II SA/Łd 1070/23

II SA/Łd 1070/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 2667/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 20, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 2 i 3, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 297, art. 293 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 19, 25 i 32, art. 25 ust.4 i 5, art. 27 ust. 1 i 3, art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
at. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a, art. 189f par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 132 par. 2, art. 133, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Z.T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2023 r. znak SKO.4170.79.2023 w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 października 2023 r. znak: SKO.4170.79.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania J. K. syndyka masy upadłości Z. T., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 lipca 2023 r. nr ŚRII.7253.9.2023.KP w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2021.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z 14 lipca 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 279 ust. 2, art. 281, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn.zm. - dalej w skrócie "P.o.ś."), w związku z art. 53 § 1, art. 55 § 1, § 2 oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 z późn.zm.), art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 699 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa o odpadach"), na mocy Obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961), określił dla Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. z siedzibą w B., gmina K., na rzecz którego działa Syndyk masy upadłości J. K., opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], gm. K., w roku 2021 w wysokości 4 393 129 zł oraz należne odsetki na dzień dokonania wpłaty.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że 12 maja 2022 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, informujące o magazynowaniu odpadów o kodzie 19 01 12 w ilości 500 Mg oraz 19 01 17* w ilości 67 Mg, wytworzonych w wyniku prowadzonego przetwarzania odpadów w B. przy ul. [...]. Odpady magazynowane są przez okres powyżej 3 lat, tj. z uchybieniem terminu określonego w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach.
Fakt wytworzenia odpadów został stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej w 2014 r., przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "WIOŚ"). Określono wówczas stan magazynowy na dzień 23 maja 2014 r.: 19 12 10 - 50 Mg (odpady z sortowania nienadające się do dalszych procesów przetwarzania); 19 01 17* - 92 Mg (odpady z pirolizy); 07 01 10 - 250 Mg (odpady pofiltracyjne); 19 01 12 - 500 Mg (odpady popiołów i żużli). Odpady wytworzone zostały w oparciu o zezwolenie Marszałka Województwa Łódzkiego z 3 września 2010 r., znak: RO.VI. AB 6620/145/2010 z późn.zm. w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla odzysku, zbierania i transportu odpadów. Podmiot nie ewidencjonował odpadów powstałych w wyniku przetwarzania odpadów. Ponadto w trakcie wspomnianej kontroli stwierdzono magazynowanie odpadów, przyjętych do odzysku o kodzie 19 12 10, których stan magazynowy na dzień 23 maja 2014 r. wynosił 560 Mg.
Z poczynionych przez organ ustaleń wynika również, że postanowieniem z 6 sierpnia 2014 r. wydanym przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim ogłoszona została upadłość przedsiębiorcy Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T., w celu likwidacji majątku dłużnika. Syndykiem masy upadłości wyznaczono J.K. .
Kolejne działania kontrolne przeprowadzone w 2018 r. przez WIOŚ na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], wobec ówczesnego dzierżawcy zakładu J. Sp. z o. o. wykazały, iż odpady wytworzone oraz przyjęte do przetworzenia przez Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. nadal znajdują się na terenie zakładu w ilości: 19 01 12 - 500 Mg; 19 01 17* - 92 Mg; 19 12 10 - 560 Mg. Zgodnie z § 2 pkt 1 ppkt 1.6 umowy dzierżawy, przedmiotem dzierżawy była całość przedsiębiorstwa z wyłączeniem między innymi "produktów i surowców produkcji".
W trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie 28 stycznia - 25 kwietnia 2022 r. stwierdzono dalsze magazynowanie odpadów: 19 01 12 - 500 Mg; 19 01 17* - 67 Mg.
Z informacji ustnych udzielonych Inspektorom WIOŚ przez J. K. - Syndyka masy upadłości kontrolowanego podmiotu, odpady o kodzie 19 12 10 w ilości 560 Mg, przyjęte do przetworzenia przez T., według jego wiedzy zostały przetworzone w instalacji przez Spółkę J. Sp. z o. o. W trakcie kontroli WIOŚ przeprowadzonej w okresie 5 lipca - 6 sierpnia 2018 r. odpady nadal były magazynowane. Jednocześnie, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, umowa dzierżawy zawarta z tym podmiotem zakończyła się 30 listopada 2018 r. Mając wobec tego na względzie dyspozycję art. 81a k.p.a. oraz brak precyzyjnego określenia daty uprzątnięcia odpadów, organ pierwszej instancji przyjął, że odpady o kodzie 19 12 10 w ilości 560 Mg usunięte zostały w ostatnim dniu prowadzonych przez WIOŚ działań kontrolnych, a zatem 6 sierpnia 2018 r.
