II SA/Łd 1073/22

II SA/Łd 1073/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art.11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Gomunice z dnia 29 marca 2022 roku nr XLV/276/22 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gomunice na rok 2022" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Gomunice na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 1073/22
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości uchwałę Rady Gminy Gomunice z 29 marca 2022 r. (Nr XLV/276/22) w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gomunice na rok 2022".
W treści skargi wskazano na następujące istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
1.art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] poprzez zaniechanie wskazania w § 5 ust. 1 pkt 5 lit b załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina realizować będzie poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 5 ust. 1 pkt 4 lit a i b załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalania miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 8 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest ujęcie wydatków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 1) oraz usypianiu ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 3) w sposób zbiorczy, co stanowi o niewypełnieniu upoważnienia ustawowego;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie wskazania w § 6 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretyzacji poszczególnych elementów planu sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania, jeśli program obejmu to zadanie;
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i przyjęcie, że "Program ma zastosowanie do bezdomnych zwierząt gospodarskich i domowych", podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko gospodarskich i domowych;
6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 6 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, rozszerzenia zadania usypiania ślepych miotów w zakresie "umożliwienia właścicielom suk bezpłatnego usypiania ślepych miotów oraz zachęcenie opiekunów do ich sterylizacji", podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych i nie można rozszerzać finansowania usypiania ślepych miotów do zwierząt mających właścicieli lub opiekunów.
Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda w szczególności podniósł, że analiza postanowień § 5 ust. 1 pkt 5 lit b załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że zostały one uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających tymczasowo pod opieką Gminy poprzez: współpracę z organizacjami, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt". Ze względu na to, że każdy program uchwalany jest na jeden rok musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji zajmujących się poszukiwaniem właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Jednakże w treści regulacji programu w tym zakresie mamy jedynie do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.
Dalej Wojewoda wywodził, że analiza postanowień § 5 ust. 1 pkt 4 lit a i b programu wskazuje także, że nie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Jak już wyżej wspomniano, program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Tymczasem w treści § 5 ust. 1 pkt 4 lit a i b załącznika do uchwały Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane jest poprzez: "4) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie poprzez: a) zakup karmy i dostarczenie jej deklarującym sprawowanie opieki, b) porozumienie z zarządcami wspólnot mieszkaniowych w celu zapewnienia kotom dostępu do ogrzewanych piwnic w okresie zimowym". W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem np. na czym będzie polegała współpraca z opiekunami kotów wolno żyjących, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy. Rada zatem zaniechała wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi. W ocenie skarżącego, program powinien zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Natomiast kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi. Zdaniem Wojewody sposób określenia w programie dokarmiania kotów wolno żyjących (§ 5 ust. 1 pkt 4 lit a i b), stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania z zarządcami wspólnot mieszkaniowych czy organizacjami społecznymi to zadanie nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.
Kolejny z zarzutów odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W ocenie skarżącego Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie skarżącego przepisem § 8 Programu Rada nie dokonała podziału środków finansowych we właściwy sposób. Ujęcie wydatków w sposób nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego potanowienia uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane te zadania programowe. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Gomunice ujmując ww. wydatki zbiorczo w ocenie skarżącego istotnie naruszyła przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
Skarżący zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 ustawy. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu lub ujęcie ich w sposób zbiorczy stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały.
Powyższe rozważania Wojewoda odniósł również do § 6 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że "Zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych realizowane jest poprzez: dofinansowanie mieszkańcom gminy 50% kosztu zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów, pod warunkiem, że zwierzę jest trwale oznakowane (zaczipowane)". Powyższe regulacje nie wskazują konkretnego gabinetu weterynaryjnego czy lekarza weterynarii, realizującego zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów, wbrew treści art. 11a ust. 3a ustawy. W ocenie skarżącego regulacja § 6 pkt 5 Programu nie informuje, który lekarz weterynarii czy gabinet weterynaryjny realizować będzie plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właścicieli lub opiekunów.
