II SA/Łd 1084/06

II SA/Łd 1084/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski_ /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 24 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi - na rzecz adwokata J. P., Kancelaria Adwokacka w Ł. przy ul. A. kwotę złotych 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zawierającą należny podatek VAT i kwotę złotych 17 (siedemnaście) - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia[...] , po rozpatrzeniu odwołania T. O., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia[...] , nakazującą E. i M. K. wykonanie w terminie do 30 listopada 2005 roku określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wiaty gospodarczej, realizowanej na działce przy ul. A 238 w R. oraz orzekł o zaniechaniu dalszych robót budowlanych.
Uzasadniając wskazane wyżej rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że organ administracji I instancji w wyniku postępowania w sprawie budowy wiaty gospodarczej prowadzonej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wydał decyzję Nr [...] z dnia[...] , nakazującą inwestorom – E. i M. K. opracowanie w terminie do dnia 30 listopada 2004 roku projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną dotyczącą jakości wykonanych robót w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu przez inwestorów powyższego obowiązku, decyzją Nr [...] z dnia[...] , na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót przy budowie wiaty gospodarczej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. O., który nie zgodził się na budowę wiaty na działce sąsiada ze spadkiem dachu skierowanym w stronę jego działki.
Przed rozpatrzeniem odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia[...] , stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] uznając, iż jest ona dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania T. O., decyzją Nr[...] , uchylił decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nakazał E. i M. K. wykonanie w terminie do 30 listopada 2005 roku robót budowlanych wskazanych w przedłożonym projekcie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. O..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia[...] , uchylił zaskarżoną decyzję , ponieważ przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie dawał możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego wobec obiektu wykonanego na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę fakt dokonania zgłoszenia, organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Nie można także było nakazać doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż stan taki nie istniał. Zdaniem organu nadzoru budowlanego II instancji dalsze postępowanie może być prowadzone jedynie w organie administracji architektoniczno-budowlanej, który rozpatrzy możliwość wydania pozwolenia na budowę z ewentualnym wykorzystaniem wykonanego już projektu budowlanego.
W dniu 15 maja 2006 roku do Starostwa Powiatowego w R. wpłynął wniosek E. K. i M. K. o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy wiaty gospodarczej położonej na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej przy ul. A 238 w R., której budowę inwestorzy rozpoczęli na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w R. w dniach: 23 października i 22 grudnia 2003 roku.
Decyzją z dnia [...] (znak: [...] , Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. K. i M. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku wiaty gospodarczej, polegających na dokończeniu pokrycia dachu blachą trapezową, wykonaniu ogniomuru od strony działki o nr ewid.[...] , nadmurowania przestrzeni pomiędzy budynkami, wykonaniu posadzki betonowej przy budynku wiaty gospodarczej na nieruchomości przy ul. A. 238 w R. (działka o nr ewid.[...] , obręb [...].
W motywach decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 9 czerwca 2006 roku T. O. zgłosił wykonywanie robót budowlanych przy budynku wiaty gospodarczej przez M. K. Na tę okoliczność pracownicy Wydziału Architektury i Budownictwa spisali notatkę służbową oraz przeprowadzili dowód z oględzin. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego pismem z dnia 27 czerwca 2006 roku poinformował, że przeprowadzone oględziny nie wykazały prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku.
Pomimo powiadomienia, pismem z dnia 10 sierpnia 2006 roku, o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań, w zakreślonym terminie żadna ze stron postępowania nie złożyła zastrzeżeń w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. O. zarzucił organowi administracji I instancji zatajenie faktu zgłaszania zastrzeżeń w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Podniósł, że zastrzeżenia takie składał imiennie wskazanym pracownikom Starostwa Powiatowego w R..
Odnosząc się do meritum zaskarżonej decyzji T. O. zauważył, że wiata gospodarcza w założeniu miała być o połowę mniejsza, a jej rozbudowa stanowi samowolę budowlaną.
Wojewoda[...] , decyzją Nr [...] z dnia[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia[...] . Zdaniem Wojewody rozpatrywana sprawa swój początek znajduje w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia[...] , w której organ nadzoru budowlanego określił dalszą drogę postępowania w przedmiocie dokończenia prac związanych z budową wiaty gospodarczej.
W ocenie organu administracji II instancji nie znajduje potwierdzenia zarzut dotyczący samowolnego rozpoczęcia prac budowlanych, gdyż z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej działce nie doszło do samowoli budowlanej i nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, zaś postępowanie prowadzone przez te organy zostało już wcześniej zakończone prawomocnymi decyzjami.