Ponadto syndyk wyjaśnił, iż M. Sp. z o. o. z siedzibą w K., która prowadziła działalność na przedmiotowym terenie, na podstawie umowy dzierżawy w okresie 24 listopada 2015 r. - 31 sierpnia 2017 r., w ramach prac porządkowych usunęła z terenu zakładu ok. 25 Mg odpadów o kodzie 19 01 17*.
Uwzględniając art. 81a k.p.a. z uwagi na okres dzierżawy terenu przez M. Sp. z o. o. oraz brak określenia daty uprzątnięcia odpadów, organ pierwszej instancji przyjął, że odpady o kodzie 19 01 17* w ilości 25 Mg usunięte zostały przed upływem 3 lat od momentu stwierdzenia magazynowania problematycznych odpadów.
Wobec poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zasadnym jest uwzględnienie regulacji prawnych zawartych w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach i wywiódł, że magazynowanie odpadów w okresie dłuższym niż 3 lata traktuje się, jako składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Zgodnie z art. 293 ust. 3 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Ustawodawca powyższym zapisem ustanowił obligatoryjny charakter opłaty podwyższonej, w przypadku, gdy zaistnieje okoliczność uchybienia w postaci składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Biorąc powyższe pod uwagę, strona winna naliczyć opłatę podwyższoną za 2021 r., dla następujących odpadów: 19 01 12 - 500 Mg, data rozpoczęcia składowania - 23.05.2017 r., odpadów nie usunięto; 19 01 17* - 67 Mg, data rozpoczęcia składowania - 23.05.2017 r., odpadów nie usunięto.
Jak stwierdził następnie organ przedmiotową opłatę wylicza się od rozpoczęcia nielegalnego składowania odpadów (po 3 latach od zdeponowania) wg podanego poniżej wzoru: O = m x s x d x 0,7, gdzie O - wysokość opłaty podwyższonej, m - masa odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, s - jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (stawki opłat opublikowane zostały w Obwieszczeniu Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 - M.P z 2020 r., poz. 961), d - liczba dób składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.
W myśl przytoczonych na wstępie regulacji prawnych podmiot winien złożyć w "Zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat", wraz z "Wykazem zawierającym informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat" za rok 2021, uwzględniając składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Z uwagi na niewywiązanie się przez podmiot z ustawowego obowiązku przedłożenia sprawozdań w zakresie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, mając na względzie informacje i dane zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ 2 czerwca 2022 r., pismem wezwał stronę do sporządzenia i przekazania Marszałkowi Województwa Łódzkiego "Zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat" wraz z "Wykazami zawierającymi informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat" za lata 2017-2021, uwzględniających opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], gm. K. . W odpowiedzi 7 lipca 2022 r. za pośrednictwem ePUAP oraz 12 lipca 2022 r. drogą pocztową, do organu wpłynęło pismo Spółki T. Sp. z o.o., obecnego dzierżawcy ww. terenu, zawierające prośbę o ustanowienie terminu 4 miesięcy na usuniecie odpadów o kodach 19 01 12 oraz 19 01 17*. Biorąc pod uwagę pismo Spółki oraz fakt, że w świetle zgromadzonej dokumentacji, posiadaczem odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym jest Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T., na rzecz którego działa Syndyk masy upadłości J. K., organ wezwaniem z 13 lipca 2022 r., poinformował o konieczności przedstawienia umocowania prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu. Ponadto zarówno T. Sp. z o. o. jak i J. K. Syndyk masy upadłości przedsiębiorcy Z. T. zostali poinformowani, że postępowanie z odpadami w 2022 r. oraz termin ich usunięcia, nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość zobowiązań z tytułu korzystania ze środowiska przez podmiot, jakie winny zostać uregulowane za okres 2017 - 2021 r. Termin usunięcia zdeponowanych odpadów ma znaczenie w procesie określania wysokości opłaty podwyższonej z ww. tytułu, za bieżący wówczas rok 2022. W dniu 9 sierpnia 2022 r., do organu wpłynęło pełnomocnictwo szczególne wystawione przez J. K. Syndyka masy upadłości przedsiębiorcy Z. T., na rzecz T. Sp. z o. o oraz E. Sp. z o. o.
Z uwagi na fakt, że pomimo obowiązków wynikających z zapisów art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 oraz art. 286 ust. 1 P.o.ś., Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T., z siedzibą pod adresem: ul. [...], B., K., nie przesłał stosownych sprawozdań oraz nie wniósł należnych opłat podwyższonych, Marszałek Województwa Łódzkiego, pismem z 17 kwietnia 2023 r. postanowił wszcząć z urzędu, na mocy art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., postępowanie w przedmiocie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2021.