Ponadto Wojewoda zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, do którego należy stosować Zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z treścią § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy prawne muszą być zatem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Oznacza to, że adresaci uchwały nie mogą domniemywać, jakiemu podmiotowi Gmina Gomunice powierzyła realizację zadania, jakim jest plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Organ stanowiący gminy zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny.
Zdaniem Wojewody regulacja przyjęta przez Radę Gminy Gomunice w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie wynikającej z art. 11a ust. 1 delegacji ustawowej poprzez zawężenie zastosowania Programu na terenie Gminy Gomunice wyłącznie do bezdomnych zwierząt gospodarskich i domowych. Rada Gminy uchwalając niniejszą regulację powinna mieć na względzie przede wszystkim treść art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który nakłada na gminę obowiązek uchwalenia programu opieki nad wszystkimi zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności wszystkich zwierzętom, nie ograniczając się wyłącznie do zwierząt gospodarskich i domowych. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do innych zwierząt niż gospodarskie lub domowe (np. koty wolno żyjące, zwierzęta dzikie), Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Zatem regulacja ta w zakresie wyrazów "bezdomnych zwierząt gospodarskich", "domowych" wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11a ust. 1 ustawy.
Skarżący podniósł ponadto, że § 6 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy. W ocenie Wojewody żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gomunice wniosła o jej oddalenie, nieobciążanie organu kosztami postępowania oraz obciążenie kosztami postępowania skarżącego.
Odnosząc się na wstępie do kwestii formalnych organ podniósł, że zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała traci swoją moc obowiązującą 31 grudnia 2022 roku. W tym zakresie organ podniósł, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, która ukonstytuowała się po uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 oku (W 5/94, OTK 1994 nr 2 poz. 44) przyjmuje się, że tylko w sytuacji, jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. A contrario, jeżeli uchwała nie kształtuje skutków prawnych bądź też nie wywołała trwających nadal skutków prawnych, wówczas prowadzone postępowanie de facto jest bezprzedmiotowe. Ma to, w ocenie Rady Gminy Gomunice, zastosowanie w niniejszej sprawie, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały wprowadzającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, który to program uchwalony został tylko na rok 2022. Wszystko zatem, co obejmuje zaskarżona uchwała Rady Gminy, odnosi się do zdarzeń przeszłych, wydarzeń, które nie ukształtowały trwale skutków prawnych a jedynie wskazywały pewien określony standard postępowania, który był w roku 2022 realizowany. Z powyższych względów w ocenie Rady Gminy Gomunice stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w sytuacji, gdyby miała być rozpoznana po upływie okresu jej obowiązywania, będzie po prostu bezprzedmiotowe.
Niezależnie od powyższego Rada Gminy Gomunice nie zgodziła się z częścią podniesionych przez Wojewodę Łódzkiego zarzutów, mających uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały. I tak:
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt w tym sensie, iż przepis ten przewiduje, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmować winien w szczególności "poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt", nie zawiera natomiast obowiązku wskazania konkretnego podmiotu poszukującego miejsc pobytu dla bezdomnych zwierząt. Gdyby ustawodawca chciał, by w programie wpisane były z góry konkretne organizacje, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, sformułowałby punkt 5 w sposób analogiczny do punktu 7, w którym wprost postawił wymóg "wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem norma ta nie precyzuje potrzeby wskazania konkretnego podmiotu wykonującego opiekę nad kotami wolnożyjącymi, wskazując jedynie, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmuje w szczególności: "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Dodatkowo w ocenie Rady Gminy określenie "miejsc pobytu dla kotów wolnożyjących" nie jest możliwe ponieważ – jak wskazuje sama nazwa "zwierzę wolnożyjące" - są to zwierzęta dzikie i nie posiadają stałego miejsca przebywania, a w szczególności nie powinny być traktowane jak zwierzęta bezdomne, którym – zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 1 – należy zapewnić miejsce w schronisku dla zwierząt. Określenie miejsc dokarmiania kotów wolnożyjących i ilości zakupu karmy oraz częstotliwości dokarmiania w ocenie organu gminy winno być określone w umowie zawartej z opiekunem kotów. Określenie imiennie opiekuna kotów w uchwale wymagałoby jej zmiany każdorazowo przy zmianie osoby opiekuna.
