II SA/Łd 1076/22

II SA/Łd 1076/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 2, ust. 5, ust. 7 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Sokolniki z dnia 30 marca 2022 r. nr XLVI/272/22 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla Gminy Sokolniki na 2022 rok" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Sokolniki na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2022 r. Rada Gminy Sokolniki, działając na art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi, których statutowych celem działania jest ochrona zwierząt oraz uzyskaniu pozytywnych opinii od Powiatowego Lekarza Weterynarii w Sieradzu, Koła Łowieckiego Nr [...] B.w W. i Nadleśniczego Nadleśnictwa P. oraz akceptacji programu przez Koło Łowieckie Nr [...] S. w W. podjęła uchwałę nr XLVI/272/22 w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla gminy Sokolniki na 2022 rok".
Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 5 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc dokarmiania tych zwierząt, podczas gdy z powołanego przepisu u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez zawężenie w treści § 9 pkt 1 Programu usypiania ślepych miotów jedynie do szczeniąt i kociąt, w sytuacji gdy Program powinien zawierać regulacje dotyczące usypania ślepych miotów;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest ujęcie wydatków w sposób zbiorczy w § 12 pkt 1 oraz pkt 5 Programu, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;
4. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził że z art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 5 ust. 1 pkt 1, Rada ograniczyła się do wskazania, że dokarmianie kotów realizuje Wójt Gminy poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących oraz podejmowanie interwencji w prawach kotów wolnożyjących przy udziale organizacji pozarządowych lub sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Sokolniki w ramach potrzeb. W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, ani miejsca dokarmiania tych zwierząt. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc dokarmiania zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc się do nieprawidłowego zapisu § 9 pkt 1 Programu, skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wprowadził konieczność uregulowania w programie kwestii usypiania ślepych miotów. Zastosowane przez Radę ograniczenie jest zatem sprzeczne z przepisami u.o.z., przekracza granice upoważnienia ustawowego i jednocześnie stanowi nieuprawnioną modyfikację wskazanego przepisu. Zabieg ten dotyczy zatem wszystkich zwierząt bezdomnych i z treści ustawy nie można wyinterpretować zawężenia obowiązku gminy jedynie do usypiania ślepych miotów kotów i psów. Treść tej normy prawnej nie budzi wątpliwości, że chodzi o wszystkie zwierzęta bezdomne. Lokalny prawodawca nie może dowolnie ograniczać wykonania wskazanego zadania wyłącznie do kotów oraz bezdomnych psów.
Odnosząc się do zarzutu braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., skarżący wskazał, że analiza § 12 Programu wskazuje, że Rada Gminy Sokolniki w sposób zbiorczy określiła zadania w zakresie bieżącego utrzymania bezdomnych zwierząt umieszczonych w schronisku, w tym ich obligatoryjną sterylizację i kastrację (pkt 1), czy też zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w tym usypiania ślepych miotów (pkt 5), co pozostaje w opozycji do art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Sokolniki poprzez ujęć wydatków zbiorczo w § 12 pkt 1 i pkt 5 Programu nie wskazała w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności, co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Wojewoda wskazał również, że przy podejmowaniu uchwały nie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie konsultacji z właściwymi organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. W ocenie skarżącego obowiązek powyższy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zaniechanie konsultacji projektu uchwały w sprawie Programu z podmiotami, o których mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z., stanowi istotne naruszenie prawa. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia gminy z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje obszar tej gminy. W przypadku braku informacji o działalności na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji powyższego obowiązku, wystarczającym jest umieszczenie projektu programu na stronie internetowej gminy lub w BIP, z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sokolniki wniosła o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności organ odniósł się do zarzutu zaniechania konsultacji z właściwymi organizacjami społecznymi. Dokumentacja związana z konsultacjami nie jest załącznikiem do uchwały, zatem do stwierdzenia czy zostały one przeprowadzone konieczny byłby kontakt w tej sprawie ze strony Wojewody Łódzkiego, co nie miało miejsca. Projekt programu poddano konsultacjom z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, których jednym z celów statutowych jest ochrona zwierząt. Projekt programu wraz z informacją o możliwości zaopiniowania projektu został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Sokolniki pod adresem https://www.bip.sokolniki.akcessnet.net/index.php?idg=3&id=809&x=85&y=29 w stosownym terminie, przed podjęciem uchwały.
Odnośnie pozostałych zarzutów organ wskazał, że w jego ocenie oceniając szczegółowość regulacji trzeba mieć na uwadze wielkość Gminy i ilość środków przeznaczonych na realizację programu. Brak jest racjonalnego uzasadnienia by wymagać takiej samej szczegółowości od programu w małej wiejskiej gminie jak i w liczącym setki tysięcy mieszkańców mieście wojewódzkim.
Rada Gminy Sokolniki uznała za chybiony również zarzut ogólnego uregulowania kwestii dokarmiania kotów wolnożyjących. Skarżący cytuje jedynie regulację z 5 § ust. 1 pkt 1 Programu, tymczasem pomija, że regulacja tej kwestii składa się z dodatkowo dwóch punktów w tym ustępie oraz kolejnych 3 ustępów.