Jednocześnie, w ww. postanowieniu, nawiązując do przesłanego w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pełnomocnictwa, wystawionego dla T. Sp. z o. o. oraz E. Sp. z o.o. strona została poinformowana, że według art. 33 ust. 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W przypadku ustanowienia przedmiotowego pełnomocnictwa, konieczne jest dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpis dokumentu, o którym mowa. Korespondencja została podjęta przez adresata w dniu 4 maja 2023 r. J. K. Syndyk masy upadłości przedsiębiorcy Z. T., nie przedstawił organowi kolejnego pełnomocnictwa.
Zawiadomieniem z 16 maja 2022 r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją przed wydaniem decyzji w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma, jednakże z możliwości tej nie skorzystała.
Wysokość spornej opłaty podwyższonej określono na podstawie dokumentacji przesłanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, Delegaturę w Piotrkowie Trybunalskim, pozyskanej w wyniku przeprowadzonych kontroli, a także na mocy obowiązującego w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, Obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961). Uwzględniając powyższe organ ustalił, że opłata za odpady o kodzie 19 01 12 wynosi 3 344 250,00 (według stawki jednostkowej 26,25 zł), natomiast opłata za odpady o kodzie 19 01 17* wynosi 1 048 879,10 zł (według stawki jednostkowej 61,44 zł), co w sumie stanowi kwotę 4 393 129,10 zł, co przy zastosowaniu art. 63 Ordynacja podatkowa, wynosi 4 393 129 zł.
Od powyższej decyzji odwołał się Syndyk masy upadłości Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. z siedzibą w B. podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7b k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 162 z późn.zm.), poprzez niezastosowanie naczelnych zasad przyjaznego stosowania przepisów i rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy. Wobec sformułowanych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący zakwestionował rzeczywistą ilość odpadów przyjętą przez organ do ustalenia opłaty na podstawie protokołu kontroli nr WIOS-LODZ [...] w sytuacji, gdy w tamtym czasie przedstawiciele zakładu nie prowadzili rzetelnej, wymaganej przepisami ustawy o odpadach ewidencji odpadów ani w zakresie jakościowym, ani ilościowym. W związku z brakiem prowadzenia kompletnej ewidencji odpadów przedłożona przez przedstawicieli zakładu ustna informacja może nosić znamiona nieprecyzyjnej, tym bardziej, że nie jest ona poparta żadną formą udokumentowanego bilansu surowcowego, przesunięć międzymagazynowych, kwitów wagowych czy jakiegokolwiek innego dokumentu chociażby wewnętrznego. Mimo upływu kolejnych lat oraz kolejnych kontroli nie nastąpiła próba zweryfikowania czy ilość określona w roku 2014 jest prawidłowa.
Powołaną na wstępie decyzją z 10 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Motywując decyzję organ drugiej instancji przytoczył art. 15 k.p.a., art. 279 ust. 2 P.o.ś., art. 3 pkt 44 P.o.ś, art. 3 ust. 1 pkt 19, pkt 32 ustawy o odpadach, a następnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że Z. T. w latach 2017-2022 był posiadaczem odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Jako wytwórca odpadów z procesu termokatalitycznego przetwarzania odpadów: żużli i popiołów paleniskowych innych niż wymienione w 19 01 11 (19 01 12) oraz odpadów z pirolizy zawierających substancje niebezpieczne (19 01 17*), a także jako osoba fizyczna będąca w posiadaniu odpadów palnych (paliwo alternatywne; 19 12 10).
Zdaniem Kolegium, ze względu na sankcje administracyjne przewidziane w P.o.ś. i ustawie o odpadach kluczowe dla przedmiotowej sprawy było rozstrzygnięcie, czy mieliśmy do czynienia z magazynowaniem odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach, czy składowaniem odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym? Jak zauważył organ odwoławczy magazynowanie odpadów zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, jako czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Magazynowanie jest zatem zawsze związane z konkretnym działaniem dotyczącym wytwarzania lub zagospodarowania odpadów. W ocenie Kolegium, podkreślenie i konkretyzacja elementu czasowego (tymczasowego, przejściowego) magazynowania znajduje swój wyraz, w treści przepisu art. 25 ustawy o odpadach (którego brzmienie zmieniało się, ale odpady nigdy nie mogły być magazynowanie dłużej niż przez 3 lata). W myśl art. 25 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym od 23 stycznia 2013 r. do 5 września 2018 r.) odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4). Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (ust. 5). Stan magazynowy odpadów przyjęto w tej sprawie na dzień 23 maja 2014 r.
