II SA/Łd 1066/23

II SA/Łd 1066/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 2663/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 132 § 2, art. 133, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 art. 81a § 1, art. 189f § 2 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art. 25 ust. 4 i 5, art. 27, art. 33 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 20, art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288, art. 293 ust. 1 i 3-5, art. 297
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą T. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2023 r. znak SKO.4170.75.2023 w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2017 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z 10 października 2023 r., znak: SKO.4170.75.2023, po rozpatrzeniu odwołania syndyka masy upadłości powołanego dla Z. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w B. (dalej także: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej także: organ I instancji) z 14 lipca 2023 r., znak: ŚRII.7253.5.2023.KP, w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2017.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego w dniu 12 maja 2022 r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, informujące o magazynowaniu odpadów o kodzie 190112 w ilości 500 Mg oraz o kodzie 190117* w ilości 67 Mg, wytworzonych w wyniku prowadzonego przetwarzania odpadów w B. przy ul. [...]. Odpady miały być magazynowane przez okres powyżej 3 lat, tj. z uchybieniem terminu określonego w art. 25 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Ze zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji, wynika, iż fakt wytworzenia odpadów został stwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej
w 2014 r., przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej także: WIOŚ). Określono wówczas następujący stan magazynowy na dzień 23 maja 2014 r.:
-191210 - 50 Mg (odpady z sortowania nienadające się do dalszych procesów przetwarzania);
- 190117* - 92 Mg (odpady z pirolizy);
- 070110* - 250 Mg (odpady pofiltracyjne);
- 190112 - 500 Mg (odpady popiołów i żużli).
Odpady te wytworzone zostały w oparciu o zezwolenie Marszałka Województwa Łódzkiego z 3 września 2010 r., znak: RO.VI.AB-6620/145/2010,
z późn. zm. w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla odzysku, zbierania i transportu odpadów. Zakład nie prowadził kompletnej ewidencji odpadów.
Ponadto w trakcie tej kontroli stwierdzono magazynowanie odpadów, przyjętych do odzysku o kodzie 191210, których stan magazynowy na dzień 23 maja 2014 r. wynosił 560 Mg.
W aktach administracyjnych sprawy odnotowano fakt, iż postanowieniem z 6 sierpnia 2014 r. wydanym przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim ogłoszona została upadłość przedsiębiorcy Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T., w celu likwidacji majątku dłużnika. Syndykiem masy upadłości wyznaczono J. K.
Kolejne działania kontrolne przeprowadzone w 2018 r. przez WIOŚ na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], wobec ówczesnego dzierżawcy zakładu: Spółki J. Sp. z o.o. wykazały, iż odpady wytworzone oraz przyjęte do przetworzenia przez Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. nadal znajdują się na terenie zakładu w ilości:
- 190112 - 500 Mg;
- 190117* - 92 Mg;
- 191210 - 560 Mg.
Zgodnie z § 2 pkt 1 ppkt 1.6 umowy dzierżawy, przedmiotem dzierżawy była całość przedsiębiorstwa z wyłączeniem między innymi "produktów i surowców produkcji".
W trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie 28 stycznia - 25 kwietnia
2022 r. stwierdzono dalsze magazynowanie odpadów:
- 190112 - 500 Mg;
- 190117* - 67 Mg.
Z informacji ustnych udzielonych inspektorom WIOŚ przez J. K. - syndyka masy upadłości kontrolowanego podmiotu, odpady o kodzie 191210 w ilości 560 Mg, przyjęte do przetworzenia przez T., w/g jego wiedzy zostały przetworzone w instalacji przez Spółkę J. Sp. z o.o. Umowa dzierżawy zawarta ze wskazywanym podmiotem zakończyła się 30 listopada 2018 r.
W trakcie kontroli WIOŚ przeprowadzonej w okresie 5 lipca - 6 sierpnia
2018 r. odpady nadal były magazynowane.
Ponadto J. K. wyjaśnił, iż Spółka M. Sp. z o.o.
z siedzibą w K. (która prowadziła działalność na przedmiotowym terenie, na podstawie umowy dzierżawy w okresie 24 listopada 2015 r. - 31 sierpnia 2017 r.) w ramach prac porządkowych usunęła z terenu zakładu ok. 25 Mg odpadów o kodzie 190117*. Odnosząc się do powyższej kwestii, organ I instancji, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, mając na względzie art. 81a k.p.a., z uwagi na okres dzierżawy terenu przez Spółkę M. Sp. z o.o. oraz brak określenia daty uprzątnięcia odpadów, przyjął, że odpady o kodzie 190117 w ilości 25 Mg usunięte zostały przed upływem 3 lat od momentu stwierdzenia magazynowania problematycznych odpadów.
Decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 lipca 2023 r., znak: ŚRII.7253.5.2023.KP, wymierzono opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2017 w kwocie 13.036.234 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym organ uznał uwzględnienie regulacji prawnych zawartych w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność taka wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Magazynowanie odpadów w okresie dłuższym niż 3 lata traktuje się, jako składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Organ wyjaśnił, iż przytoczona wykładnia wynika z przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE L z 22 listopada 2008, s. 3, z późn. zm.), zgodnie z którymi magazynowanie odpadów przed ich odzyskiem lub unieszkodliwieniem innym niż składowanie przez okres wynoszący 3 lata lub dłuższy oraz magazynowanie odpadów przed ich unieszkodliwieniem poprzez składowanie przez okres wynoszący jeden rok lub dłuższy, jest przedmiotem Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów.
Dalej organ I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 293 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. W ocenie organu, ustawodawca powyższym przepisem ustanowił obligatoryjny charakter opłaty podwyższonej, w przypadku, gdy zaistnieje okoliczność uchybienia w postaci składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu strona winna naliczyć opłatę podwyższoną za 2017 r., dla odpadów: o kodzie 19 01 12, masie 500 Mg, których składowanie rozpoczęto 23 maja 2017 r. i nie zostały usunięte; o kodzie 19 01 17, masie 67 Mg, których składowanie rozpoczęto 23 maja 2017 r. i nie zostały usunięte; o kodzie 19 12 10, masie 560 Mg, których składowanie rozpoczęto 23 maja 2017 r.- które zostały usunięte w 2018 r. przez J. Sp. z o.o. według wskazanego wzoru.
W ocenie organu podmiot winien złożyć w organie "Zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat", wraz z "Wykazem zawierającym informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat" za rok 2017, uwzględniając składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. A z uwagi na niewywiązanie się przez podmiot z ustawowego obowiązku przedłożenia sprawozdań w zakresie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, mając na względzie informacje i dane zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ 2 czerwca 2022 roku, pismem znak: ŚRII.7253.12.2022.KP, wezwał stronę do sporządzenia i przekazania Marszałkowi Województwa Łódzkiego "Zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat", wraz z "Wykazami zawierającymi informacje o składowanych odpadach oraz informacje o wysokości należnych opłat" za lata 2017-2021, uwzględniających opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], gm. K.
W odpowiedzi 7 lipca 2022 r. za pośrednictwem ePUAP oraz 12 lipca 2022 r. drogą pocztową, do organu I instancji wpłynęło pismo Spółki T.1 Sp. z o.o., obecnego dzierżawcy terenu, zawierające prośbę o ustanowienie terminu 4 miesięcy na usunięcie odpadów o kodach 19 01 12 oraz 19 01 17.
Biorąc pod uwagę pismo spółki oraz fakt, iż jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, posiadaczem odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym jest Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T., na rzecz którego działa syndyk masy upadłości J. K., organ wezwaniem z 13 lipca 2022 r., znak: ŚRII.7253.12.2022.KP, poinformował o konieczności przedstawienia umocowania prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu.
Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zarówno Spółka T.1 Sp. z o. o. jak i J. K. - syndyk masy upadłości przedsiębiorcy Z. T., zostali poinformowani, że postępowanie z odpadami w 2022 r. oraz termin ich usunięcia, nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość zobowiązań z tytułu korzystania ze środowiska przez podmiot, jakie winny zostać uregulowane za okres 2017 - 2021 r. Termin usunięcia zdeponowanych odpadów ma znaczenie w procesie określania wysokości opłaty podwyższonej z ww. tytułu, za bieżący wówczas rok 2022.
Do organu I instancji w dniu 9 sierpnia 2022 r., wpłynęło pełnomocnictwo szczególne wystawione przez J. K. - syndyka masy upadłości przedsiębiorcy Z. T., na rzecz T.1 Sp. z o. o. oraz E. Sp. z o.o.
Z uwagi na fakt, iż pomimo obowiązków wynikających z przepisów art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2 oraz art. 286 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska, Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T., z siedzibą pod adresem: ul. [...], B., K. - nie dopełnił ich, tj. nie przesłał stosownych sprawozdań oraz nie wniósł należnych opłat podwyższonych, Marszałek Województwa Łódzkiego, pismem z 17 kwietnia 2023 r., znak: ŚRII.7253.5.2023.KP, postanowił wszcząć z urzędu, na mocy art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w roku 2017. Jednocześnie, w tym postanowieniu, nawiązując do przesłanego w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pełnomocnictwa wystawionego dla T.1 Sp. z o.o. oraz E. Sp. z o.o., skarżący poinformowany został, o treści art. 33 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, konieczności dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu takiego dokumentu.
