóre z nich nie pozwalają by ustalenia z kontroli mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Nie można się jednakże zgodzić ze skarżącym, iż znaczenie dla oceny protokołu ma niewskazanie godziny rozpoczęcia czynności czy niepodanie miejsca położenia gospodarstwa rolnego. W myśl art. 67 § 1 k.p.a. protokół sporządza się z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec czego obligatoryjnie w protokole winny się znaleźć wyłącznie okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy – zamieszczenie w protokole innych okoliczności ma charakter fakultatywny. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była zgodność zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych z rzeczywistością oraz weryfikacji zgłoszonej uprawy. Okoliczności te z natury rzeczy nie podlegają zmianom w przeciągu godzin, nie ma więc potrzeby ścisłego oznaczania chwili rozpoczęcia kontroli i wystarczające jest oznaczenie dnia czynności. Z kolei oznaczenie miejsca kontroli przez wskazanie danych ewidencyjnych kontrolowanych działek jest wystarczające. W sytuacji, gdy miejsce kontroli nie jest sporne i zostało wskazane w sposób wystarczający do jego identyfikacji, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy brak wskazania województwa i gminy, w których położone jest gospodarstwo rolne skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wystarczająco precyzyjnie określono rodzaj przeprowadzanych czynności - w treści protokołu wprost określono, iż przedmiotem kontroli jest pomiar powierzchni działki rolnej i przestrzeganie warunków dobrej kultury rolnej.
Trafny jest natomiast zarzut braku wskazania charakteru osób obecnych przy dokonywanej czynności postępowania. W żaden sposób nie wskazano bowiem charakteru w jakim występował podczas kontroli S.D. Ani na podstawie protokołu, ani z całych akt postępowania nie sposób ustalić, czy osoba ta występowała, jako strona, pełnomocnik strony, świadek dokonywanych czynności, czy może jako pracownik organu administracji. Dopiero na rozprawie skarżący wskazał, iż S.D. jest jego sąsiadem i dzierżawcą części gruntów, lecz nie tych, objętych wnioskiem. Słusznie organ wskazuje, iż kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, a w sytuacji, gdy cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do niezbędnego minimum (art. 17 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92). Przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Wprawdzie w art. 17 ust. 1 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) nie mówi się wprost, iż o kontroli należy zawiadomić stronę, jednak odwołując się do wykładni systemowej i do ust. 3 art. 17 oraz art. 20 ust. 2 Rozporządzenia, należy uznać, iż jeżeli organ decyduje się powiadomić o kontroli, to winien powiadomienie skierować przede wszystkim właśnie do rolnika lub jego przedstawiciela. Identyczną treść normy prawnej przynosi zastosowanie wykładni celowościowej art. 17 omawianego Rozporządzenia. Ponieważ zawiadomienie ma na celu zagwarantowanie rolnikowi ochrony jego interesów w postępowaniu, w tym prawo wnoszenia uwag do sprawozdania z kontroli, nie sposób sobie wyobrazić by wystarczające było zawiadomienie o kontroli osoby trzeciej, którą jest w niniejszej sprawie S.D. Zawiadomienie takie wydaje się tym bardziej zasadne w sytuacji, gdy kontroli podlega tak znaczny obszar, obejmujący kilkadziesiąt działek, a liczba błędów na niekorzyść rolnika jest niemal równa liczbie błędów na jego korzyść.
Jednakże najpoważniejszy zarzut, jaki należy postawić protokołowi z kontroli na miejscu wiąże się uniemożliwieniem stronie, a zarazem sądowi administracyjnemu, zweryfikowania prawidłowości pomiarów powierzchni działek gruntów rolnych. Zasadnie podnosi bowiem skarżący, iż poza określeniem metody pomiaru brak jest jakichkolwiek danych w tym zakresie.
Jedynym dowodem w sprawie na okoliczność powierzchni gruntów rolnych jest ich pomiar przeprowadzony podczas kontroli na miejscu. Pomiar ten przeprowadzono przy pomocy metody GPS (global positioning system) i to właśnie wyniki tego pomiaru zostały odzwierciedlone w protokole z kontroli.