Przepis art. 174 ustawy o odpadach typizował cztery wykroczenia transportujących lub magazynujących odpady. W myśl 174 ust. 3 ustawy o odpadach tej samej karze (aresztu albo grzywny - przypis Kolegium) podlega, kto, magazynując odpady, narusza wymagania, o których mowa w art. 25. Wykroczenie to zostało ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579) przekształcone w delikt administracyjny. W myśl art. 194 ust. 1 pkt 2b ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 25 ust. 1-6. Jednak zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy o odpadach przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się, w przypadku gdy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 P.o.ś.
W ocenie Kolegium, odpady zgromadzone na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...] nie mogły od 23 maja 2017 r. zostać uznane za magazynowane, ponieważ konieczność ich magazynowania nie wynikała z procesów technologicznych lub organizacyjnych i przekraczała terminy uzasadnione zastosowaniem tych procesów. Były one magazynowane przez okres znacznie przekraczający dopuszczalne, maksymalne 3 lata. Z protokołu kontroli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr WIOS-LODZ [...] (strona 7) wynika, iż "Odnośnie ilości magazynowanych odpadów wg. informacji zakładu wytworzone w procesie odzysku (R15 i R3) odpady w okresie od stycznia 2012 r. do dnia kontroli nie były przekazywane innym podmiotom".
Jak zauważył organ odwoławczy składowanie odpadów nie jest bezpośrednio zdefiniowane w ustawie o odpadach, ani w P.o.ś., jednakże z zapisów w nich zawartych można wywnioskować, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Skoro magazynowanie to czasowe, tymczasowe przechowywanie odpadów to składowaniem będzie bezterminowe przechowywanie odpadów. Składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienie o trwałym charakterze z uwagi na brak woli, czy możliwości ich przetworzenia w jakikolwiek sposób przez posiadacza. Relację między składowaniem odpadów a ich magazynowaniem należy więc określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce składowanie odpadów to nie ma już miejsca ich magazynowanie. Na takie rozumienie pojęcia składowania odpadów wskazuje również wykładnia przepisów wspólnotowych. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy w punkcie 16 wskazuje, że magazynowanie odpadów przed ich odzyskiem przez okres wynoszący trzy lata lub dłuższy oraz magazynowanie odpadów przed ich unieszkodliwieniem przez okres wynoszący jeden rok lub dłuższy jest przedmiotem dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów.
W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do dyspozycji art. 293 ust. 3 P.o.ś., art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. c P.o.ś. i stwierdziło, że z protokołu kontroli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr WIOS-LODZ [...] (strona 7) wynika, iż "Odnośnie ilości magazynowanych odpadów wg. informacji zakładu wytworzone w procesie odzysku (R15 i R3) odpady w okresie od stycznia 2012 r. do dnia kontroli nie były przekazywane innym podmiotom. Stan magazynowy wytworzonych odpadów na dzień 23 maja 2014 r. wynosi:
- odpady palne - kod odpadu 191210 - 50 Mg (odpady z sortowania nienadające się do dalszych procesów przetwarzania).
- odpady z pirolizy - kod odpadu 190117* - 92 Mg.
- odpady pofiltracyjne - kod odpadu 070110* - 250 Mg
- odpady popiołów i żużli - kod odpadu 190112 - 500 Mg
Stan magazynowy odpadów 191210 - przyjętych do odzysku na dzień 23 maja 2014 r. wynosi 560 Mg."
Należy zaznaczyć, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie wniósł do ustaleń protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag oraz go podpisał. Odwołujący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów podważających wyniki kontroli, którymi marszałek województwa jest w istocie związany.
Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, (art. 81a § 1 k.p.a.), co organ pierwszej instancji w pełni uczynił.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że organ pierwszej instancji był zobligowany do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Treść art. 293 P.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy.