Podkreślono, iż strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, z której to możliwości nie skorzystały, a zarzut odwołania dotyczący wnoszenia przez stronę zastrzeżeń jest niezasadny.
Na zakończenie Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji spełnił wymagania, o których mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118). Dokonano także oceny, czy planowana inwestycja nie narusza uzasadnionego interesu osób trzecich oraz czynności i sprawdzeń określonych w art. 35 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Na działce nie istnieje obiekt budowlany, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki i nie było podstaw by odmówić wydania pozwolenia na budowę.
T. O. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 1, art. 35 ustawy - Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności § 28 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody [...] dotyczącym nieskorzystania z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów , zgłoszenia uwag i żądań. Podnosi, że zgłaszał w Starostwie Powiatowym w R. zastrzeżenia dotyczące zagrożenia zalaniem jego działki przez wody opadowe spływające z dachu przedmiotowej wiaty, a także kwestionował możliwość odprowadzenia wód opadowych z powierzchni dachu wiaty i połączonych z nią budynków gospodarczych za pomocą zainstalowanych standardowych rynien. Skarżący podaje, że swoje zastrzeżenia zgłaszał w obecności pracowników Starostwa Powiatowego w R.. Z czynności tych nie sporządzono jednakże żadnej notatki, ani nie utrwalono w innej formie, gdyż nie dysponując odpowiednia wiedzą nie był świadomy, że uwagi takie winny być sporządzone na piśmie.
W ocenie skarżącego pominięcie powyższych okoliczności skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie naruszeniem § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ustawy – Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutu samowoli budowlanej skarżący stwierdza, iż zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i przed jej wydaniem, inwestycja była realizowana. Uprawnione jest nawet twierdzenie, że została ukończona.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo zaznaczył, że odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania (właściwe odprowadzenie wód opadowych z dachu obiektu) ponosi projektant, a w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego okoliczność wniesienia przez skarżącego uwag przed wydaniem w decyzji przez organ I instancji.
Podczas rozprawy przed WSA w Łodzi w dniu 24 kwietnia 2007 roku T. O. oświadczył, że łączna powierzchnia budynków wynosi 600 m2, a wiata na oznaczona planie zagospodarowania działki nr [...] posiada wymiary 15 x 6 m; powtórzył, że spadek dachu skierowany jest na jego działkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./).
Pośród przepisów, których naruszenie zarzuca T. O. na pierwszy plan wysuwa się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W przepisie tym zagwarantowano stronie prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo zająć stanowiska w stosunku do całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, a organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek pouczyć stronę o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, jak również wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. Zarówno prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak i obowiązek organu umożliwienia jej skorzystania z tego prawa rozciąga się na postępowanie administracyjne toczące się przed organami administracji II instancji.
W odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu [...] skarżący zarzucał nieuwzględnienie jego uwag i zastrzeżeń zgłaszanych ustnie pracownikom Starostwa. Pomimo zarzutu tej treści organ administracji II instancji zrezygnował z pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, podnosząc jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w aktach sprawy brak jest dowodu na zgłaszanie uwag przez T. O.
Powyższe stanowisko organ administracji zajął nie przeprowadziwszy żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W aktach sprawy brak jest bowiem, choćby notatki urzędowej sporządzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego w R., w której odnieśli by się oni do zarzutu nieudokumentowania zgłoszonych zastrzeżeń. Działając w ten sposób Wojewoda [...] zrezygnował z wyjaśnienia okoliczności sprawy stanowiącej osnowę odwołania T. O. od decyzji organu administracji I instancji, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z zasady działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) należy wywieść obowiązek organów odwoławczych nie tylko odniesienia się do zastrzeżeń podnoszonych w środkach odwoławczych od aktów administracyjnych organów I instancji, ale także obowiązek sanowania uchybień popełnionych przez te organy. Jeśli więc strona zarzuca, iż nie odniesiono się do zgłaszanych przez nią zarzutów, a fakt ich zgłoszenia nie został odzwierciedlony w aktach sprawy, to od organu odwoławczego można wymagać naprawienia tego błędu. Wojewoda [...] dążąc do pogłębiania zaufania strony do organów Państwa winien więc umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Obowiązek ten istniał w rozpoznawanej sprawie, mimo iż w toku postępowania drugoinstancyjnego nie przeprowadzano nowych dowodów.
