II SA/Łd 1105/04

II SA/Łd 1105/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1443/05 - Wyrok NSA z 2006-12-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej  decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.J.- D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki cmentarza dla zwierząt 1. oddala skargę; 2. oddala wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał S. J. - D. rozbiórkę zlokalizowanego na działce[...] przy ul. A (dawniej [...]) w Ł. obiektu budowlanego - cmentarza dla zwierząt "A" wraz z uporządkowaniem i doprowadzeniem terenu nieruchomości do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu decyzji powołał przepis art. 3 ust. 3, ust. 1 lit. b i art. 48 prawa budowlanego, wywodząc, iż cmentarze zaliczane są do budowli - obiektów budowlanych i wymagają pozwolenia na budowę, a ich samowolne wybudowanie powoduje konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 48 i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów dających podstawę do doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Z tego względu postanowieniem z dnia [...]Nr [...]zobowiązano S.J. - D. do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2004r. zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Wskazał nadto, iż z przedłożonego pisma UMŁ Delegatury Łódź -Widzew Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej z dnia 26 sierpnia 2004r. wynika, iż obowiązujący dla przedmiotowej nieruchomości zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. stracił, zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, moc z dniem 31 grudnia 2003r. Powołując się na ustalenia tegoż planu stwierdził, że sporna działka znajdowała się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...], tj. na terenach o użytkowaniu rolniczym, gdzie dopuszczono wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa. Według organu pierwszej instancji, skoro cmentarz już w dniu jego budowy był niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, należało nakazać jego rozbiórkę.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. J. - D. podniosła, iż cmentarz nie posiada żadnych obiektów budowlanych, nie jest też działalnością szkodliwą dla środowiska, a na założenie tegoż cmentarza Wojewoda[...] w dniu [...] udzielił zezwolenia. Wskazała nadto, że cmentarz nie powstał, jak podano w uzasadnieniu decyzji, w lutym 1999r. bez pozwoleń, zarejestrowany został bowiem w działalności gospodarczej w dniu 23 grudnia 1998r, przez 6 lat nikomu nie przeszkadzał i był odwiedzany przez rzesze miłośników zwierząt. Podkreśliła, iż stał się "ostoją dla wielu zwierząt i zaspokoił wiele ludzkich serc". Z tego względu wniosła o "dokładną weryfikację i zapoznanie się z potrzebami społeczeństwa w tej sprawie". Ponowiła nadto zgłoszoną w toku postępowania prośbę o wskazówki co do dalszego postępowania w celu uzyskania wszystkich niezbędnych pozwoleń.
Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...](znak [...]) utrzymał w mocy. W uzasadnieniu, poza opisaniem stanu faktycznego sprawy, powołał przepis art. 48 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 prawa budowlanego, wywodząc, iż organ pierwszej instancji obowiązany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, mającego na celu doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, oraz nałożenia na inwestora określonych obowiązków, albo nakazania rozbiórki tego obiektu, gdyby jego legalizacja nie była możliwa. Podkreślił, iż powstały w 1999r. cmentarz jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, a inwestor S. J. - D. takiego pozwolenia nie posiada. Wyjaśnił nadto, iż wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Nr [...] i legalizacja przedmiotowego cmentarza nie była możliwa, gdyż ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka przestały obowiązywać w dniu 31 grudnia 2003r., brak jest nowego planu dla tego terenu, a inwestor nie posiada ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej określonej jako "cmentarz dla zwierząt'' i wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie są równoznaczne z udzieleniem pozwolenia na budowę, wymaganego przepisami ustawy prawo budowlane.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie S. J. - D. podniosła analogiczne argumenty jak w odwołaniu, a ponadto podkreśliła, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnił przedmiotowej działki jako obiektu pod jakąkolwiek zabudowę, a działka w klasyfikacji gruntów stanowi nieużytek rolny w grupie VI, w praktyce nie może więc stanowić gruntu rolnego.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2005r. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, w uzupełnieniu skargi z dnia 29 sierpnia 2005r. zaś wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej nadinterpretację przepisów i błędne ich zastosowanie w sprawie. Podniosła m. in., iż użyte przez organ sformułowanie "cmentarz dla zwierząt" "nie istnieje ani w prawie budowlanym ani żadnych innych istniejących dotychczas przepisach, dlatego też zastosowanie pojęcia "cmentarz" do obiektu przy ul. A jest niewłaściwe i niezasadne, gdyż jest to pole do grzebania zwłok zwierzęcych", a nazwa istniejąca na szyldzie "cmentarz" jest "umowna dla miłośników zwierząt i tych wszystkich ludzi, którzy chcą szanować zwierzę zarówno za życia, jak i po jego śmierci jako istotę żywą". Zauważyła nadto, iż słownik języka polskiego oraz encyklopedia nazwę "cmentarz" odnoszą do miejsca grzebania zwłok ludzkich, a zrealizowana przez nią inwestycja, z uwagi na brak instalacji wewnętrznej i obiektów budowlanych, stanowi obiekt małej architektury. Według S.J. - Dzierzbińskiej, w stosunku do spornego obiektu winien mieć zastosowania art. 29 ust.1 pkt 417 ustawy prawo budowlane, wedle którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury i wewnętrznych ogrodzeń.