Dalej Kolegium stwierdziło, że definicja administracyjnej kary pieniężnej, zamieszczona w art. 189b k.p.a., obejmuje swym zakresem również opłatę podwyższoną, o której mowa w przepisach P.o.ś. Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Wszystkie te cechy spełnia również opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 ust. 2 P.o.ś. (odmiennie - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 1099/21). Od 1 czerwca 2017 r. obowiązują przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Wskazując na dyspozycję art. 189a § 1 i 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że skoro ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Zasadniczo regulacja k.p.a. w obszarze administracyjnych kar pieniężnych jest ramowa i wyłączana przez przepisy materialnoprawne szczególne. Niemniej w razie gdyby te przepisy nie stanowiły regulacji w danym obszarze, przepisy k.p.a. należy uznać za kompleksowe i mające zastosowanie. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno. Takimi karami są określone w art. 293 P.o.ś. opłaty podwyższone W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną. Oznacza to sytuację, w której organ administracji publicznej wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydaje ściśle określoną decyzję. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w P.o.ś. do tych kar w ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. Choć w P.o.ś. uregulowano przesłanki wymiaru kary pieniężnych, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego od dnia 1 czerwca 2017 r. zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary pieniężnej jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a. (zob. też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21). W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna). Należało zatem ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie sposób uznać, że waga naruszenia art. 293 ust. 3 P.o.ś. była znikoma. Z wyjaśnień wynika, że naruszenie prawa było w pełni świadome. Odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem. Strona nie zaprzestała naruszania prawa. W sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 2 k.p.a. Strona nie zaprzestała naruszania prawa i brak jest zasadności powiadomienia jakichkolwiek innych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (WIOŚ o naruszeniu prawa od dawna wie). Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten w ogóle nie badał, czy wystąpiły przesłanki zobowiązujące go do odstąpienia od nałożenia kary. W ocenie Kolegium, uchybienie to może być jednak sanowane w toku postępowania odwoławczego, o czym świadczą orzeczenia sądów administracyjnych. W stanie faktycznym sprawy niniejszej brak jest również jakichkolwiek okoliczności potwierdzonych dowodami aby uznać, że w sprawie wystąpiła jakakolwiek siła wyższa, co uzasadniałoby zastosowanie art. 189e k.p.a.
Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy, wszystkie wątpliwości, co do stanu faktycznego rozstrzygnięto na korzyść strony oraz w szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Syndyk masy upadłości Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. z siedzibą w B., wnosząc o zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych, wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji z 14 lipca 2023 r., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonej decyzji autor skargi podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną nie zaś swobodną ocenę dowodów w zakresie:
a) ustalenia nierzeczywistego stanu ilościowego odpadów składowanych na nieruchomości położonej w B. poprzez posłużenie się danymi z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektowa Ochrony Środowiska w Łodzi przeprowadzonej w 2014 r. podczas gdy stan magazynowy odpadów w okresie od 2017 r. do 2022 r. był niższy o co najmniej 25% w porównaniu ze stanem z 2014 r.;
b) ustalenia, że od stycznia 2012 r. do 2014 r. odpady nie były przekazywane innym podmiotom podczas gdy od 29 sierpnia 2014 r. do 23 listopada 2015 r. dzierżawcami, przedsiębiorstwa skarżącego znajdującego się w B. była E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. a od 29 sierpnia 2014 r. do 4 grudnia 2014 r. O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., które to wchodziły w skład holdingu E.;
c) pominięcia okoliczności poddzierżawienia przedsiębiorstwa upadłego znajdującego się na nieruchomości przy ul.[...] w B. przez T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i wywożenia przez wskazany podmiot odpadów zgodnie z harmonogramem złożonym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego w łącznej ilości ok. 3 tys. ton przez cały okres trwania dzierżawy;
d) pominięcia okoliczności wykorzystywania przez dzierżawców przedsiębiorstwa upadłego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w B. tj. E. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz O. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. odpadów do produkcji oleju opałowego, a w tym z odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B., co z oczywistych względów wiązało się ze zmniejszeniem ilości odpadów składowanych na wskazanej nieruchomości;
2. art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie kary w znacznej wysokości na skarżącego podczas gdy aktywność skarżącego polegająca na zawarciu dzierżawy przedsiębiorstwa znajdującego się na nieruchomości w B. przy ul. [...] i działalność holdingu E. oraz T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. skutkowała znacznym zmniejszeniem ilości odpadów znajdujących się na nieruchomości w B. w ramach uzgodnionych z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Łodzi i Urzędem Marszałkowskim Województwa Łódzkiego działań porządkujących teren z nadmiaru odpadów i zanieczyszczeń;
3. art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o rozpoczęciu naliczania od 2017 r. opłaty za składowanie odpadów na nieruchomości położonej w B. pomimo wiedzy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi o odpadach znajdujących się na wskazanej nieruchomości, podczas gdy poinformowanie skarżącego o wskazanej okoliczności mogło przyczynić się do podjęcia przez niego odpowiednich działań zmierzających do likwidacji składowanych odpadów;
4. art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia oraz następnie poprzez nieodstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej, mimo iż pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona na skarżącego opłata podwyższona za składowanie odpadów biorąc pod uwagę działalność skarżącego w latach 2014-2015 zmierzającą do znacznego zredukowania ilości odpadów składowanych na nieruchomości w B. przy ul. [...].
Mając na uwadze powyższe autor skargi, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: umowy dzierżawy z E. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.; umowy dzierżawy z O. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z.; umowy dzierżawy z T. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.; decyzji zezwalających na składowanie i przetwarzanie odpadów wydane na rzecz dzierżawców przedsiębiorstwa upadłego; harmonogramu wywozu odpadów przez T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.; protokół kontroli o numerze WIOS-LODZ [...]; protokół kontroli o numerze [...]; wszystkich powyższych znajdujących się w aktach sprawy, celem wykazania działań zmierzających do zredukowania ilości odpadów składowanych na nieruchomości przy ul. [...] w B. biorąc pod uwagę okoliczność, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 1 lutego 2024 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych w kwocie ponad 500 zł i odmówił przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie.
