II SA/Łd 1093/22

II SA/Łd 1093/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 15 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z 25 października 2022 r. nr 247/2022, znak: WOP.7721.913.2022.LZ w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego oddala sprzeciw. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 1093/22
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw J.R. na decyzję z 25 października 2022 r. (Nr 247/2022, znak: WOP.7721.913.2022.LZ), którą Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku nakazującą J.R. rozbiórkę budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 28 maja 2020 r. Wójt Gminy W. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku o podejrzeniu użytkowania budynków niezgodnie z przepisami prawa budowlanego przez właściciela posesji nr [...] i [...], ul. [...] w M., gmina W.
W reakcji na powyższe 5 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził oględziny w sprawie legalności budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 m x 7,20 m na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości M., obręb J., gm. W. Podczas oględzin ustalono, że "na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy, konstrukcji stalowej z obłożeniem z płyt Peri, dach konstrukcji stalowej, pokryty płytą Peri i papą. Budynek o wymiarach zewnętrznych szerokości ok. 3,70 m i długości ok. 7,20 m i wysokości do okapu ok. 3,05 m i do kalenicy ok. 3,75 m. Budynek użytkowany na cele gospodarcze. Do budynku doprowadzona jest instalacja elektryczna z instalacją przyłącza kablowego. Podczas oględzin w budynku nie była prowadzona hodowla bażantów. Całość robót została zakończona. Wg. oświadczenia Pana J.R. wynika, że w 2019 r. wykonał ww. budynek. Podczas oględzin Pan J.R. nie przedłożył dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia". Załącznik do protokołu stanowi dokumentacja fotograficzna oraz szkic usytuowania budynku gospodarczego.
Pismem z 16 listopada 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 m x 7,20 m na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości M., obręb J., gm. W.
Następnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zwrócił się do Wójta Gminy W. z prośbą o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla przedmiotowych działek. Ponadto organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w Łasku, Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji z prośbą o udzielenie informacji, czy były wydane pozwolenia na budowę bądź dokonano zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynków gospodarczych, wiat lub innych budynków na działkach będących przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na powyższe Starostwo Powiatowe w Łasku przekazało odnalezione w rejestrach urzędu następujące zgłoszenia: zgłoszenie budowy dwóch budynków gospodarczych oznaczonych A1 i A2 z 12 października 2020 r.; zgłoszenie budowy budynków gospodarczych A1 i A2 wg. załączonego szkicu S1, wykonanych na konstrukcji stalowej, ściany ze sklejki, dach kryty sklejką i papą z 25 sierpnia 2020 r. Ponadto Wójt Gminy W. przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku postanowieniem z 28 lutego 2022 r. wstrzymał J.R. prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego budynku gospodarczego.
W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku wydał decyzję z 9 sierpnia 2022 r., którą nakazał skarżącej rozbiórkę spornego budynku gospodarczego.
Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła J.R. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem oraz zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy winien zostać rozebrany z uwagi na to, iż rzekomo został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia,
- art. 8 k.p.a. poprzez fakt, że organ I instancji nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa,
- art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę przez organ I instancji materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości decyzji, w tym bezpodstawnego przyjęcia, iż okoliczności prawno-faktyczne wskazujące na konieczność rozbiórki obiektu budowlanego zostały udowodnione, podczas gdy całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie potwierdza stanowiska organu administracji,
- art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49e pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu, który w rzeczywistości został zgłoszony (zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu) co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.
Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku nakazującą J.R. rozbiórkę budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 471) zmieniona została ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po zmianach wprowadzonych ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie 19 września 2020 r. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy - - Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prowadzi niniejsze postępowanie w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa budowlanego. Regulacja art. 49e została wprowadzona do ustawy - Prawo budowlane w wyniku najnowszej nowelizacji z 13.02.2020 r. Przepisy prawa nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jednak w nauce i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona. Z akt sprawy, że pierwszą czynnością były oględziny przeprowadzone 5 sierpnia 2020 r. w związku z pismem Wójta Gminy W. z 28 maja 2020 r. Dlatego, też w analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż zarówno zawiadomienie o planowanych oględzinach jak również same oględziny organ przeprowadził przed dniem wejścia w życie ustawy z nowelizowanej, tj. przed 19 września 2020 r.