Rada nie podzieliła zarzutu niedostatecznego sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami wskazując, że w § 8 pkt 1 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gomunice na rok 2022 stanowiącym Załącznik do zaskarżonej uchwały określa podmiot świadczący usługi odławiania, transportu, kastracji, sterylizacji usług weterynaryjnych i opieki schroniskowej dla bezdomnych zwierząt – jest to "schronisko". Zgodnie zaś z § 2 pkt. 5) Załącznika do uchwały pod pojęciem "schroniska" należy rozumieć "schronisko dla zwierząt "PSIAKOWO i spółka" w Piotrowicach k. Łowicza. Podmiot ten świadczy na rzecz Gminy Gomunice usługę kompleksową obejmującą odławianie, transport, pobyt w schronisku, leczenie, kastrację/sterylizację oraz czipowanie a także poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt - dlatego w § 8 pkt 1 programu określona jest całkowita kwota przeznaczona na to zadanie. Podobnie w przypadku zwierząt poszkodowanych podczas wypadków drogowych załącznik do uchwały w § 5 ust. 2 określa jednoznacznie wybrany już podmiot, który w ramach umowy wykonuje zadania opieki weterynaryjnej za konkretnie ustaloną kwotę (jest to lek. weterynarii Maciej Ciapiński, Gabinet Weterynarii w miejscowości Kodrąb, ul. Piotrkowska 1).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie wskazania w § 6 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretyzacji poszczególnych elementów planu sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela, Rada wskazała, że w § 6 pkt 5 Programu zawarto jeden warunek wymagany przy kastracji lub sterylizacji zwierzęcia posiadającego właściciela, ocenie Rady w zupełności wystarczający: mianowicie jego trwałe oznakowanie. Gmina poprzez wskazanie w § 3.2 programu lekarza weterynarii który świadczy usługi dla samorządu na podstawie podpisanej umowy określa kto wykonuje zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt określone w § 3.1 pkt 9.
Odpowiadając na zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 1 Programu uchwały i przyjęcie, że program ma zastosowanie do bezdomnych zwierząt gospodarskich i domowych, a nie wszystkich zwierząt bezdomnych, Rada zauważyła, że skarżący zdaje się sugerować, że problem bezdomności może dotyczyć zwierząt, które mieszczą się poza tymi dwiema kategoriami, a tymczasem w takim przypadku są to, w ocenie Rady Gminy Gomunice, po prostu zwierzęta dzikie, a takich zwierząt nie dotyczy problem bezdomności.
Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia możliwości usypiania ślepych miotów na zwierzęta posiadające właściciela Rady Gminy Gomunice podniosła, iż jest to w ścisłym związku z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż ograniczanie populacji niechcianych zwierząt, które potencjalnie staną się bezdomnymi, stanowi wyraz zapobiegania bezdomności. Zwrócić należy przy tym uwagę, że ustawa nie wprowadza zakazu usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właściciela, w § 11 a ust. 2 pkt. 6 wskazując jedynie, że "Program..." obejmuje w szczególności "usypianie ślepych miotów".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty znalazły uznanie Sądu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ (Rada Gminy Gomunice, reprezentowana przez Wójta Gminy Gomunice), w ustawowym terminie - mając informację o przedmiotowym wniosku wobec przekazania jej skargi przez Wojewodę - nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.p.s.a.] sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Gomunice z 29 marca 2021 r. (nr XLV/276/22) w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gomunice na rok 2022".
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).
Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione zarzuty znalazły poparcie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentacji Rady Gminy Gomunice, zawartej w odpowiedzi na skargę, a wskazującej na bezprzedmiotowość badania treści spornej uchwały, w sytuacji, gdyby skarga miała być rozpoznana po upływie okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi (ani tym bardziej jej bezprzedmiotowości).
Przechodząc w dalszej kolejności do oceny konkretnych już zarzutów dotyczących regulacji zawartych w treści spornej uchwały należy wskazać co następuje.