Korespondencja ta została podjęta przez adresata 4 maja 2023 r. a J. K. - syndyk masy upadłości przedsiębiorcy Z. T.,
nie przedstawił w organie kolejnego pełnomocnictwa.
Zawiadomieniem z 16 maja 2022 r., znak: ŚRII.7253.5.2023.KP, skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją przed wydaniem decyzji w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Skarżący odebrał zawiadomienie w dniu 25 maja 2023 r. Skarżący nie skorzystał z możliwości dostępu do akt sprawy.
Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów w B., przy ul. [...], przez Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T., określono na podstawie dokumentacji przesłanej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, a pozyskanej w wyniku przeprowadzonych kontroli, a także na mocy obowiązującego (w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce) obwieszczenia Ministra Środowiska z 29 czerwca 2016 r. (M.P. z 2016 r, poz. 718) w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2017.
Wskazano, że opłata podwyższona winna zostać naliczona do dnia, w którym ustało uchybienie, a więc do usunięcia przez stronę nielegalnie magazynowanych odpadów. Jak wskazano powyżej magazynowanie odpadów w okresie dłuższym niż 3 lata traktuje się, jako składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Opłata podwyższona została naliczona od dnia, w którym rozpoczęło się nielegalne składowanie przedmiotowych odpadów, tj. od 23 maja 2017 r. (tj. 3 lata od przedstawienia WIOŚ stanu magazynowego zgromadzonych odpadów na dzień: 23 maja 2014 r.).
Mając na względzie wskazane okoliczności, oraz fakt, że odpady do dnia wydania decyzji nie zostały usunięte, opłata podwyższona za 2017 r., zdaniem organu, winna zostać naliczona za okres od 23 maja 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. - łącznie za 222 doby. Ostatecznie ustalono wysokość opłaty podwyższonej za magazynowanie odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów w 2017 roku na łączną kwotę 13.036.234 zł oraz polecono podmiotowi wniesienie jej na konto redystrybucyjne Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia następującego po upływie terminu płatności opłaty do dnia wpłaty włącznie.
Wskutek wniesionego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 10 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 lipca 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się a przepisy prawa wskazał, że poza sporem jest, że to Z. T. w latach 2017-2022 był posiadaczem odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Jako wytwórca odpadów z procesu termokatalitycznego przetwarzania odpadów: żużli i popiołów paleniskowych innych niż wymienione w 19 01 11 (19 01 12) oraz odpadów z pirolizy odpadów zawierających substancje niebezpieczne (19 01 17*), a także jako osoba fizyczna będąca w posiadaniu odpadów palnych (paliwo alternatywne, 19 12 10).
W ocenie organu odwoławczego kluczowe dla przedmiotowej sprawy było rozstrzygnięcie, czy było to magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami,
o których mowa w art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach, czy składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.
W ocenie organu odwoławczego odpady zgromadzone na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...] nie mogły od 23 maja 2017 r. zostać uznane za magazynowane, ponieważ konieczność ich magazynowania
nie wynikała z procesów technologicznych lub organizacyjnych i przekraczała terminy uzasadnione zastosowaniem tych procesów. Były one magazynowane przez okres znacznie przekraczający dopuszczalny (maksymalnie 3 lata).
W przekonaniu organu odwoławczego, składowanie odpadów nie jest bezpośrednio zdefiniowane w ustawie o odpadach, ani w p.o.ś. (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), jednakże z przepisów w nich zawartych można wywnioskować, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Skoro magazynowanie to czasowe, tymczasowe przechowywanie odpadów to składowaniem będzie bezterminowe przechowywanie odpadów. Składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienie o trwałym charakterze z uwagi na brak woli, czy możliwości ich przetworzenia w jakikolwiek sposób przez posiadacza. Relację między składowaniem odpadów a ich magazynowaniem należy więc określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce składowanie odpadów to nie ma już miejsca ich magazynowanie. Na takie rozumienie pojęcia składowania odpadów wskazuje, w ocenie organu II instancji, także wykładnia przepisów wspólnotowych. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy w punkcie 16 wskazuje, że magazynowanie odpadów przed ich odzyskiem przez okres wynoszący trzy lata lub dłuższy oraz magazynowanie odpadów przed ich unieszkodliwieniem przez okres wynoszący jeden rok lub dłuższy jest przedmiotem dyrektywy Rady 1999/31/WE
z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów.