Odnosząc się do zarzutu zbiorczego określenia środków przewidzianych na realizację programu organ wskazał, że podzielono je na 7 punktów. Mając na uwadze, że Gmina Sokolniki jest małą rolniczą wiejską Gminą, a środki przeznaczone na realizację programu są niewielkie, rozbicie ich na 7 pozycji należy uznać za wystarczające. Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i usypianie ślepych miotów jest realizowane przez jeden podmiot, a na realizację obu zadań przeznaczono 1.000 zł. Niezasadny jest więc zarzut, że łączne wskazanie powiązanych ze sobą funkcjonalnie zadań realizowanych przez jeden podmiot ma rzekomo cechować się zbyt wysokim stopniem ogólności. Odnośnie ujęcia w jednej pozycji zapewnienia miejsca w schronisku i kastracji bezdomnych zwierząt organ wskazał, że są to zadania wykonywane przez jeden podmiot i komplementarne wobec siebie. Wynagrodzenie za kastrację jest ujęte w kwocie dziennego utrzymania zwierzęcia, w związku z czym wbrew zarzutom Wojewody Łódzkiego nie było możliwe rozdzielenie tych wydatków na dwie pozycje.
Odnośnie zarzutu dotyczącego usypiania ślepych miotów Rada Gminy Sokolniki wskazała, że jedyne zwierzęta bezdomne na terenie Gminy Sokolniki to psy i koty. Regulacja zawarta w uchwale obejmuje więc wszystkie zwierzęta których dotyczy tym bardziej, że organ nadzoru nie wskazał jakie zwierzęta jego zdaniem miałyby być pominięte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.
Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).
Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XLVI/272/22 z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia " Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt dla gminy Sokolniki na 2022 rok ", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).
Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, konieczne staje się wyeksplikowanie, że zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.
Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 5 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc dokarmiania tych zwierząt, należy powyższy zarzut uznać za chybiony. Rada Gmina w programie szczegółowo odniosła się do opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące oraz miejsc dokarmiania zwierząt. Nie mniej Sąd ma zastrzeżenia co do § 5 ust. 1 pkt 1 Programu w zakresie użytego sformułowania podejmowanie interwencji. W tym zakresie zapis programu jest nieprecyzyjny, gdyż nie wynika z niego czego mają dotyczyć i jak mają wyglądać interwencje.
Sąd podziela pogląd skarżącego, o naruszeniu art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez zawężenie w treści § 9 pkt 1 Programu usypiania ślepych miotów jedynie do szczeniąt i kociąt, w sytuacji gdy Program powinien zawierać regulacje dotyczące usypania ślepych miotów.
Jak stanowi art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Ustawa nie określa natomiast jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć. Nie ma przy tym znaczenia, że w ocenie Gminy jedynymi zwierzętami bezdomnymi są psy i koty. Ustawa wskazuje, że usypianie ślepych miotów ma dotyczyć zwierząt – wszystkich, i nie można jednoznacznie stwierdzić, że na terenie gminy nie ma innych bezdomnych zwierząt, ani założyć, że się nie pojawią w późniejszym czasie.
Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 12 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest ujęcie wydatków w sposób zbiorczy w § 12 pkt 1 oraz pkt 5 Programu, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z zapisem Programu: "Na realizacje założeń "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sokolniki na 2022 rok" przeznacza się w roku bieżącym kwotę 25.000,00 zł. Niniejsza kwota będzie wydatkowana na:
1) bieżące utrzymanie bezdomnych zwierząt umieszczonych w schronisku, w tym ich obligatoryjną sterylizację albo kastrację - 20 000,00 zł;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – 400,00 zł;
3) odławianie bezdomnych zwierząt i ich transport – 1000,00 zł;
4) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (ogłoszenia) – 200,00 zł;
5) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w tym usypianie ślepych miotów – 1000,00 zł;
6) usypianie ślepych miotów – 300,00 zł;
7) rezerwę na utrzymanie kolejnych bezdomnych zwierząt z terenu gminy, które trafią do schroniska – 2.100,00 zł.".
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. ujęcie zbiorcze wydatków wskazane w § 12 Programu na bieżące utrzymanie bezdomnych zwierząt umieszczonych w schronisku, w tym ich obligatoryjną sterylizację albo kastrację oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w tym usypianie ślepych miotów. Organ nieprawidłowo połączył wydatki na poszczególne cele, w związku z czym nie jest możliwe określenie ich ilości i może skutkować dowolnością wydatkowania w tak zakreślonym zakresie. W istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu. Nie ma przy tym znaczenia, że powyższe zadania są realizowane przez jeden podmiot. Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez pozostawienie innemu podmiotowi swobodę w rozdysponowaniu środków. Ujęcie kastracji w kwocie dziennego utrzymania zwierzęcia na co wskazuje odpowiedź na skargę jest niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z. po pierwsze nie każde zwierzę umieszczone w schronisku wymaga kastracji, a po drugie kastracja to jednorazowa czynność, w przeciwieństwie do bieżącego utrzymania zwierząt w schronisku, gdzie koszty ponoszone są każdego dnia. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutu, to nie można zgodzić się, ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że doszło do naruszenie art. 11a ust. 7 poprzez zaniechanie konsultacji. Nie można - w ocenie Sądu - przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy - w świetle literalnego brzmienia przepisu - że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Nie mniej jednak, należy mieć na uwadze i uznać za fakt notoryjny, zatem znany także organom gminy, że na terenie kraju funkcjonują organizacje o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt. W tym jednak wypadku przyjąć należy, iż wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt będzie umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Z akt sprawy przekazanych do sądu wynika, że w BIP Gminy w 2022r. zamieszczono ogłoszenie dotyczące Programu. Tym samym Gmina wypełniła ciążący na niej obowiązek przeprowadzenia konsultacji.
Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.
Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 12 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w znacznej większości podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę.
MR