Organ administracji II instancji, rozpatrując sprawę na skutek odwołania T. O., nie rozstrzygał jej w granicach odwołania, lecz winien rozpoznać merytorycznie sprawę administracyjną w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy wiacie gospodarczej. Umożliwiając stronie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia zarzutów byłby w stanie poznać stanowisko strony, a tym samym odnieść się do wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności kwestii, z którymi skarżący wiąże naruszenie jego uzasadnionego interesu.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, co z kolei jest konieczne do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tymczasem organy administracji w niniejszej sprawie przeoczyły, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty o rozbieżnej treści - notatka z oględzin terenu inwestycji z dnia 9.06. sporządzona przez pracowników Starostwa, z której wynika, iż prowadzone są roboty budowlane oraz że sporna wiata stanowi całość konstrukcyjną z wiatą nr [...] wybudowaną na podstawie pozwolenia na budowę oraz notatka sporządzona w organie nadzoru budowlanego w dniu 27.06., odwołująca się do oględzin z 26.06., zawierające zupełnie odmienne ustalenia co do prowadzenia prac budowlanych i ich charakteru. Organy nie tylko nie oceniły tych dowodów, nie wyjaśniły ich znaczenia, ale przeoczyły również informację z oględzin w dniu 9.06. iż sporna inwestycja w istocie stanowi konstrukcyjną całość z wybudowaną już wiatą nr [...] . Rodzi to wątpliwości co do zakresu prowadzonej inwestycji.
W przedmiotowej sprawie granice stanu faktycznego wyznaczają przepisy Rozdziału 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118) zatytułowanego "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Zgodnie z tymi przepisami na stan faktyczny sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę składają się m.in.: ocena oddziaływania obiektu budowlanego na środowisko, posiadanie przez inwestora pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, objęcie projektem całego zamierzenia budowlanego.
Wbrew twierdzeniom organu administracji fakt sporządzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa. Za trafny zatem należy uznać zarzut skargi, co do braku zbadania przez organ administracji okoliczności spełniania przez kanalizację odprowadzającą wody opadowe wymogów określonych w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można przy tym twierdzić, iż brak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego zgłoszenie uwag przez skarżącego w zakresie braku zdolności projektowanej kanalizacji do odprowadzenia wody, zwalnia organy administracji z samodzielnego zbadania tej okoliczności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej to organ administracji ma obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ administracji, kierując się normą prawa materialnego ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy i czy wymagają one udowodnienia. Starosta Powiatu [...] i Wojewoda [...] winni więc zbadać czy projektowana kanalizacja umożliwia odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej bądź na własny teren inwestorów, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zgodność projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wprost nałożył na organy administracji obowiązek sprawdzenia powyższej okoliczności. Tymczasem ani organ administracji I ani organ II instancji nie odniosły się do tej okoliczności. Nie ustalono, czy teren inwestycji objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, a w aktach sprawy brak jest ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki. Co więcej w aktach tych znajduje się decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia[...] , którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku E. i M. K. dla inwestycji polegającej na rozbudowie wiaty gospodarczej położonej w R. przy ul. A. 238 z uwagi na zakończenie budowy. Powstaje zatem pytanie, na jakiej podstawie organy administracji ustaliły, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wiaty gospodarczej wynika z hipotezy normy prawnej określonej treścią art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 wymaga pozwolenia na budowę. Przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest zatem ustalenie rzeczywistego przedmiotu postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy projektowany budynek stanowi jeden czy dwa budynki gospodarcze. Z projektu zagospodarowania działki załączonego do projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa wiata o wymiarach 8,93 x 15,17 m połączona jest z innym budynkiem gospodarczym wybudowanym na podstawie pozwolenia budowlanego. Natomiast zgłoszenie robót budowlanych obejmowało dwa budynki o wymiarach 4,30 x 8 m każdy. Również we wniosku o wydanie pozwolenia na dokończenie prac budowlanych przy budynku wiaty inwestorzy wspominają o dwóch budynkach objętych odrębnymi zgłoszeniami.
Ponieważ na obecnym etapie sprawy nie ustalono, jaki jest rzeczywisty charakter zamierzenia budowlanego nie wiadomo jakim warunkom technicznym powinien odpowiadać projektowany budynek, a co za tym idzie, czy tym warunkom odpowiada.