Organ przypomniał, że w myśl art. 293 ust. 3 p.o.ś.: "Za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania". Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym nie przedłożył wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 pkt 1 lit. c p.o.ś. (wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach i ilości składowanych odpadów - w przypadku składowania odpadów oraz o wysokości należnych opłat) - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Prawidłowo postąpił zatem organ I instancji wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Tryb postępowania administracyjnego stanowi gwarancję realizacji uprawnień procesowych strony.
Dalej Kolegium wywiodło, że z protokołu kontroli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr WIOS-LODZ 321/2014 (strona 7) wynika, iż "Odnośnie ilości magazynowanych odpadów Wg informacji zakładu wytworzone w procesie odzysku (R15 i R3) odpady w okresie od stycznia 2012 r. do dnia kontroli nie były przekazywane innym podmiotom. Stan magazynowy wytworzonych odpadów na dzień 23 maja 2014 r. wynosi:
- odpady palne - kod odpadu 19 12 10 - 50 Mg (odpady z sortowania nienadające się do dalszych procesów przetwarzania).
- odpady z pirolizy - kod odpadu 19 01 17* - 92 Mg.
- odpady pofiltracyjne - kod odpadu 07 01 10* - 250 Mg
- odpady popiołów i żużli - kod odpadu 19 01 12 - 500 Mg.
Stan magazynowy odpadów 191210 - przyjętych do odzysku na dzień 23.05.2014 wynosi 560 Mg".
Organ II instancji zaznaczył, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie wniósł do ustaleń protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag oraz go podpisał. Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów podważających wyniki kontroli, którymi marszałek województwa jest w istocie związany. Niezależnie od powyższego należy pamiętać, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), co organ I instancji w pełni uczynił.
Z powołanych przepisów wynika w przekonaniu organu II instancji, że organ I instancji był zobligowany do ustalenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, a treść art. 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy. Definicja administracyjnej kary pieniężnej, zamieszczona w art. 189b k.p.a., obejmuje w ocenie organu, swym zakresem również opłatę podwyższoną, o której mowa w przepisach p.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Wszystkie cechy te spełnia również opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 ust. 2 p.o.ś.
Organ odwoławczy wskazał, że od 1 czerwca 2017 r. obowiązują przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". W art. 189a § 1 k.p.a. ustawodawca zastrzegł, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Przy czym w § 2 tego przepisu wymieniono wyłączenia spod tej regulacji. W przypadku bowiem uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się.
W przekonaniu organu odwoławczego, celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, w to miejsce będą stosowane przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw kompleksowo uregulował kwestię kar administracyjnych albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Zasadniczo regulacja k.p.a. w obszarze administracyjnych kar pieniężnych jest ramowa i wyłączana przez przepisy materialnoprawne szczególne. Niemniej w razie gdyby te przepisy nie stanowiły regulacji w danym obszarze, przepisy k.p.a. należy uznać za kompleksowe i mające zastosowanie. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno. Takimi karami są określone w art. 293 p.o.ś. opłaty podwyższone W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną. Oznacza to sytuację, w której organ administracji publicznej wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydaje ściśle określoną decyzję. Ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w p.o.ś. do tych kar w ograniczonym zakresie będą mogły mieć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. Choć w p.o.ś. uregulowano przesłanki wymiaru kary pieniężnych, to jednak nie określono przypadków ani warunków odstąpienia od nałożenia tej administracyjnej kary pieniężnej. Dlatego od 1 czerwca 2017 r. zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji rozpatrujący sprawę dotyczącą kary pieniężnej jest zobowiązany do stosowania art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1). Ponadto w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). W takich przypadkach, jeżeli strona przedstawiła dowody potwierdzające wykonanie postanowienia, organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (§ 3).
W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Co oczywiste w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (inna sankcja administracyjna lub karna) Należało zatem ocenić, czy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.).
W przekonaniu organu, nie sposób uznać, że waga naruszenia art. 293 ust. 3 p.o.ś. była znikoma. Z wyjaśnień wynika, że naruszenie prawa było w pełni świadome. Odpowiednie korzystanie ze środowiska stanowi istotny społecznie problem, a strona nie zaprzestała naruszania prawa. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły także przesłanki określone w art. 189f § 2 k.p.a. Strona nie zaprzestała naruszania prawa i brak jest zasadności powiadomienia jakichkolwiek innych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (WIOŚ o naruszeniu prawa od dawna wie).