Powołała się na brzmienie art. 49 prawa budowlanego, wedle którego nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeśli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdziła, iż nie dano jej szansy skorzystać z tego przepisu, mimo że jej obiekt, wobec braku planu, nie narusza przepisów o planowaniu. Odwołując się do przepisów o ochronie środowiska zakwestionowała "usytuowanie cmentarzy ludzkich przy D., K., w G., A., B., Z.", powołując się zaś na ustawę o ochronie zwierząt stwierdziła, iż zwierzę nie jest rzeczą i należy mu się opieka i szacunek.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, t.j. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie może on zmienić zaskarżonej decyzji, a uwzględniając skargę może jedynie ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez S.J. - D. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...](znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - cmentarza dla zwierząt "A'' wraz z uporządkowaniem i doprowadzeniem terenu nieruchomości do stanu poprzedniego, zlokalizowanego przy ul. A w Ł. (działka [...]), Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż klasyfikacji robót budowlanych z punktu widzenia obowiązków inwestora dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na ich rozpoczęcie, czy zwolnienia go z tych obowiązków dokonuje się wedle przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji tych robót, postępowanie w sprawie samowolnego wykonania tych robót zaś prowadzi się wedle przepisów tej ustawy w brzmieniu z daty orzekania przez organ administracji publicznej.
Roboty budowlane, obejmujące budowę grzebaliska dla zwierząt poprzez usypanie kopców ziemi i ustawienie tabliczek, stanowiły w dacie ich realizacji obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., Nr 89, póz. 414 ze zm.), a ściślej budowlę ziemną. Stosownie bowiem do powołanych przepisów przez obiekt należy rozumieć budowlę stanowiącą całość technicznoużytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlą zaś jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Co prawda wymienione w tym tylko przykładowym wyliczeniu, obok innych budowli, budowle ziemne nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane, zgodzić się jednakże trzeba z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego budowle ziemne to wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału (wyrok NSA z 20 listopada 2003r., II SA/Gd 1828/00, niepubl.) Przy kwalifikowaniu obiektu do budowli ziemnych nie jest istotna, w ocenie Sądu, kubatura tych budowli, bowiem wobec braku jakichkolwiek regulacji prawnych w tej kwestii, każde budowle ziemne bez względu na ich rozmiary są objęte regulacją prawa budowlanego. Dokonując oceny charakteru spornych robót budowlanych nie można było też nie wziąć pod uwagę okoliczności faktycznej, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. odmówił S.J. – D. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 7 lipca 1999r. utrzymało w mocy powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. w dniu 5 marca 2003r. oddalił skargę S.J. – D. na tę ostatnią decyzję. Okoliczności te potwierdzają zaprezentowaną wyżej wykładnię art.3 pkt 1 lit.b i pkt 3. Skoro bowiem S. J. – D. wystąpiła w 1999r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, a ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z obowiązującym wówczas art.39 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.) wymagała zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego, to tym samym już wtedy kwestia planowanej inwestycji została przesądzona, a roboty budowlane polegające na budowie grzebaliska dla zwierząt uznane za wymagające pozwolenia na budowę. Także prawo budowlane w przepisie art. 28, art. 29 i art. 30 w brzmieniu, co należy szczególnie podkreślić, w dacie wykonywania spornych robót wprowadzało wymóg uzyskania pozwolenia na ich budowę. Skoro, zgodnie z art. 28 tego prawa, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, a roboty budowlane obejmujące realizację budowli ziemnych nie zostały wymienione w art. 29, zawierającym pełen katalog robót niewymagających pozwolenia na budowę, to oznacza, iż wymagały one pozwolenia właściwego organu. Dla rozpoczęcia tych robót zgodnie z prawem konieczne było zatem spełnienie wymagań określonych w przepisach art. 32 i następnych prawa budowlanego, a wykonanie tych robót bez spełnienia tych wymagań w konsekwencji rodzi sankcje przewidziane w art. 48 i następnych prawa budowlanego. Stosownie do przepisu ust. 1 art. 48 w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr. 93, poz. 888) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże właściwy organ, zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, jeśli budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym technicznobudowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu tym ustala, zgodnie z ust. 3, wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W razie niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, organ nakazuje rozbiórkę obiektu (ust.4), w razie zaś przedłożenia w tym terminie dokumentów traktuje się je jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust.5).