Postanowieniem z 18 marca 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji.
Na rozprawie 18 czerwca 2024 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja została oparta przede wszystkim na przepisach ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Według art. 297 P.o.ś. opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5 p.o.ś. Jak, z kolei stanowi art. 293 ust. 3 P.o.ś. za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania.
Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, według art. 275 P.o.ś., są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Zaś art. 3 pkt 20 P.o.ś. określa, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest m. in. przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.). Stosownie do art. 279 ust. 2 P.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Z kolei, zgodnie z regulacją ust. 3 - jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to - na podstawie art. 279 ust. 3 P.o.ś. - podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest z zastrzeżeniem ust. 4 (odnoszącego się do osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą przekazującej odpady), podmiot który przekazał te odpady.
Sposób i zasady wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska regulują przepisy P.o.ś. w Dziale II, Rozdziale 1. Stanowią one, że: 1) podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 P.o.ś.), 2) opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 P.o.ś.), 3) podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 285 ust. 2 P.o.ś.). We wskazanym terminie podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest również do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, a także wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (art. 286 ust. 1 P.o.ś.). W przypadku nieprzedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 P.o.ś., marszałek województwa, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., wymierza w drodze decyzji opłatę, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów z tym, że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 P.o.ś.).
Podstawowe opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone za korzystanie zgodne z warunkami zawartymi w udzielonym pozwoleniu lub innej decyzji, zaś opłaty podwyższone są ponoszone za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Zatem, jeśli podmiot korzystający ze środowiska nie posiada wymaganego pozwolenia lub innej decyzji albo przekracza uprawnienia płynące z nich, uiszcza on opłatę podwyższoną.
Z przepisu art. 293 ust. 1 P.o.ś. wynika obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat w przypadku składowania odpadów z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach.
Jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 293 ust. 3 P.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznczonym w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i każdą dobę składowania. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej powstaje z mocy prawa. Decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska jest decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym (por. wyroki NSA z: 22 grudnia 2011 r., II OSK 730/10 i 10 stycznia 2013 r., II OSK 1607/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Zasady postępowania z odpadami, w tym zasady składowania odpadów, określa ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31 ustawy o odpadach, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.
Jak stanowi art. 27 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami (ust. 1). Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru (ust. 2). Jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o odpadach, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów (ust. 3).
Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 5 ustawy o odpadach odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Z powyższego wynika, że w zależności od rodzaju odpadów dopuszcza się ich magazynowanie przez okres do 1 roku albo 3 lat w szczególności przez prowadzącego zbieranie odpadów - jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że bezsporne jest, iż Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w B. w latach
2017-2022 był posiadaczem odpadów składowanych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w m. B., gm. K. - jako wytwórca odpadów z procesu termokatalitycznego przetwarzania odpadów: żużli i popiołów paleniskowych innych niż wymienione w 19 01 11 (19 01 12) oraz odpadów z pirolizy odpadów zawierających substancje niebezpieczne (19 01 17*), a także jako osoba fizyczna będąca w posiadaniu odpadów palnych (paliwo alternatywne; 19 12 10).
Osią sporu w kontrolowanej sprawie jest przede wszystkim ilość odpadów składowanych na terenie wspomnianej wyżej nieruchomości, których posiadaczem był Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. .
Z protokołu kontroli zakładu T. przeprowadzonej w dniach 21 maja 2014 r. do 10 lipca 2014 r. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr WIOS-LODZ [...] (strona 7) wynika, iż według informacji zakładu wytworzone w procesie odzysku (R15 i R3) odpady w okresie od stycznia 2012 r. do dnia kontroli nie były przekazywane innym podmiotom. Natomiast stan magazynowy wytworzonych odpadów na dzień 23 maja 2014 r. wynosił:
- odpady palne - kod odpadu 19 12 10 - 50 Mg (odpady z sortowania nienadające się do dalszych procesów przetwarzania);
- odpady z pirolizy - kod odpadu 19 01 17* - 92 Mg;
- odpady pofiltracyjne - kod odpadu 07 01 10* - 250 Mg;
- odpady popiołów i żużli - kod odpadu 19 01 12 - 500 Mg.
Natomiast stan magazynowy odpadów 19 12 10 - przyjętych do odzysku na dzień 23 maja 2014 wynosił 560 Mg.