Organ dostrzegł, iż z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten w ogóle badał, czy wystąpiły przesłanki zobowiązujące go do odstąpienia od nałożenia kary, jednak w ocenie organu II instancji, uchybienie to może być jednak sanowane w toku przedmiotowego postępowania odwoławczego
Dalej, przytaczając przepis art. 189e k.p.a., organ II instancji uznał, że brak jest jakichkolwiek okoliczności potwierdzonych dowodami aby uznać, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła jakakolwiek siła wyższa.
Organ przypomniał, że w myśl art. 281 ust. 1 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują w przedmiotowej sprawie marszałkowi województwa. Zgodnie z treścią art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 281 ust. 1 p.o.ś. (do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują w przedmiotowej sprawie marszałkowi województwa) zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Oznacza to, że opłaty za korzystanie ze środowiska przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin ich płatności. Jednak zgodnie z art. 70 § 3a o.p., jeżeli ogłoszenie upadłości, o którym mowa w § 3 (Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości - przypis Kolegium), nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego.
W ocenie organu II instancji w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy, wszystkie wątpliwości, co do stanu faktycznego rozstrzygnięto na korzyść strony oraz w szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę wywiódł syndyk masy upadłości Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną nie zaś swobodną ocenę dowodów w zakresie:
a) ustalenia nierzeczywistego stanu ilościowego odpadów składowanych na nieruchomości położonej w B. poprzez posłużenie się danymi z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi przeprowadzonej w 2014 roku podczas gdy stan magazynowy odpadów w okresie od 2017 do 2022 roku był niższy o co najmniej 25% w porównaniu ze stanem z 2014 roku;
b) ustalenia, że od stycznia 2012 roku do 2014 roku odpady nie były przekazywane innym podmiotom podczas gdy od 29 sierpnia 2014 roku do 23 listopada 2015 roku dzierżawcami przedsiębiorstwa skarżącego znajdującego się w B. była E.2 Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., a od 29 sierpnia 2014 roku do dnia 4 grudnia 2014 roku O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z., które to wchodziły w skład holdingu E.1;
c) pominięcia okoliczności poddzierżawienia przedsiębiorstwa upadłego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w B. przez T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i wywożenia przez wskazany podmiot odpadów zgodnie z harmonogramem złożonym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego w łącznej ilości ok. 3 tys. t przez cały okres trwania dzierżawy;
d) pominięcia okoliczności wykorzystywania przez dzierżawców przedsiębiorstwa upadłego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w B. tj. E.2 Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz O. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. odpadów do produkcji oleju opałowego, a w tym z odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B., co z oczywistych względów wiązało się ze zmniejszeniem ilości odpadów składowanych na wskazanej nieruchomości;
2. art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie kary w znacznej wysokości na skarżącego podczas gdy aktywność skarżącego polegająca na zawarciu umowy dzierżawy przedsiębiorstwa znajdującego się na nieruchomości w B. przy ul. [...] i działalność holdingu E.1 oraz T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. skutkowała znacznym zmniejszeniem ilości odpadów znajdujących się na nieruchomości w B. w ramach uzgodnionych z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Łodzi i Urzędem Marszałkowskim Województwa Łódzkiego działań porządkujących teren z nadmiaru odpadów i zanieczyszczeń;
3. art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o rozpoczęciu naliczania od 2017 roku opłaty za składowanie odpadów na nieruchomości położonej w B. pomimo wiedzy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi o odpadach znajdujących się na wskazanej nieruchomości, podczas gdy poinformowanie skarżącego o wskazanej okoliczności mogło przyczynić się do podjęcia przez niego odpowiednich działań zmierzających do likwidacji składowanych odpadów;
4. art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia oraz następnie poprzez nieodstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej, mimo iż pozwoliłoby to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona na skarżącego opłata podwyższona za składowanie odpadów biorąc pod uwagę działalność skarżącego w latach 2014 - 2015 zmierzającą do znacznego zredukowania ilości odpadów składowanych na nieruchomości w B. przy ul. [...].
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.
Obecny na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. syndyk masy upadłości Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w B. oświadczył, że odpady nie zostały usunięte z placu w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zaskarżona decyzja została oparta przede wszystkim na przepisach ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.) (dalej: p.o.ś.).
Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Według art. 297 p.o.ś. opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem
art. 293 ust. 1 i 3-5 p.o.ś. Jak z kolei stanowi art. 293 ust. 3 p.o.ś. za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania.
Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, według art. 275 p.o.ś., są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Zaś art. 3 pkt 20 p.o.ś. określa, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest m. in. przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.). Stosownie do art. 279 ust. 2 p.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Z kolei zgodnie z regulacją ust. 3 - jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to - na podstawie art. 279 ust. 3 p.o.ś. - podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest z zastrzeżeniem ust. 4 (odnoszącego się do osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą przekazującej odpady), podmiot który przekazał te odpady.