Stosownie do powołanych przepisów, organy administracji publicznej obu instancji w sprawie samowolnie wykonanego grzebaliska dla zwierząt w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożyły na S. J. - D. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2004r. zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie, wobec nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie żadnego z powyższych dokumentów, decyzją z dnia [...] Nr [...] i decyzją z dnia [...] orzekły nakaz rozbiórki "cmentarza dla zwierząt''. Słusznie, zdaniem Sądu, uznały one, iż złożone przez skarżącą wyjaśnienia w piśmie z dnia 29 lipca 2004r. oraz pismo Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-W. Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej z dnia 26 sierpnia 2004r. wraz wypisem z ustaleń nieobowiązującego już planu miejscowego dla tego terenu nie mogą stanowić podstawy legalizacji samowoli budowlanej. Przede wszystkim dlatego, że powołany wyżej przepis ust. 3 art. 48 prawa budowlanego wymagał przedłożenia albo zaświadczenia o zgodności obiektu z planem albo w razie braku planu ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, z przedłożonych dokumentów nadto jednoznacznie wynikała niezgodność inwestycji z obowiązującym w dacie jej realizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku rozprawy w dniu 6 września 2005r. S. J. - D. oświadczyła także, iż nie przypomina sobie, aby występowała wcześniej z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto wskazała, iż w tej sprawie było tyle dokumentów, że nie pamięta, czy w przedmiocie warunków podejmowała jakieś kroki, nie przypomina sobie, by sprawa dotycząca warunków toczyła się przed organami administracyjnymi czy przed sądem. Dla oceny powyższych przesłanek kluczowe znaczenie miała także, znana Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu, okoliczność podjęcia przez Prezydenta Miasta Ł. powołanej już decyzji z dnia 12 kwietnia 1999r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "cmentarza dla zwierząt" przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B, podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji z dnia 7 lipca 1999r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję oraz podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. w dniu 5 marca 2003r. wyroku oddalającego skargę S.J. - D. na tą ostatnią decyzję. Z powyższych względów oczywiste jest, iż skarżąca w żaden sposób nie była w stanie spełnić przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, a mianowicie przedłożyć zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego pierwszego stopnia, decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym zatem sposobem przywrócenia stanu zgodnego z prawem było podjęcie, stosownie do przepisu art. 48 ust.1 prawa budowlanego, nakazu rozbiórki obiektu.
Powyższe okoliczności prowadzą do jeszcze jednego wniosku, wprawdzie pozaprawnego, niemniej jednak mającego ważne społeczne znaczenie, a mianowicie to tego, że skarżąca w sprawie przedmiotowej inwestycji od samego początku działała z premedytacją łamania prawa, miała świadomość tego, iż przedmiotowe roboty wymagały pozwolenia na budowę, a realizując te roboty bez pozwolenia naruszyła obowiązujący porządek prawny. Nie można wszak nie zauważyć tego, iż cmentarz, bez względu na to, czy powstał w lutym 1999r., jak to ustalił organ pierwszej instancji, czy w grudniu 1998r., jak to twierdzi skarżąca, został założony przed podjęciem przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia 12 kwietnia 1999r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, a NSA Ośrodek Zamiejscowy w Ł. prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2003r. oddalił skargę S.J. - D. na decyzję SKO z dnia 7 lipca 1999r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Z zestawienia daty decyzji Prezydenta Miasta Ł. i wskazanej przez skarżącą daty założenia "cmentarza" wynika, iż skarżąca najpierw zrealizowała inwestycję, a później podjęła nieskuteczną próbę jej legalizacji. Z tego względu przyjąć trzeba, iż to nie organy, lecz skarżąca postępując niezgodnie z prawem ponosi pełną odpowiedzialność prawną, materialną, a przede wszystkim moralną wobec miłośników zwierząt, których naraziła na obecną sytuację, głębokie rozterki moralne i raniąc ich uczucia. Podjęta obecnie przez skarżącą próba przerzucenia tej moralnej odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy na organy administracji publicznej, próba obciążenia tych organów, zarzucanie im działania niezgodnego z prawem w sytuacji, kiedy organy te, co zostało już podkreślone, w swoim działaniu nie naruszyły przepisów prawa, musi spotkać się z naganną oceną. Trudno także dać wiarę twierdzeniom skarżącej, iż nie pamięta ona o tak ważnej dla niniejszej sprawy okoliczności, jaką było jej wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również zaskarżenie negatywnej decyzji do sądu administracyjnego.