Odnośnie do zarzutu, iż program nie wskazuje konkretnych organizacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a które będą współpracować przy poszukiwaniu nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających tymczasowo pod opieką Gminy uznać go należy za uzasadniony. W ocenie Sądu, użycie w § 5 pkt 5 lit. b) określenia o tak wysokim stopniu ogólności jak "organizacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt", bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16). Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21).
Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16).
Łączne bowiem odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te - wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów - muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do 31 marca danego roku kalendarzowego. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak m.in. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (tak wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (por. mi.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 681/18).
Zaskarżone postanowienie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 5 pkt 4 programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowane postanowienie programu ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Sposób w jaki zredagowany został sporny przepis programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Postanowienie to jest zatem równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami.
Nie można też nie dostrzec, że przesłanki programu w zakresie w jakim dotyczą opieki nad wolno żyjącymi kotami zostały oparte na niedookreślonych zwrotach, co stwarza również duży margines dyskrecjonalności gminy w zakresie realizacji tego zadania. Nie wskazano również w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu, mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie, w tym zwłaszcza opiekunów bezdomnych kotów. Samo wymienienie w kolejnych postanowieniach programu różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że ograniczone środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami. Nie można ponadto uznać za realizację ustawowego obowiązku w zakresie opieki nad bezdomnymi kotami i dokarmiania ich ogólnych przepisów programu, odnoszących się do innych zwierząt. Tym bardziej, że wskazywane przez organ przepisy programu w praktyce nie dotyczą kwestii zapisanej w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania.
W ocenie Sądu, powołana regulacja dotycząc właśnie tych zagadnień cechuje się dużym stopniem ogólnikowości, albowiem w praktyce nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych i osób prywatnych, mających się zajmować dokarmianiem zwierząt i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy.
Dodatkowo Sąd zauważa, że z programu nie wynika, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto się będzie zajmował faktyczną opieką. Podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada Gminy Gomunice nie uczyniła. Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje - co podnoszono już uprzednio - na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok.
Zgodzić się także należy z podnoszoną przez Wojewodę argumentacją, że sposób określenia w programie dokarmiania kotów wolno żyjących stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania z zarządcami wspólnot mieszkaniowych, czy organizacjami społecznymi to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada Gminy wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 5 pkt 4 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Rację należy przyznać skarżącemu Wojewodzie, że organ stanowiący naruszył także przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z brakiem szczegółowego wskazania - w załączniku do zaskarżonej uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gomunice na rok 2022" – precyzyjnego podziału środków na poszczególne zadania określone w powołanym Programie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do każdego z indywidualnie wskazanych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań programu (por. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z 22 lutego 2022 r., II SA/Bk 9/22, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2021 r., II SA/Łd 13/21).
Jak wynika natomiast z § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Gomunice na 2022 r. w kwocie 96.000 zł. Z treści powyższego przepisu wynika przy tym, że wydatkowanie powyższej kwoty będzie kształtowało się następująco:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt – 86.000 zł;
2) opieka nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie – 1.000 zł;
3) usypianie ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 4.000 zł;
4) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich – 1.000 zł;
5) działania edukacyjne – 1.000 zł;
6) dofinansowanie sterylizacji i kastracji psów i kotów – 3.000 zł.
Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest zatem określenie szczegółowości sposobu finasowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach Programu. W zaskarżonej uchwale dokonano podziału środków na finasowanie poszczególnych zdań, aczkolwiek w ocenie Sądu nie jest on wystarczający, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, co wynika przede wszystkim z faktu, że niektóre kwoty określone w § 8 Programu zostały ujęte w sposób łączny dla kilku zadań. Rada Gminy zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt - kwotę łączną 86.000,00 zł. Z kolei na usypianie ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - przeznaczono kwotę łączną 4.000 zł.
Z powyższych postanowień Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne, indywidualnie wskazane w ustawie o ochronie zwierząt czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym.