Należy podkreślić, że w toku powyższej kontroli ustalono, iż zakład nie prowadził kompletnej ewidencji odpadów. Co nader istotne, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T.) nie wniósł do ustaleń protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag oraz go podpisał. Przyjąć wobec tego trzeba, że wskazany wyżej stan magazynowy odpadów na dzień 23 maja 2014 r. jest bezsporny.
Ustalony przez organy stan rzeczy potwierdziły także kolejne działania kontrolne przeprowadzone w dniach od 5 lipca 2018 do 6 sierpnia 2018 r. przez WIOŚ na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], wobec ówczesnego dzierżawcy zakładu - spółki J. Sp. z o.o. Działania te wykazały, iż odpady wytworzone oraz przyjęte do przetworzenia przez Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. nadal znajdują się na terenie zakładu w ilości:
- 19 01 12 - 500 Mg;
- 19 01 17* - 92 Mg;
- 19 12 10 - 560 Mg.
Kolejna kontrola przeprowadzona w okresie od 28 stycznia 2022 r. do 25 kwietnia 2022 r. ujawniła dalsze magazynowanie odpadów 19 01 12 w ilości 500 Mg oraz 19 01 17* w ilości 67 Mg. A według informacji ustnych udzielonych inspektorom WIOŚ przez skarżącego, odpady o kodzie 19 12 10 w ilości 560 Mg, przyjęte do przetworzenia przez T. , zostały przetworzone w instalacji przez J. Sp. z o.o. (umowa dzierżawy z tym podmiotem zakończyła się 30 listopada 2018 r.). Skarżący wyjaśnił także, iż M. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie, która prowadziła działalność na przedmiotowym terenie, na podstawie umowy dzierżawy w okresie od 24 listopada 2015 r. do 31 sierpnia 2017 r., w ramach prac porządkowych usunęła z terenu zakładu ok. 25 Mg odpadów o kodzie 19 01 17*.
W ocenie Sądu, fakt składowania odpadów o wskazanych wyżej kodach na terenie rzeczonej nieruchomości przez okres objęty kontrolowaną obecnie decyzją jest niewątpliwy. Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość przy ulicy [...] w m. B., gm. K. nie stanowi składowiska odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 25 ustawy o odpadach.
W przekonaniu Sądu, organy prawidłowo ustaliły więc w kontrolowanej sprawie, uwzględniając brzmienie art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, że magazynowanie odpadów w okresie dłuższym niż 3 lata traktuje się, jako składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Wobec powyższego organy trafnie wywiodły, że odpady, których posiadaczem był Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w B. składowane na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w m. B., gm. K. były składowane w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Powyższego ustalenia nie kwestionował także skarżący.
W ocenie Sądu, w związku z powyższym, organy prawidłowo uznały, że w rozpatrywanej sprawie skarżący powinien ponieść opłatę podwyższoną w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania.
Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze, że organ nie uwzględnił faktu, że stan magazynowy odpadów na nieruchomości w okresie od 2017 do 2022 roku był niższy o co najmniej 25% w porównaniu ze stanem z 2014 roku. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są gołosłowne, skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów innym podmiotom, w szczególności potwierdzających ten fakt kart przekazania odpadu. Skarżący wskazuje na zmniejszenie stanu magazynowego odpadów w stosunku do stanu z 2014 roku, podczas gdy sam w piśmie z 5 kwietnia 2022 r. skierowanym do WIOŚ ("pismo wyjaśniające w sprawie odpadów na terenie przedsiębiorstwa Z. T.") stwierdził, że "nie inwentaryzował i nie zlecał specjalistycznym podmiotom przeprowadzania dokładnych obliczeń i jakości składowanych odpadów", co tylko potwierdza także jego gołosłowność w tym zakresie.
Ustalając ilość odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w 2021 roku należy także dostrzec, że organ I instancji biorąc pod uwagę okres dzierżawy terenu przez Spółkę M. Sp. z o.o. oraz brak precyzyjnego określenia daty uprzątnięcia odpadów przyjął, że odpady o kodzie
19 01 17* w ilości 25 Mg usunięte zostały przed upływem 3 lat od momentu stwierdzenia magazynowania odpadów. Wobec wątpliwości, co do terminu usunięcia powyższego odpadu o kodzie 19 01 17* w ilości 25 Mg, których nie dało się usunąć po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ prawidłowo zastosował w tym zakresie art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II GSK 2194/21, LEX nr 3340142, CBOSA). Dostrzec również należy, że wobec wątpliwości, co do terminu usunięcia odpadu o kodzie 19 12 10 w ilości 560 Mg, organ prawidłowo stosując w tym zakresie art. 81a § 1 k.p.a. przyjął, że odpady o kodzie
19 12 10 w ilości 560 Mg usunięte zostały w ostatnim dniu prowadzonych przez WIOŚ działań kontrolnych tj. w dniu 6 sierpnia 2018 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, organy prawidłowo przyjęły ilości odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w 2021 roku do ustalenia opłaty podwyższonej za rok 2021 to jest:
- 19 01 12 - 500 Mg;
- 19 01 17* - 67 Mg.