Argumenty skargi, iż cmentarz nie posiada jakichkolwiek obiektów budowlanych, a "plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał wyżej wymienionej działki jako obiektu pod jakąkolwiek zabudowę", brak planu, którego ustalenia obiekt mógłby naruszyć oraz wskazane przez S.J.-D. okoliczności faktyczne dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej, osobistej, uczuć do zwierząt, prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, finansowania inwestycji w całości przez skarżącą, braku tego typu placówki w województwie łódzkim, a także wskazanie "cmentarza" jako jedynego źródła utrzymania rodziny, nie mają, z uwagi na treść powołanego wyżej przepisu art. 48 prawa budowlanego, żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczności te nie zostały bowiem wymienione w tym przepisie jako przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, nie mogą więc stanowić podstawy pozytywnego rozpoznania sprawy samowoli budowlanej. Także okoliczność, iż sporna działka jest nieużytkiem klasy VI i nie może w praktyce stanowić gruntu rolnego, nie może usprawiedliwiać niezgodnych z prawem działań inwestora.
Rozpoznając niniejszą sprawę nie sposób nie odnieść się do całego sytemu prawnego obowiązującego w Polsce, w szczególności zaś regulacji prawnej poświęconej padłym zwierzętom. I tak, przyznać wprawdzie należy rację skarżącej, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 106, poz.1002 ze zm.), zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę; nie można się jednakże zgodzić z jej poglądem, że regulacja tej ustawy obejmuje swym zakresem także "zwłoki zwierzęce". Jak bowiem wynika z ust. 2 powołanego przepisu, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Z przepisu tego, a także z pozostałych przepisów tej ustawy wynika, że ustawodawca ochroną prawną objął wyłącznie zwierzęta żyjące i to tylko w stosunku do żyjących zwierząt przewidział obowiązki człowieka w zakresie humanitarnego traktowania. Zwierzęta padłe, grzebanie zwłok zwierzęcych oraz zasady postępowania z tymi zwłokami zaś objęte zostały odrębną regulacją prawną. Spośród szeregu przepisów prawnych szczególną uwagę należy zwrócić na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), w szczególności art. 3 ust. 1, art. 8, art. 26 oraz przepis § 2 pkt 2 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) z załącznikiem, zawierającym katalog odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych. Stosownie do tych przepisów, padłe zwierzęta zostały zaliczone do grupy 02, tj . do odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności, a w ramach tej grupy do podgrupy oznaczonej kodami 02 01 80, 02 01 81 i 02 01 82, przy czym do pierwszej z tych podgrup zaliczono zwierzęta padłe, wykazujące właściwości niebezpieczne. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż padłe zwierzęta nie tylko są odpadami, ale w pewnych sytuacjach mogą stanowić odpady szczególnie szkodliwe, postępowanie z nimi wymaga zatem zachowania szczególnych środków bezpieczeństwa, a gwarancję zachowania tych środków może dawać jedynie podmiot działający zgodnie z przepisami prawa. Zauważyć nadto należy, iż sporna działalność jest niczym innym jak unieszkodliwianiem odpadów w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 3 pkt 21 powołanej ustawy, unieszkodliwianie odpadów jest to bowiem poddawanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, zgodnie zaś z oznaczeniem D2 załącznika nr 6 do ustawy zatytułowanego "Procesy unieszkodliwiania odpadów" procesem unieszkodliwiania odpadów jest obróbka w glebie i ziemi. Z tych względów ustawodawca zakazał postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska, a posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązany jest, co do zasady, do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Okoliczność ta rodzi kolejne konsekwencje, tym razem określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 112 oraz art.71 ust.3, art.75 ust.1 powołanej ustawy, przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko jest wymagane w sprawie wydania decyzji dla mogącego znacząco oddziaływać na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmującego inwestycję budowlaną lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, a planowana zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu winna w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów, a w szczególności ochronę gleby, ziemi, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Ochrona powierzchni ziemi polega z kolei, stosownie