Sposób i zasady wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska regulują przepisy p.o.ś. w Dziale II, Rozdziale 1. Stanowią one, że: 1) podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 p.o.ś.), 2) opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 p.o.ś.), 3) podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 285 ust. 2 p.o.ś.). We wskazanym terminie podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest również do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, a także wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (art. 286 ust. 1 p.o.ś.). W przypadku nieprzedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś., marszałek województwa, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wymierza w drodze decyzji opłatę, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów z tym, że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5 p.o.ś.).
Podstawowe opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone za korzystanie zgodne z warunkami zawartymi w udzielonym pozwoleniu lub innej decyzji, zaś opłaty podwyższone są ponoszone za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji (art. 276 ust. 1 p.o.ś.). Zatem jeśli podmiot korzystający ze środowiska nie posiada wymaganego pozwolenia lub innej decyzji albo przekracza uprawnienia płynące z nich, uiszcza on opłatę podwyższoną.
Z przepisu art. 293 ust. 1 p.o.ś. wynika obowiązek uiszczenia podwyższonych opłat w przypadku składowania odpadów z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach.
Jak już wyżej wspomniano, zgodnie z art. 293 ust. 3 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznczonym w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i każdą dobę składowania. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej powstaje z mocy prawa. Decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska jest decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym (por. wyroki NSA z: 22 grudnia 2011 r., II OSK 730/10 i 10 stycznia 2013 r., II OSK 1607/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Zasady postępowania z odpadami, w tym zasady składowania odpadów, określa ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) (dalej: ustawa o odpadach). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16-31 ustawy o odpadach, w tym do prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w taki sposób, aby procesy te oraz powstające w ich wyniku odpady nie stwarzały zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.
Jak stanowi art. 27 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami (ust. 1). Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru (ust. 2). Jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o odpadach, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów (ust. 3).
Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 5 ustawy o odpadach odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Z powyższego wynika, że w zależności od rodzaju odpadów dopuszcza się ich magazynowanie przez okres do 1 roku albo 3 lat w szczególności przez prowadzącego zbieranie odpadów - jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że bezsporne jest, iż Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w B. w latach 2017-2022 był posiadaczem odpadów składowanych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w m. B., gm. K. - jako wytwórca odpadów z procesu termokatalitycznego przetwarzania odpadów: żużli i popiołów paleniskowych innych niż wymienione w 19 01 11 (19 01 12) oraz odpadów z pirolizy odpadów zawierających substancje niebezpieczne (19 01 17*), a także jako osoba fizyczna będąca w posiadaniu odpadów palnych (paliwo alternatywne; 19 12 10).
Osią sporu w kontrolowanej sprawie jest przede wszystkim ilość odpadów składowanych na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w m. B., gm. K., których posiadaczem był Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T.
Z protokołu kontroli zakładu T. przeprowadzonej w dniach 21 maja 2014 r. do 10 lipca 2014 r. przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi nr WIOS-LODZ 321/2014 (strona 7) wynika, iż według informacji zakładu wytworzone w procesie odzysku (R15 i R3) odpady w okresie od stycznia 2012 r. do dnia kontroli nie były przekazywane innym podmiotom. Natomiast stan magazynowy wytworzonych odpadów na dzień 23 maja 2014 r. wynosił:
- odpady palne - kod odpadu 19 12 10 - 50 Mg (odpady z sortowania nienadające się do dalszych procesów przetwarzania);
- odpady z pirolizy - kod odpadu 19 01 17* - 92 Mg;
- odpady pofiltracyjne - kod odpadu 07 01 10* - 250 Mg;
- odpady popiołów i żużli - kod odpadu 19 01 12 - 500 Mg.
Natomiast stan magazynowy odpadów 19 12 10 - przyjętych do odzysku na dzień 23 maja 2014 wynosił 560 Mg.
Należy podkreślić, że w toku powyższej kontroli ustalono, że zakład nie prowadził kompletnej ewidencji odpadów.
Należy także dostrzec, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T.) nie wniósł do ustaleń protokołu żadnych zastrzeżeń
i uwag oraz go podpisał. Należy więc uznać, że bezsporny jest wskazany wyżej stan magazynowy odpadów na dzień 23 maja 2014 r.