Pomiar, przeprowadzony został przy użyciu urządzenia GPS. Powszechnie jest wiadome, iż urządzenia tego typu służą do określania pozycji w terenie oraz dzięki odpowiedniemu oprogramowaniu mogą służyć wytyczaniu trasy lub pomiaru odległości. Jak wszystkie przyrządy pomiarowe urządzenie GPS w zależności od modelu charakteryzują się określoną dokładnością pomiaru. Sposób kontroli metrologicznej urządzeń pomiarowych określa ustawa z dnia 22 maja 2001 roku – Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzania kontroli (Dz.U. Nr 63, poz. 636 ze zm.). W myśl art. 8 ust. 1 przedmiotowej ustawy przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane (...) przy pobieraniu opłat, oraz ustalaniu upustów, w obrocie i są określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, podlegają prawnej kontroli metrologicznej. Jednakże wśród przyrządów pomiarowych służących do pomiaru długości i wielkości związanych wymienionych w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 20 lutego 2003 roku w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bez zatwierdzenia typu – wydanego na podstawie delegacji z art. 8 ust. 6 ustawy – Prawo o miarach nie wymieniono urządzeń GPS, jako podlegających obowiązkowej legalizacji. Stwierdzić zatem trzeba, iż w stanie prawnym obowiązującym w czasie przeprowadzania kontroli na miejscu urządzenia GPS nie podlegały obowiązkowej legalizacji. W tym stanie rzeczy niezasadne są uwagi strony skarżącej, co do obowiązku załączenia legalizacji do akt sprawy.
Brak obowiązku legalizacji przyrządu GPS nie zwalnia jednak organu administracji z obowiązku umożliwienia weryfikacji prawidłowości pomiaru. Przyrząd pomiarowy powinien odpowiadać określonym standardom, a w szczególności dawać gwarancję prawidłowości działania. W tym celu ustawodawca ustanowił obowiązek poddawania ocenie zgodności z wymaganiami określonymi w przepisach szczególnych wyrobów wprowadzanych do obrotu lub oddawanych do użytku (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o ocenie zgodności /Dz.U. Nr 166, poz. 1360 ze zm./). Pozytywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami, dokonywanej przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą stanowi podstawę do wydania producentowi lub jego upoważnionemu przedstawicielowi certyfikatu zgodności (art. 7 ust. 2 ustawy o ocenie zgodności). W myśl art. 8 ust. 1 przedmiotowej ustawy producent lub jego upoważniony przedstawiciel, który poddał wyrób lub proces jego wytwarzania ocenie zgodności z zasadniczymi wymaganiami i potwierdził ich zgodność, wystawia deklarację zgodności, jeżeli zastosowana procedura oceny zgodności to przewiduje, i umieszcza oznakowanie zgodności zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 1 lub w odrębnych ustawach.
Dlatego też by wyeliminować możliwość kwestionowania wyników pomiarów przyrząd pomiarowy powinien być wyposażony co najmniej w certyfikat zgodności. Tymczasem protokół z kontroli na miejscu nie tylko nie pozwala na ustalenie, czy przyrząd pomiarowy posiadał certyfikat zgodności, ale nawet modelu przyrządu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższe braki protokołu z kontroli na miejscu poprzez uniemożliwienie weryfikacji dokonanych pomiarów wykluczają przyjęcie stwierdzonych w nim czynności za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Pośrednim argumentem jest także fakt przyjęcia przez Agencję za podstawę obliczeń w kolejnym roku rozliczeniowym powierzchni wskazanych przez skarżącego.