do art. 101, m.in. na zachowaniu wartości przyrodniczych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania terenu oraz utrzymaniu jakości gleby i ziemi powyżej lub co najmniej na poziomie wymaganych standardów. Nie ulega wątpliwości, iż urządzenie grzebaliska dla zwierząt stanowi inwestycję, o której mowa w powołanych przepisach, jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w szczególności zaś ze sporządzonej przez Urząd Miasta Ł. w dniu 26 sierpnia 2004r. informacji o ustaleniach z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla przedmiotowej działki oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 kwietnia 1999r., działka nr [...] przy ul. A w Ł., zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003r. planem zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993r., to grunty rolne klasy VI, znajdujące się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...], dla której plan wprowadzał m.in. zakaz rozbudowy, modernizacji i lokalizacji nowych obiektów związanych z usługową działalnością gospodarczą i produkcyjną o szkodliwym lub uciążliwym oddziaływaniu na środowisko, dopuszczał wyłącznie nieszkodliwą działalność usługową związaną z obsługą rolnictwa. Zrealizowana przez S.J. - D. inwestycja była nie tylko niezgodna z ówczesnym planem miejscowym, ale także zmieniła naturalne ukształtowanie terenu, dotychczasowy rolniczy sposób wykorzystania terenu na usługi nie związane z produkcją rolniczą, a w dodatku usługi, mogące szkodliwie oddziaływać na środowisko. Szkodliwość ta wynika nie tylko z samego charakteru inwestycji, ale także z obszaru działania tej inwestycji, skarżąca oświadczyła wszak w toku rozprawy w dniu 6 września 2005r., że z nieruchomości, mającej około 3 ha, tylko 290m przeznaczyła na działkę siedliskową, resztę zaś zamierza przeznaczyć na miejsce pochówku dla zwierząt, a obecnie na ten cel wykorzystała 2000 m. W tej sytuacji musi rodzić się uzasadniona obawa, czy unieszkodliwiana przez skarżącą padlina zwierzęca na grzebalisku dla zwierząt urządzonym na tak rozległym terenie nie stworzy zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi oraz środowiska, zwłaszcza, że nie wiadomo, czy na tym terenie nie znajdują się wody gruntowe i jaki jest skład chemiczny gleby. Prezentowany pogląd znajduje uzasadnienie także w treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) , wedle którego na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie grzebalisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest zezwolenie. Podkreślić więc należy, iż skarżąca dopuściła się naruszenia nie tylko przepisów ustawy prawo budowlane, ale także szeregu innych ustaw, a jej samowolne działanie bez względu na to, jak szlachetne byłyby jej intencje, jak trudna byłaby jej sytuacja osobista i materialna, nie może spotkać się z akceptacją, z akceptacją, która prowadziłaby do łamania prawa, która stanowiłaby zachętę dla innych inwestorów do lekceważenia obowiązującego porządku prawnego.
Wyrażony przez S.J. - D. w uzupełnieniu skargi pogląd, wedle którego inwestycja stanowi obiekt małej architektury nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia w przepisie art. 3 pkt 4 prawa budowlanego, zawierającym definicję obiektu małej architektury. Zgodnie bowiem z tym przepisem obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wprawdzie powołany przepis wymienia tylko w sposób przykładowy obiekty małej architektury, na co wskazuje zwrot w szczególności, niemniej jednak, aby zaliczyć jakiś obiekt do tej kategorii musi on posiadać cechy charakterystyczne dla obiektów wymienionych w tym przepisie. Nie budzi żadnej wątpliwości okoliczność, iż grzebaliska dla zwierząt w żaden sposób nie da się zaliczyć do tej kategorii, nie posiada ono cech żadnego z wyżej wymienionych obiektów, nie służy ono bowiem ani dla celów religijnych, ani nie jest obiektem służącym rekreacji i wypoczynkowi. Ale gdyby nawet przyznać skarżącej rację, to wykonany przez nią obiekt budowlany i tak byłby samowolą budowlaną, gdyż stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, zarówno w brzmieniu z daty realizacji inwestycji, jak i z daty podejmowania decyzji, wykonanie obiektu małej architektury wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. A o zastosowaniu przepisu art. 29 prawa budowlanego, zawierającego katalog robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu, nie może przesądzać, jak tego oczekuje skarżąca, brak jakichkolwiek instalacji wewnętrznych i obiektów budowlanych na terenie "cmentarza".