Ustalony przez organy stan rzeczy potwierdziły także kolejne działania kontrolne przeprowadzone w dniach od 5 lipca 2018 do 6 sierpnia 2018 r. przez WIOŚ na terenie zlokalizowanym w B., przy ul. [...], wobec ówczesnego dzierżawcy zakładu - spółki J. Sp. z o.o. Działania te wykazały, iż odpady wytworzone oraz przyjęte do przetworzenia przez Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. nadal znajdują się na terenie zakładu w ilości:
- 19 01 12 - 500 Mg;
-19 01 17* - 92 Mg;
-19 12 10 - 560 Mg.
Kolejna kontrola przeprowadzona w okresie od 28 stycznia 2022 r. do 25 kwietnia 2022 r. ujawniła dalsze magazynowanie odpadów 19 01 12 w ilości 500 Mg oraz 19 01 17* w ilości 67 Mg. A według informacji ustnych udzielonych inspektorom WIOŚ przez skarżącego, odpady o kodzie 19 12 10 w ilości 560 Mg, przyjęte do przetworzenia przez T., zostały przetworzone w instalacji przez Spółkę J. Sp. z o.o. (umowa dzierżawy z tym podmiotem zakończyła się 30 listopada 2018 r.). Skarżący wyjaśnił także, iż spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., która prowadziła działalność na przedmiotowym terenie, na podstawie umowy dzierżawy w okresie od 24 listopada 2015 r. do 31 sierpnia 2017 r., w ramach prac porządkowych usunęła z terenu zakładu ok. 25 Mg odpadów o kodzie 19 01 17*.
W ocenie Sądu, fakt składowania odpadów o wskazanych wyżej kodach na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w m. B., gm. K. przez okres objęty kontrolowaną decyzją jest niewątpliwy.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że nieruchomość przy ulicy [...] w m. B., gm. K. nie stanowi składowiska odpadów, o którym mowa
w art. 3 pkt 25 ustawy o odpadach.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo więc ustaliły w kontrolowanej sprawie, uwzględniając brzmienie art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach, że magazynowanie odpadów w okresie dłuższym niż 3 lata traktuje się, jako składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Wobec powyższego organy prawidłowo ustaliły, że odpady, których posiadaczem był Z. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w B. składowane na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w m. B., gm. K. były składowane w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Powyższego ustalenia nie kwestionował także skarżący.
W ocenie Sądu, w związku z powyższym, organy prawidłowo uznały, że w kontrolowanej sprawie skarżący powinien ponieść opłatę podwyższoną w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania.
Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze, że organ nie uwzględnił faktu, że stan magazynowy odpadów na nieruchomości w okresie od 2017 do 2022 roku był niższy o co najmniej 25% w porównaniu ze stanem z 2014 roku. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są gołosłowne, skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów potwierdzających przekazanie odpadów innym podmiotom, w szczególności potwierdzających ten fakt kart przekazania odpadu. Skarżący wskazuje na zmniejszenie stanu magazynowego odpadów w stosunku do stanu z 2014 roku, podczas gdy sam w piśmie z dnia 5 kwietnia 2022 r. skierowanym do WIOŚ ("pismo wyjaśniające w sprawie odpadów na terenie przedsiębiorstwa Z. T.") stwierdził, że "nie inwentaryzował i nie zlecał specjalistycznym podmiotom przeprowadzania dokładnych obliczeń i jakości składowanych odpadów", co tylko potwierdza także jego gołosłowność w tym zakresie.
Ustalając ilość odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w 2017 roku należy także dostrzec, że organ I instancji biorąc pod uwagę okres dzierżawy terenu przez Spółkę M. Sp. z o.o. oraz brak precyzyjnego określenia daty uprzątnięcia odpadów, przyjął, że odpady o kodzie
19 01 17* w ilości 25 Mg usunięte zostały przed upływem 3 lat od momentu stwierdzenia magazynowania odpadów. Wobec wątpliwości, co do terminu usunięcia powyższego odpadu o kodzie 19 01 17* w ilości 25 Mg, których nie dało się usunąć po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ prawidłowo zastosował w tym zakresie art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., II GSK 2194/21, LEX nr 3340142, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły ilości odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w 2017 roku do ustalenia opłaty podwyższonej za rok 2017 to jest:
- 19 01 12 - 500 Mg;
- 19 01 17* - 67 Mg;
- 19 12 10 - 560 Mg.
W ocenie Sądu przy naliczaniu opłaty podwyższonej prawidłowo zostały także zastosowane stawki opłat za umieszczenie odpadów na składowisku w oparciu o Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2017 (M.P. z 2016 r. poz. 718).