W ocenie Sądu, pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono konkretne środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują zatem ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.
Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym możliwe pominięcie zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale zadań. W sytuacji bowiem wydatkowania środków przeznaczonych łącznie na kilka różnych zadań nie sposób określić podziału tych środków i w praktyce jest możliwe, iż na jedno z tych zadań środki mogą pozostać nie w pełni zabezpieczone.
Reasumując, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, czy wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21). Tym samym Rada Gminy Gomunice nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1030/21 i II SA/Ol 1075/21, z 20 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20.
Zgodzić się też należy ze skarżącym Wojewodą, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak skonkretyzowania w § 6 pkt 5 Programu elementów planu sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela. Paragraf 6 pkt 5 Programu stanowi bowiem o "dofinansowaniu mieszkańcom gminy 50% kosztu zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów, pod warunkiem, że zwierzę jest trwale oznakowane (zaczipowane)". Skoro Rada zdecydowała o zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale, w ramach zadań z zakresu zmniejszania populacji zwierząt bezdomnych poprzez wprowadzenie regulacji zapewniającej dofinansowanie mieszkańcom gminy 50% kosztu zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów, to regulacja ta winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową pomoc weterynaryjną. Skonkretyzowanie bowiem w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy czy organizacji zajmujących się ochroną zwierząt, pozwalając m.in. niezwłocznie przekazać zwierzę wymagające opieki weterynaryjnej określonemu podmiotowi. Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej, czy też choćby schroniska dla zwierząt, któremu w omawianym programie powierzono szereg innych zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi) stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż sformułowanie zawarte w § 6 pkt 5 załącznika do uchwały jest zbyt ogólnikowe - zwłaszcza że w innych częściach Programu wskazano konkretne podmioty realizujące zadania w zakresie opieki nad zwierzętami (chociażby precyzyjne określenie podmiotu zajmującego się całodobową opieką nad zwierzętami rannymi w zdarzeniach drogowych). Nie jest przy tym tak, że zamieszczenie w treści uchwały postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi tę uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Skuteczna realizacja zadań z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga bowiem uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne.
W świetle powyższego § 6 pkt 5 zaskarżonej uchwały (załącznika w postaci Programu) został w ocenie Sądu uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu (podmiotów) realizującego w imieniu gminy zadanie z zakresu zabiegów sterylizacji i kastracji psów i kotów.
Zasadny wreszcie okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt w związku z przyjęciem w Programie regulacji zawartej w § 6 pkt 6, który to przepis przewiduje umożliwienie właścicielom suk bezpłatnego usypiania "ślepych miotów" oraz zachęcenie opiekunów do ich sterylizacji. Trafnie w tym zakresie wskazuje Wojewoda, że wskazany przepis zaskarżonej uchwały przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 6 tej ustawy zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3967/19). Przypomnieć bowiem należy, iż istotą i celem programu uchwalanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Definicję zwierząt bezdomnych zawiera art. 4 ust. 16 tej ustawy, w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Żaden przepis prawa nie upoważnia zatem organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 listopada 2021 r., II SA/Bd 861/21).
Niezasadny natomiast okazał się zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie, że "Program ma zastosowanie do bezdomnych zwierząt gospodarskich i domowych", podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko gospodarskich i domowych.
Trafnie w tym względzie podnosi Rada Gminy, że problem bezdomności może dotyczyć wyłącznie zwierząt gospodarskich (w tym hodowlanych) oraz zwierząt domowych. Skarżący Wojewoda zdaje się natomiast w treści skargi sugerować, że problem bezdomności może dotyczyć zwierząt, które mieszczą się poza tymi dwiema kategoriami, a tymczasem w takim przypadku są to po prostu zwierzęta dzikie, a takich zwierząt nie dotyczy problem bezdomności. W tym miejscu raz jeszcze należy przytoczyć definicję zwierząt bezdomnych sformułowaną w ustawie o ochronie zwierząt w art. 4 ust. 16. W myśl tej definicji, ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.
Podsumowując należy stwierdzić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1193/18).
Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.
IB