Następnie organ odwoławczy podniósł, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń, aby na ich podstawie orzec o rozbiórce spornego obiektu budowlanego. Wobec tego organ odwoławczy przypomniał, iż ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w dacie budowy spornego obiektu. Powyższe oznacza, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego oceniając zaistnienie samowoli budowlanej ma obowiązek sięgnięcia do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego, tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego.
Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych, określonych treścią art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych.
Niezależnie od wskazanych już dotychczas nieprawidłowości organ odwoławczy wskazał, w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor dokonał rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego w 2019 r., a obecnie istniejący wybudowano ponownie na podstawie dokonanego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanego z 25 sierpnia 2020 r. Zgłoszenie budowy, aby było skuteczne musi być dokonane przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (art. 30 ust. 5). Zbadanie zatem okoliczności, czy inwestor dokonał rozbiórki nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego w 2019 r., a następnie dokonał zgłoszenia budowy i w rezultacie od nowa wybudował budynek gospodarczy o wymiarach 3,70 m x 7,20 m na podstawie zgłoszenia z 25 sierpnia 2020 r., ma znaczenie rozstrzygające dla dalszego toku postępowania. Organ dysponuje przy tym, w świetle przepisów k.p.a., szeroka inicjatywą dowodową oraz wieloma dostępnymi środkami dowodowymi umożliwiającymi przeprowadzenie prawidłowo, rzetelnie i skutecznie postępowania dowodowego.
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zgromadzony dotychczas przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie wszystkich istotnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej. Zgodnie z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencję tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem jeśli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy kasuje rozstrzygnięcie I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie może bowiem przeprowadzić rozpoznania sprawy w całości we własnym zakresie, takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.
W swym sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.R. zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. 1960 nr 30 poz. 168, ze zm.) przez wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca przychyliła się do poglądu organu odwoławczego, że organ I instancji dokonał licznych uchybień przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim za podstawę wydanego rozstrzygnięcia przyjął przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy na kanwie niniejszej sprawy zastosowanie miały przepisy sprzed nowelizacji.
Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, iż materiał zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje , że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną. Co więcej jak wyjaśnił organ II instancji nawet przy założeniu, że takowa wystąpiła to jednak stwierdzenie przez organ "faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie mus i prowadzić bezwzględnie do nakazani a rozbiórki wzniesionego o nielegalni e obiektu budowlanego". Jednocześnie zważając na to, iż organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niewłaściwe przepisy, nie zaistniała żadna z przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji skarżąca nie zgodziła się z decyzją w przedmiocie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie skarżącej postępowanie winno być umorzone. Zdaniem Skarżącej organ II instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca bowiem wyjaśniła, że zaszła jakaś pomyłka, skoro po kontroli przeprowadzonej 5 sierpnia 2020 r. stosownie do zaleceń organu dokonała demontażu budynków postawionych w wynik u tzw. samowoli budowlanej, a następnie postępując zgodnie z pouczeniami kontrolującego dokonała odpowiedniego zgłoszenia nowych budynków. W związku z tym uznała, że nie musi składać żadnych wniosków o legalizację. Co więcej podczas ww. oględzin organ nie wspomniał nic o konieczności zgłoszenia demontażu budynku uznanego za postawiony samowolnie. Jej zachowanie w żaden sposób nie było zawinione. Zgodnie z pouczeniami skarżąca dopełniła ciążącego na niej obowiązku, bowiem będąca przedmiotem rozbiórki budowa została zgłoszona, a zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu i zarejestrowane. Tymczasem organ II instancji zaniechał własnej oceny tych okoliczności podnosząc, że skoro organ I instancji stwierdził, że budowa została rzekomo zrealizowana przed dokonaniem zgłoszenia to nie ma podstaw do umorzenia postępowania. W tym miejscu skarżąca wskazała na brak konsekwencji organu odwoławczego, który w dalszej części uzasadnienia stwierdza, że "w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jest jednoznacznego oparcia dla stwierdzenia samowoli budowlanej". Zatem - w ocenie strony - sam nasuwa wniosek, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki, a tym samym potrzeby ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, skoro nie ma ku temu podstaw. Prowadzenie postępowania jest bezzasadne. Zdaniem Skarżącej, organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja, którą uchylono w całości nakaz rozbiórki budynku i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ustawy p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b ustawy p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e ustawy p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2021, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18).
Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, co już wcześniej wskazano, jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1932/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw J.R. uznał, iż objęta nim decyzja uchylająca w całości nakaz rozbiórki budynku i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie 19 września 2020 r. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu organu odwoławczego, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., a zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Prawo budowlane w wersji sprzed powołanej nowelizacji.
Z akt sprawy wynika, że sporny budynek gospodarczy o wymiarach 3,70 m x 7,20 m (a zatem powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m²) jest jednym z dwóch podobnych obiektów będących przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Podczas oględzin przeprowadzonych 5 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył do protokołu (który następnie podpisał), że sporny budynek wzniesiono w 2019 r. Niemniej jednak w toku postępowania skarżąca w zażaleniu z 10 marca 2022 r. zasygnalizowała, że obiekty, które były przedmiotem oględzin 5 sierpnia 2020 r. zostały rozebrane, a w to miejsce wzniesiono nowe obiekty poprzedzone zgłoszeniem z 25 sierpnia 2020 r. Na poparcie swoich twierdzeń strona załączyła do zażalenia stosowane dokumenty. Istotnie, z akt sprawy wynika, że inwestorka dokonała zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 4,7 m x 6,4 m oraz 3,7 m x 7,2 m (tak: szkic S1 załączony do zgłoszenia z 25 sierpnia 2020 r.). Owo zgłoszenie zostało przyjęte 30 października 2020 r. bez sprzeciwu. Również w treści powołanego wyżej zażalenia skarżąca wyjaśniła, że wobec przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu nowe obiekty wzniesiono w 2021 r., a zatem przed wydaniem nakazu rozbiórki w niniejszym postępowaniu Kwestią niewyjaśnioną pozostaje zaś to, czy obecnie istniejący obiekt jest nadal tym samym obiektem wzniesionym w 2019 r. czy jednak nowym obiektem zbudowanym w 2021 r. w związku z dokonaniem zgłoszenia z 25 sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że owa okoliczność jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadził żadnych dowodów: ani ponownych oględzin ani przesłuchania świadków, których wskazała inwestorka.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że co do zasady zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Aby jednak zgłoszenie wywołało oczekiwane przez inwestora skutki prawne musi dotyczyć obiektów lub robót budowlanych poddanych tej formie reglamentacji, a ponadto musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Poza tym należy przyjąć, że błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., II OSK 108/04, wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2004 r., IV SA 1844/03, wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2006 r. II SA/Kr 2116/03).
Wbrew twierdzeniom skarżącej z zebranego materiału nie wynika w sposób niewątpliwy czy obecnie istniejący obiekt został wzniesiony legalnie czy w warunkach samowoli budowlanej. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne bowiem było jednoznaczne ustalenie czasu i charakteru wykonanych robót budowlanych w spornym obiekcie. Rzetelne wyjaśnienie tych okoliczności było konieczne dla ewentualnego stwierdzenia samowoli budowalnej spornego obiektu.
Zważywszy przytoczone powyżej przepisy oraz stan faktyczny Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co obligowało Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku z 12 maja 2022 r., II OSK 402/22 należy zaakcentować, iż w zasadzie dwuinstancyjności nie chodzi bowiem o dwukrotne dokonanie oceny materiału dowodowego sprawy w takim samym zakresie, ale o dwukrotne jej rozpatrzenie w stanie prawnym i faktycznym aktualnym dla danego etapu postępowania.
Dodać w tym miejscu również wypada, iż wobec uchylenia decyzji organu pierwszej instancji postępowanie będzie prowadzone ponownie, co pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.
k.ż.