Kolejny zarzut dotyczy organu przeprowadzającego kontrolę. W myśl art. 67 § 1 k.p.a. protokół z czynności postępowania sporządza organ administracji publicznej. Jest to zasada ogólna postępowania administracyjnego. Zadania związane z udzielaniem pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich, zwane dalej "pomocą", realizuje agencja płatnicza akredytowana na podstawie przepisów o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolniczej, zwana dalej Agencją (art. 5 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229 poz. 2273 ze zm./ - dalej jako ustawa o wspieraniu.rozwoju obszarów wiejskich). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wykonawcą kontroli, a co za tym idzie autorem protokołu z kontroli gruntów rolnych M.K. jest A Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo [...] w S. Nie ulega wątpliwości, iż wymieniona Spółka nie jest organem administracji. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby uprawnienie pracowników przedmiotowej firmy do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego, w tym kontroli na miejscu. Przepis art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uprawnia Agencję do powierzenia przeprowadzenia kontroli udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Upoważnienie to jednak w ocenie sądu dotyczy już kolejnego etapu postępowania – po decyzji w sprawie przyznania pomocy (lub jej odmowy). Nawet gdyby się nie zgodzić takim stanowiskiem, to zważyć trzeba, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich osoba upoważniona do kontroli obowiązana jest okazać imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Brak zaś w aktach dokumentu potwierdzającego legitymację spółki do wykonywania czynności kontrolnych. Prowadzi to do wniosku, iż w sprawie nie przeprowadzono zgodnej z prawem kontroli, na której wyniki organ mógłby się skutecznie powołać.
Pomimo że uwagi powyższe wydają się oczywiste, organy administracji obydwu instancji nie dostrzegły powyższego uchybienia i oparły swoje ustalenia na protokole z czynności postępowania wykonanym przez podmiot nieuprawniony oraz wbrew obowiązkowi zawiadomienia strony o kontroli na miejscu.
Kolejne zastrzeżenia należy podnieść wobec ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak szeroki wachlarz środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia organu administracji z przestrzegania określonych ustawą wymogów, co do sposobu ich przeprowadzania.
W tym miejscu należy powtórzyć uwagi dotyczące pomiaru gruntów rolnych skarżącego przy pomocy metody GPS. W tym zakresie szczególne wymagania stawia wyżej wskazane Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku. W art. 22 ust. 1 przedmiotowego Rozporządzenia postanowiono, iż obszar działek rolnych ustalany jest przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określanych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Jak wspomniano we wcześniejszej części rozważań, przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Za równoważne zatwierdzeniu typu i legalizacji pierwotnej Prezes Głównego Urzędu Miar może uznać, w drodze decyzji, odpowiednie dokumenty potwierdzające dokonanie prawnej kontroli metrologicznej przyrządu pomiarowego przez właściwe zagraniczne instytucje metrologiczne.
Kierując się wytycznymi zawartymi w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2419 i ustawy – Prawo miarach organ administracji winien zapewnić pomiar powierzchni działek skarżącego, co najmniej w sposób odpowiadający wymogom tej ostatniej ustawy, tj. przy użyciu przyrządów posiadających odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Powszechnie dostępna wiedza na temat funkcjonowania urządzeń GPS pozwala natomiast stwierdzić, iż urządzenia te charakteryzują się dość poważnym błędem w pomiarze, który to błąd dodatkowo uzależniony jest od szeregu czynników zewnętrznych wpływających na przepływ sygnału z satelity do urządzenia. Na zaburzenie pomiaru wpływają wszelkiego rodzaju przeszkody na trasie sygnału (np. drzewa, budynki, zachmurzenie). W tym stanie rzeczy przyznawanie metodzie GPS cech dowodu niepodważalnego stanowi naruszenie art. 80 k.p.a., a co za tym idzie budzi wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
Podnieść także należy, iż w toku postępowania skarżący zarzucał przeprowadzenie pomiarów w nieprawidłowy sposób, tj. niedostosowany do ukształtowania terenu. Na poparcie swoich twierdzeń przytaczał wyniki pomiarów dokonanych samodzielnie przy użyciu metody GPS oraz wyniki pomiarów dokonanych podczas kontroli na miejscu związanej z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2005, po której otrzymał płatności z tytułu upraw całego wskazanego we wniosku obszaru, identycznego z obszarem wskazanym we wnioskach z 2004 roku.