W ocenie Sądu przy naliczaniu opłaty podwyższonej prawidłowo zostały także zastosowane stawki opłat za umieszczenie odpadów na składowisku w oparciu Obwieszczenie Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961).
W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał, że opłata podwyższona powinna zostać naliczona od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. dla odpadów o kodzie 19 01 12 i 19 01 17*.
Zgodnie z art. 293 ust. 3 P.o.ś. za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania.
W kontrolowanej sprawie opłata podwyższona za 2021 rok została naliczona nieprawidłowo dla odpadów o kodzie 19 01 12 i 19 01 17* za 364 dób, podczas gdy powinna być naliczona za 365 dób, ponieważ rok 2021 liczył 365 dni. Odpady o kodzie 19 01 12 i 19 01 17* były składowane przez cały rok 2021 czyli przez 365 dni (dób), a nie przez 364 dni (dób). Skutkiem tego opłata podwyższona za 2021 rok dla odpadów o kodzie 19 01 12 i 19 01 17* została naliczona w niższej wysokości niż powinna.
Biorąc powyższe pod uwagę określona przez organ opłata podwyższona za 2021 rok została naliczona w wysokości niższej niż wynika to z prawidłowego zastosowania przepisu art. 293 ust. 3 P.o.ś. Tym samym organ naliczając opłatę podwyższoną za 2021 rok naruszył art. 293 ust. 3 P.o.ś.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie ma racji skarżący zrzucając naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie kary w znacznej wysokości na skarżącego podczas gdy aktywność skarżącego polegająca na zawarciu umowy dzierżawy przedsiębiorstwa znajdującego się na nieruchomości w B. przy ul. [...] i działalność holdingu E. oraz T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. skutkowała znacznym zmniejszeniem ilości odpadów znajdujących się na nieruchomości w B. w ramach uzgodnionych z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Łodzi i Urzędem Marszałkowskim Województwa Łódzkiego działań porządkujących teren z nadmiaru odpadów i zanieczyszczeń. Przepisy dotyczące opłaty podwyższonej nie nawiązują w żaden sposób do takich przesłanek, jak działalność skarżącego na rzecz zmniejszenia ilości odpadów, jego wina czy jej brak, czy też brak świadomości dotyczący regulacji prawnej. Opłata podwyższona i jej wysokość nie zależy od takich okoliczności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2023 r., II SA/Rz 110/23, LEX nr 3598318, CBOSA).
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., poprzez brak poinformowania skarżącego o rozpoczęciu naliczania od 2017 roku opłaty za składowanie odpadów na nieruchomości położonej w B.. Z przepisów P.o.ś. wynika obowiązek skarżącego do składania organowi określonych tam dokumentów do 31 marca każdego roku i samodzielne naliczanie odpowiedniej opłaty (art. 285 i art. 286 P.o.ś.). Oznacza to, że dopiero gdy dany podmiot zaniecha swemu ustawowemu obowiązkowi organ wymierza odpowiedną opłatę (art. 288 P.o.ś.). Zauważyć nadto trzeba, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne.
Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo wskazało, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Sąd w pełni podziela rozważania organu odwoławczego, iż dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej, ale opłaty podwyższonej, szczegółowo uregulowanej przepisami P.o.ś. W ocenie Sądu, Przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Organ administracji wydający decyzję obowiązany był sprawdzić jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2019 r., II SA/Łd 1019/18, LEX nr 2625823, CBOSA).
Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżącego wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów, zwłaszcza, że część wskazanych przez skarżącego dokumentów znajduje się w katach administracyjnych sprawy. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).
Reasumując, Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a., ponieważ w kontrolowanej sprawie nie znajdował on zastosowania.
Jednak, jak zostało to już wyżej stwierdzone organy naliczając opłatę podwyższoną, zaniżyły jej wysokość, czym naruszyły art. 293 ust. 3 P.o.ś. Niemniej jednak zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przytoczony przepis ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., I OSK 1147/20, CBOSA).
Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia [...] i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius" (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134).
W kontrolowanej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie przez Sąd zaleceń organowi może prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego w porównaniu z tą, która została ukształtowana zaskarżoną decyzją, bowiem naliczona prawidłowo przez organ opłata podwyższona za 2021 rok, będzie wyższa od tej określonej zaskarżoną decyzją.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dj