W ocenie Sądu, opłata podwyższona prawidłowo została naliczona od dnia, w którym rozpoczęło się nielegalne składowanie odpadów, tj. od 23 maja 2017 r. (czyli 3 lata od przedstawienia WIOŚ stanu magazynowego zgromadzonych odpadów na dzień: 23 maja 2014 r.). W ocenie Sądu, prawidłowo opłata podwyższona za 2017 rok została naliczona za okres od 23 maja 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.
W ocenie Sądu opłata podwyższona za 2017 rok została naliczona nieprawidłowo za 222 doby, podczas gdy powinna być naliczona za 223 doby. Skoro organ uznał, że nielegalne składowanie odpadów rozpoczęło się w dniu 23 maja 2017 r., to ten dzień był pierwszym dniem za który należy naliczyć opłatę podwyższoną, bowiem tego dnia odpady były już składowane, skoro tak to odpady były nielegalnie składowane w 2017 roku przez 223 dni (dób), a nie przez 222 dni (doby). Skutkiem tego opłata podwyższona za 2017 rok została naliczona w niższej wysokości niż powinna.
Biorąc powyższe pod uwagę określona przez organ opłata podwyższona za 2017 rok została naliczona w wysokości niższej niż wynika to z prawidłowego zastosowania przepisu art. 293 ust. 3 p.o.ś. Tym samym organ naliczając opłatę podwyższoną za 2017 rok naruszył art. 293 ust. 3 p.o.ś.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie ma racji skarżący zrzucając naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie kary w znacznej wysokości na skarżącego podczas gdy aktywność skarżącego polegająca na zawarciu umowy dzierżawy przedsiębiorstwa znajdującego się na nieruchomości w B. przy ul. [...] i działalność holdingu E.1 oraz T.1 Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. skutkowała znacznym zmniejszeniem ilości odpadów znajdujących się na nieruchomości w B. w ramach uzgodnionych z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Łodzi i Urzędem Marszałkowskim Województwa Łódzkiego działań porządkujących teren z nadmiaru odpadów i zanieczyszczeń. Przepisy dotyczące opłaty podwyższonej nie nawiązują w żaden sposób do takich przesłanek, jak działalność skarżącego na rzecz zmniejszenia ilości odpadów, jego wina czy jej brak, czy też brak świadomości dotyczący regulacji prawnej. Opłata podwyższona i jej wysokość nie zależy od takich okoliczności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2023 r., II SA/Rz 110/23, LEX nr 3598318, CBOSA).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi braku poinformowania skarżącego o rozpoczęciu naliczania od 2017 roku opłaty za składowanie odpadów na nieruchomości położonej w B., gdyż z przepisów p.o.ś. wynika obowiązek skarżącego do składania organowi określonych tam dokumentów do 31 marca każdego roku i samodzielne naliczanie odpowiedniej opłaty (art. 285 i art. 286 p.o.ś.). Oznacza to, że dopiero gdy dany podmiot zaniecha swemu ustawowemu obowiązkowi organ wymierza odpowiedną opłatę (art. 288 p.o.ś.)
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo wskazało, że od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązują nowe przepisy wprowadzone do k.p.a. nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zawarte w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Sąd w pełni podziela rozważania organu odwoławczego, iż dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie dotyczy jednak administracyjnej kary pieniężnej, ale opłaty podwyższonej, szczegółowo uregulowanej przepisami p.o.ś. W ocenie Sądu, Przepisy Działu IVa k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Organ administracji wydający decyzję obowiązany był sprawdzić jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji, a jeśli tak, to wydać decyzję o ściśle określonej treści (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2019 r., II SA/Łd 1019/18, LEX nr 2625823, CBOSA).
Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżącego wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów, zwłaszcza, że część wskazanych przez skarżącego dokumentów znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA).
Reasumując w odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała, aby w kontrolowanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z zarzucanym w skardze naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 189f § 2 pkt 1 i 3 k.p.a., ponieważ w kontrolowanej sprawie nie znajdował on zastosowania.
Jednak jak stwierdzono już wyżej, w ocenie Sądu, organy naliczając opłatę podwyższoną, zaniżyły jej wysokość, czym naruszyły art. 293 ust. 3 p.o.ś. Jak wynika jednakże z art. 132 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przytoczony przepis ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 132 § 2 p.p.s.a. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., I OSK 1147/20, CBOSA).
Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia [...] i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius" (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134).
W kontrolowanej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie przez Sąd zaleceń organowi mogą prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego w porównaniu z tą, która została ukształtowana zaskarżoną decyzją, bowiem naliczona prawidłowo przez organ opłata podwyższona za 2017 rok, będzie wyższa od tej określonej zaskarżoną decyzją.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skarg.
ał