Organ odwoławczy żądał tymczasem od skarżącego przedstawienia dowodów na posiadanie kwalifikacji do przeprowadzenia pomiarów, gdy dowodów takich nie przedstawił w przypadku pomiarów dokonanych podczas kontroli na miejscu.
Nie można także zapominać o obowiązku organu administracji uwzględnienia żądania strony w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Wprawdzie M.K. wniosek o ponowne przeprowadzenie pomiaru wyraził w formie fakultatywnej, to organ administracji, działając na podstawie art. 9 k.p.a., winien wyjaśnić skarżącemu, że wnioski dowodowe w toku postępowania winny być formułowane w sposób bezwarunkowy i ustalić czy popiera on wniosek.
W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji ustala, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazany przepis umożliwia organom administracji swobodną ocenę materiału dowodowego. Oparcie ustaleń faktycznych o zasadę swobodnej oceny dowodów nie oznacza jednak, że ocena ta może być dowolna. W tym zakresie organ winien się kierować przyjętymi w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów dyrektywami oceny dowodów, tj. baczyć by ocena ta nie była sprzeczna ze wskazówkami wiedzy, doświadczenia życiowego i zasadami logicznego rozumowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany jest także zakwestionować sposób przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na rozprawie administracyjnej w dniu [...]. Protokół ten nie zawiera treści zeznań poszczególnych osób wezwanych w charakterze świadków. Protokół stanowi wyłącznie streszczenie twierdzeń T.B., który w postępowaniu administracyjnym występował jako pełnomocnik skarżącego. Nie można także ustalić, czy oświadczenia T.B. stanowią jego zeznania, czy jedynie stanowisko strony w sprawie. Brak jest natomiast treści zeznań świadka S.D. Ponadto nie pouczono świadków o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 233 k.k.). W protokole z rozprawy administracyjnej wskazano jedynie, że strony i świadkowie zostali pouczeni o treści art. 297 § 1 k.k., który to przepis nie dotyczy przestępstwa składania fałszywych zeznań. Jednocześnie nie spełniono wymogów określonych w art. 83 § 1 k.p.a. i nie pouczono świadków o prawie odmowy zeznań.
W ocenie Sądu powyższe uchybienia uniemożliwiają ustalenie treści zeznań świadków, a tym samym dowody te nie poddają się ocenie jako część materiału dowodowego. Zatem nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków, o co wnosił M.K., ponieważ w sytuacji, w której dowód ten przeprowadzono w sposób nieprawidłowy, uznać należało, iż żądanie strony nie zostało uwzględnione. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się rozważania co do dokonanej przez organ oceny tych zeznań. Na marginesie można jedynie wskazać, iż nie można uznawać dowodów za niewiarygodne tylko na tej podstawie, że istnieje dowód na okoliczność przeciwną lub strona nie przedstawiła dodatkowych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Nadto warto zaznaczyć, iż rozbieżności w oświadczeniach świadków składanych na poszczególnych etapach postępowania nie oznaczają automatycznie braku wiarygodności zeznań złożonych później. Organ administracji winien ocenić każde z tych zeznań przy użyciu tych samych dyrektyw oceny dowodów, a następnie wskazać dlaczego jedne z nich uznaje za wiarygodne, a inne nie.
W art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419 przewidziany został wyjątek od zasady obniżania płatności, jako skutku błędów we wniosku o przyznanie płatności. W myśl tego przepisu obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Zdaniem skarżącego okoliczność ta ma miejsce w jego przypadku, gdyż wypełniając wniosek korzystał nie tylko z własnych pomiarów, ale także danych pochodzących z ewidencji gruntów, a zatem zachował należytą staranność.
W zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podniósł, iż w jednym przypadku skarżący zadeklarował działkę, która nie spełniała kryteriów dobrej kultury rolnej, mimo że zakwestionował poprawność wniosku, co do 23 działek. Pozostaje zatem pytanie o rozważanie przez organ kwestii braku winy skarżącego co do pozostałych zakwestionowanych działek. Organ administracji w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii. Nie sprawdził również, czy zadeklarowana powierzchnia działek odpowiada powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów. Brak rozważań w tym zakresie stanowi ewidentne uchybienie organu administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie pozwala na przyjęcie, poza działką oznaczoną symbolem "E", winy skarżącego co do błędnego zadeklarowania powierzchni działek.
