II SA/Łd 1080/22

II SA/Łd 1080/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
I OZ 294/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-21
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1 i par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXV/180/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bielawy na 2022 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Bielawy na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXV/180/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 2 maja 2022 r., pod poz. 2431), zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 8 i § 16 pkt 1 załącznika do uchwały zakresu zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów, podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko psów i kotów,
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 13 załącznika do uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia, na czym będzie polegała współpraca z przychodnią weterynarii, a także miejsc, sposobu i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt oraz warunków zakupu i wydawania karmy opiekunom społecznym, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących.
Z tych względów Wojewoda Łódzki, zaskarżając powyższą uchwałę w trybie art.93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W motywach skargi Wojewoda, odwołując się do treści art. 11a ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.o.z., wskazał, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, a fakultatywne w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały w sprawie.
Zdaniem Wojewody, biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu o ww. delegację ustawową Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok, stanowiący załącznik do uchwały, nie spełnia przesłanek określonych w przepisach u.o.z., przez co narusza prawo w sposób istotny.
Regulacja przyjęta przez Radę Gminy Bielawy w § 8 i § 16 pkt 1 załącznika do uchwały stanowi, zdaniem Wojewody, niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez ograniczenie zabiegu usypiania ślepych miotów jedynie do psów i kotów. Rada Gminy powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., który nakłada na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty, Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Zaprezentowany pogląd, jak wskazał Wojewoda, znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że usypianie ślepych miotów dotyczyć będzie jedynie psów i kotów, obarczone jest istotnym naruszeniem prawa i nie znajduje ustawowego uzasadnienia. Jednocześnie okoliczność, że w okresie obowiązywania programu w schronisku nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy niż psy i koty i dlatego nie było konieczności w okresie obowiązywania programu usypiania ślepych miotów z uwagi na wcześniejszą sterylizację i kastrację zwierząt, nie może uzasadniać naruszenia ww. przepisu ustawy.
Jednocześnie Wojewoda Łódzki podkreślił, że również analiza § 13 załącznika do uchwały wskazuje, iż został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Z treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 13 załącznika do uchwały Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami polegać będzie na współpracy z przychodnią weterynarii, a w przypadkach istniejącej potrzeby podjęciu leczenia wolno żyjących kotów, dokarmianiu wolno żyjących kotów na terenie ich przebywania, za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, na której zwierzęta przebywają, przez opiekunów społecznych, zakupie i wydawaniu karmy opiekunom społecznym. W ocenie Wojewody, wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo, bowiem np. na czym będzie polegała współpraca z przychodnią weterynarii, a także nie wskazano miejsc, sposobu i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt oraz warunków zakupu i wydawania karmy opiekunom społecznym.
Zdaniem Wojewody, kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań, stanowi istotne naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bielawy, w imieniu Rady Gminy Bielawy, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Rady Gminy Bielawy kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach stanowiska organ wskazał, że skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda po doręczeniu mu odpisu uchwały nie wezwał Rady Gminy do złożenia wyjaśnień, nie wydał również rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie. Tym samym organ nadzoru nie miał wątpliwości co do zgodności uchwały z przepisami prawa. Skarga złożona została po kilku miesiącach, co uwzględniając, że program jest przyjmowany na rok, jest niezrozumiałe. Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego wnosi o stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jej części, w sytuacji gdy do nielicznych przepisów zgłoszono zastrzeżenia.
Zdaniem organu, wskazanie w zaskarżonej uchwale, że obowiązek usypiania ślepych miotów dotyczy psów i kotów nie narusza przepisów prawa. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Na terenie Gminy Bielawy nie występują inne bezdomne zwierzęta, których ślepe mioty mogłyby być usypiane. W schronisku, z którym współpracuje Gmina, nie przebywają inne zwierzęta niż psy i koty. Skoro program ma być dostosowany do warunków i okoliczności występujących w danym roku, to Gmina mogła wskazać w zaskarżonej uchwale, że obowiązek usypiania ślepych miotów dotyczy tylko psów i kotów.
W ocenie organu, mając na uwadze zakres regulacji § 13 uchwały, nie można podzielić zarzutu niewskazania w nim, na czym będzie polegała współpraca z przychodnią weterynaryjną, konkretnych podmiotów sprawujących opiekę (karmicieli) nad wolno żyjącymi kotami oraz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, a także częstotliwości ich dokarmiania. Po pierwsze, nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem społeczni opiekunowie dokarmiają koty w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, z natury rzeczy, nie są niezmienne.
Organ podkreślił przy tym, że w uchwale wskazano podmioty, z którymi Gmina będzie współpracować przy realizacji zadań ustawowych. Nie jest możliwe przewidzenie wszystkich przypadków współpracy z przychodnią weterynaryjną. Skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Tym bardziej, że miejsca, w których przebywają wolno żyjące koty, mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc. Podobnie nietrwałe byłoby ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadań określonych w § 13 uchwały, gdyż cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwałej listy podmiotów realizujących określone w nim zadania.
W piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. w odpowiedzi na zawiadomienie o posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Wójt Gminy Bielawy wskazał, że kwestionowana uchwała wygasła, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Wskazał przy tym, że w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania, popiera stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. W sprawach tych, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie Wojewoda Łódzki w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast Wójt Gminy Bielawy, działający w imieniu Rady Gminy Bielawy, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stąd sprawa na podstawie zarządzenia z dnia 14 lutego 2023 r. została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej uchwały w powyższym trybie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, ale nie pozbawia to takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA: z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wskazać przy tym należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art.87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Podkreślenia wymaga również, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania, mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
W kontrolowanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.o.z.".
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Z analizy treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że Wojewoda Łódzki, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa odnosząc jej wraz ze stosownym uzasadnieniem do trzech regulacji w niej zawartych, tj. § 8 i § 16 pkt 1 oraz § 13 załącznika do uchwały. W tej sytuacji Sąd przyjął, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zostało ograniczone do § 8 i § 16 pkt 1 oraz § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały - Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok.
Wychodząc z powyższych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do zasadności pierwszego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 8 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rację ma bowiem Wojewoda, że wskazane regulacje naruszają art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez błędną wykładnię i zawężenie w zakresu zadania własnego gminy w postaci usypiania ślepych miotów wyłącznie do psów i kotów. Przepis ten nakłada bowiem na gminę obowiązek zapewnienia usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt dwóch gatunków: pies i kot. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż psy lub koty Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt tylko do psów i kotów, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Zatem przyjęta w załączniku do zaskarżonej uchwały regulacja w zakresie wyrazów "psów i kotów" przekracza granice upoważnienia ustawowego i wprowadza ograniczenie, którego podstawa nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Natomiast okoliczność, że w okresie obowiązywania programu w schronisku nie przebywały inne zwierzęta z terenu gminy niż psy i koty i dlatego nie było też konieczności w okresie obowiązywania programu usypiania ślepych miotów z uwagi na wcześniejszą sterylizację i kastrację zwierząt, nie może uzasadniać naruszenia ww. przepisu ustawy.
Analogiczne stanowisko w powyższej materii wyraził wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/21 oraz w wyroku z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 897/21 (CBOSA) i w niniejszej sprawie je podzielił, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.
Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, wyrażone w ramach drugiego zarzutu skargi, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 13 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami.
W tym względzie podkreślić należy, że stosownie do treści przywołanego przepisu art. 11a ust. 1 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Zauważyć należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1280/18; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1353/16; CBOSA). Tymczasem w treści § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Gminy ograniczyła się jedynie do wskazania, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez:
1) współpracę z przychodnią weterynarii, a w przypadku istniejącej potrzeby podjęcie leczenia wolno żyjących kotów;
2) dokarmianie wolno żyjących kotów na terenie ich przebywania, za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, na której zwierzęta przebywają przez opiekunów społecznych;
3) zakup i wydawanie karmy opiekunom społecznym.
W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powołana regulacja cechuje się nadmiernym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, na czym będzie polegała współpraca z przychodnią weterynarii, nie wskazano również, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, a także nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów (np. poprzez wskazanie "w zależności od potrzeb"). Ponadto w powołanej regulacji (pkt 2) jest mowa o czynnościach wykonywanych przez opiekunów społecznych, podczas gdy nie wskazano, w jaki sposób będą oni ustalani i kto będzie koordynował ich pracę. Nie sprecyzowano również podmiotów zakupujących karmę dla zwierząt. Oceny tej nie zmienia ewentualny argument dotyczący trudności związanych z określeniem miejsca pobytu wolno żyjących kotów, czy natury tychże zwierząt, a także nie wskazano miejsc, sposobu i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt oraz warunków zakupu i wydawania karmy opiekunom społecznym.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 13 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że przedmiotowy program dotyczy 2022 roku i że kwestionowana uchwała, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wygasła, a w konsekwencji zachodzi brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności zakwestionowanych regulacji uchwały wywołuje bowiem skutek wsteczny (ex tunc). W rezultacie takie rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, jak gdyby dane regulacje wskazanego aktu administracyjnego nigdy nie weszły do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość.
Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała należy bowiem, jak wyżej wskazano, do aktów prawa miejscowego i mogła stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty. Wyeliminowanie wskazanych regulacji tej uchwały z obrotu prawnego pozwala zatem w świetle art.147 § 2 p.p.s.a. na wzruszenie aktów nakładających te obowiązki.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8, § 13 i § 16 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały - Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Bielawy na 2022 rok.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
ał