Powołana przez skarżącą okoliczność uzyskania pozwolenia Wojewody [...] na prowadzenie działalności obejmującej "cmentarz dla zwierząt" i jej wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie może także być okolicznością przemawiającą na korzyść skarżącej, wpis ten został bowiem dokonany na podstawie przepisów ustawy o działalności gospodarczej, podczas gdy dla prowadzenia tego typu działalności potrzebne były, co już wskazano, dodatkowe zezwolenia określone w odrębnych przepisach. Dodatkowo zauważyć należy, iż czym innym jest uzyskanie pozwolenia czy wpisu o działalności gospodarczej, a czym innym rozpoczęcie działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów czy rozpoczęcie robót budowlanych.
W sprawie nie mógł mieć zastosowania, jak sugeruje skarżąca S. J. - D., przepis art. 48 prawa budowlanego w wersji, wedle którego nie można nakazać rozbiórki, jeśli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten, co zostało już podkreślone, w dacie wszczęcia i wydawania decyzji w niniejszej sprawie miał brzmienie przytoczone w pierwszej części uzasadnienia.
Zawarte w uzupełnieniu skargi żądanie skarżącej co do kontroli prawidłowości usytuowania "cmentarzy ludzkich" przy D., K., w G., A., B. czy Z. nie może być przedmiotem tegoż postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 upsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Słusznie natomiast skarżąca podnosi, iż ogrodzenie wewnętrzne, mające w tej sprawie około 1,5 m wysokości, nie wymaga pozwolenia na budowę, prawo budowlane nie posługuje się zwrotem "cmentarz dla zwierząt", a słownik języka polskiego oraz encyklopedia pojęcie to rezerwuje dla miejsca grzebania zwłok ludzkich. Okoliczności te nie mają jednak wpływu na wynik sprawy, przede wszystkim dlatego, że organy nakazały skarżącej jedynie rozbiórkę cmentarza wraz z uporządkowaniem terenu i jego doprowadzeniem do stanu poprzedniego, a także dlatego, że, w ocenie Sądu, o charakterze obiektu przesądza nie nazwa obiektu, lecz funkcja, jaką temu obiektowi przypisuje inwestor oraz sposób wykorzystania obiektu. W niniejszej sprawie w istocie mamy do czynienia, co podkreśla także skarżąca w uzupełnieniu skargi z dnia 29 sierpnia 2005r., z grzebaliskiem, tj . miejscem pochówku zwłok zwierzęcych, a zastosowanie dla oznaczenia tej inwestycji nazwy "cmentarz", jak stwierdza sama skarżącą, jest jedynie umowne dla miłośników zwierząt. Użycie przez organy obu instancji pojęcia "cmentarz" na określenie miejsca pochówku dla zwierząt stanowi wprawdzie pewną niezręczność językową, niemniej jednak niezręczność wywołaną przez samą skarżącą, która we wniosku o wpis do działalności użyła takiego terminu, a następnie w swoich licznych pismach posługiwała się właśnie tym terminem.
Na marginesie dotychczasowych rozważań pokusić się trzeba o dygresję, że skarżąca zapewne mogłaby zrealizować sporną inwestycję, jednak pod warunkiem, że spełniłaby wszystkie wymogi przewidziane przez przepisy prawa i po uzyskaniu stosownego pozwolenia. Nie można wszak zapominać o tym, iż aby grzebalisko dla zwierząt mogło spełniać swoje funkcje, nie stwarzając jakiegokolwiek zagrożenia dla ludzi i środowiska, winno być poprzedzone podjęciem przez inwestora wszystkich prawem nakazanych czynności, włącznie ze sprawdzeniem, czy planowana inwestycja nie wymaga pozwolenia, a wszelkie działania podejmowane przez inwestora nie powinny opierać się wyłącznie na jego gołosłownych twierdzeniach, co miało miejsce w niniejszej sprawie, lecz winny być poparte pisemnymi wystąpieniami do organów administracji publicznej.
Złożony przez S.J. - D. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób uzasadniony, skarżąca nie wykazała, iż wynikające z art. 61 § 3 zdanie pierwsze przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zostały spełnione. Z tego względu wniosek nie mógł być uwzględniony. Ale gdyby nawet wniosek ten był uzasadniony, to w sprawie miałby zastosowanie przepis § 6 art. 61 upsa, wedle którego wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.
Mając na uwadze fakt, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...](znak [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], są zgodne z przepisami ustawy prawo budowlane i przepisami procesowymi oraz nie dostrzegając z urzędu uchybień mogących mieć czy też mających wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.