Warto przy tym zwrócić uwagę, że na mocy art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. - Dz.U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027) ARiMR ma zapewniony nieodpłatny i bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a zatem już na etapie wstępnego badania wniosku jest w stanie zweryfikować zawarte w nim dane pod względem zgodności z danymi wynikającymi z ewidencji. Dostrzegając rozbieżności w tym zakresie organ administracji, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 8 i 9 k.p.a.) powinien poinformować o tym stronę i umożliwić jej korektę wniosku. Zatem nie sposób podzielić stanowiska, że w każdej sytuacji rozbieżności co do deklarowanej i rzeczywistej powierzchni upraw skutkować muszą sankcjami w postaci obniżenia bądź odmowy przyznania dopłat.
Nie można się za to zgodzić z zarzutem naruszenia art. 22 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419. Przepis ten pozwala brać pod uwagę całkowity obszar działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie ze zwyczajowymi normami w danym Państwie Członkowskim lub regionie. Przepis ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady uwzględniania tylko rzeczywiście użytkowanych obszarów i nie może być interpretowany rozszerzająco. Wskazówki, jak rozumieć "pełne użytkowanie w zgodzie ze zwyczajowymi normami" poddaje zdanie drugie omawianego przepisu, gdzie za część tradycyjnych dobrych praktyk uprawy rolnej uznaje się w szczególności żywopłoty, rowy i mury. Kierując się tymi wytycznymi nie można uznać działki rolnej za użytkowaną w pełni, jeśli jej część jest w ogóle niezagospodarowana i niezwiązana z produkcją rolną. Za taką część, w ocenie Sądu, można uznać wyłącznie posadowione na gruncie rolnym elementy infrastruktury tradycyjnie związane z uprawą. Wydaje się, że w przypadku Polski, poza wymienionymi w treści przedmiotowego Rozporządzenia żywopłotami, rowami i murami, za takie części działki można by uznać drogi prowadzące do pól uprawnych oraz stanowiące nieużytki wąskie pasy gruntu rozgraniczające poszczególne rodzaje upraw.
Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pragnie się odnieść do formy w jakiej zostało sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie to obejmuje 14 stron i w przeważającej części stanowi sprawozdanie z przebiegu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tym do minimum ograniczono analizę i ocenę dowodów oraz rozważania prawne, powołując zarazem na poparcie poglądów niespornych w orzecznictwie i doktrynie prawa szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej określa wprost art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie pamiętać należy, iż uzasadnienie to powinno spełniać swoje cele, w tym wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby odwoływania się do środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Dlatego też organ administracji sporządzając uzasadnienie winien brać również pod uwagę, że jego adresatem są strony, które w przeważającej części, nie dysponują wiedzą prawniczą. W celu umożliwienia takim osobom poznania motywów rozstrzygnięcia wskazane jest wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.
Reasumując, zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przeprowadzenie kontroli przez organizację inną niż uprawniony organ (Agencja) przy jednoczesnym braku wskazania tytułu tej jednostki do dokonania kontroli, brak danych co do przyrządów pomiarowych, które służyły do weryfikacji danych podanych przez wnioskodawcę, a tym samym pozbawienie mocy dowodowej wyników tej kontroli, także w zakresie przyjętego za udokumentowany obszaru uprawnego, brak protokołu rozprawy odpowiadającego wymogom określonym w art. 67 - 69 k.p.a. Braki te uniemożliwiają weryfikację zaskarżonych decyzji w części pozbawiającej skarżącego dopłat.
Powołane czynności, prawidłowo przeprowadzone, służyć winny wyjaśnieniu wszystkich niezbędnych do rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, zwłaszcza spornych, winny one również poprzedzać decyzję, której uzasadnienie zawierać będzie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy.
a.w.