Za pomocą postanowień art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane prawodawca nałożył na organy administracji obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, a w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określił minimalne odległości od granicy działki, w jakich sytuuje się budynki na działce budowlanej. W myśl tej regulacji usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki stanowi wyjątek od zasady i jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki załączonego do projektu budowlanego przedmiotowa wiata posadowiona została bezpośrednio przy granicy nieruchomości inwestorów, mimo że przy tej granicy nie istnieje żaden budynek. Brak jest także jakiejkolwiek informacji by wydano pozwolenie na budowę budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki inwestorów.
Mimo jasnej treści przepisów organy administracji w żaden sposób nie odniosły się do kwestii usytuowania przedmiotowej wiaty bezpośrednio przy granicy nieruchomości inwestorów. Wnioskować zatem należy, iż kwestia ta nie była przedmiotem ustaleń faktycznych w sprawie.
Podsumowując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] zostały wydane bez uprzedniego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, to jest z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Uwadze Sądu w niniejszej sprawie nie mogło też umknąć, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu pokrycia dachu blachą trapezową, wykonaniu ogniomuru, nadmurowaniu przestrzeni między budynkami i wykonaniu posadzki betonowej. Roboty te są ostatnimi elementami procesu inwestycyjnego polegającego na budowie wiaty gospodarczej, a budynek, którego dotyczą roboty został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podnieść, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Rozumując a contrario niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego poszczególnych robót budowlanych składających się na jedno zamierzenie budowlane. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje natomiast umorzeniem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zadać sobie pytanie o możliwość wydania pozwolenia na budowę dotyczącego wyłącznie dokończenia prac przy obiekcie budowlanym wybudowanym niezgodnie ze zgłoszeniem. Niespornym jest bowiem w sprawie, że budowa wiaty gospodarczej została rozpoczęta na podstawie zgłoszenia, a o zaniechaniu robót orzeczono z uwagi na wybudowanie obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega też wątpliwości, iż zaskarżone pozwolenie na budowę nie obejmuje całego zamierzenia budowlanego, którym jest obiekt budowlany w postaci wiaty gospodarczej. Wydanie pozwolenia na wykonanie robót związanych z dokończeniem budowy wiaty gospodarczej skutkuje zaś powstaniem sytuacji, w której część zamierzenia budowlanego jest wybudowana na podstawie pozwolenia, a część bez takiego pozwolenia.
Celem postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym w zabudowie przed przystąpieniem do robót budowlanych. Z tego powodu nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na rozpoczęcie określonych robót budowlanych i przewidziano sankcję za niedopełnienie tego obowiązku w postaci nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Jednocześnie ustawodawca rezygnując z obligatoryjnego nakazu rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę przewidział odpowiedni tryb legalizacji takich inwestycji. Założeniem racjonalnego ustawodawcy jest zgodność z prawem całości zamierzenia budowlanego, a nie poszczególnych robót budowlanych prowadzących do realizacji tego zamierzenia.
W przedmiotowej sprawie organy administracji, wydając pozwolenie na wykonanie prac wykończeniowych przy obiekcie budowlanym wybudowanym bez pozwolenia na budowę, całkowicie zignorowały treść art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy – Prawo budowlane, niwecząc tym samym cel postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. Przyjmując za prawidłowe stanowisko Wojewody [...] i Starosty Powiatu [...] należałoby uznać, iż "całość zamierzenia budowlanego" oznacza nie efekt końcowy, lecz wskazane przez wnioskodawcę, poszczególne etapy procesu budowlanego. Co więcej przystąpienie do robót budowlanych bez pozwolenia na budowę nie stałoby na przeszkodzie uzyskaniu pozwolenia na kolejne etapy prac. W tym stanie rzeczy jedyny tryb legalizacji samowoli budowlanych, jaki został uregulowany w art. 49 ustawy – Prawo budowlane, stałby się bezprzedmiotowy. Działanie organów administracji w niniejszej sprawie należy więc potraktować jako sprzeczny z prawem tryb legalizacji robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę.
Na zakończenie należy podnieść braki dokumentacji przedstawionej sądowi. W aktach sprawy brak bowiem znacznej części rozstrzygnięć wydawanych przez organy w pierwszej fazie postępowania. Zważywszy, że organ przedstawia sądowi akta sprawy, należy domniemywać, iż są to akta w postaci dostępnej również stronom postępowania, takie braki dokumentacji uznać należy za niedopuszczalne.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 152 przedmiotowej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (wynagrodzenie adwokata powiększone o podatek od towarów i usług oraz zwrot poniesionych wydatków obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).